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论宪法实施的文化基础

    2012年12月4日中共中央总书记习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上讲话强调指出:“维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。”“全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。”“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”[1]无疑,宪法的实施,特别是宪法的全面有效实施,是社会主义法治建设的关键,是法治国家建成的标志。我国现行宪法,从1982年公布施行以来,已经超过30个年头了。然而,我国宪法实施的状况仍不尽人意。2012年12月4日中共中央总书记习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话所指出的“保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全,有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在;关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出;一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威”的状况乃至2002年12月4日时任中共中央总书记的胡锦涛在纪念宪法施行二十周年大会上的讲话中所指出的“在发展社会主义市场经济的新形势下,由于法律和体制不健全以及执法人员自身素质不完全适应等问题,有法不依、执法不严、违法不究的问题还不少,一些不同程度的违宪现象仍然存在”的局面至今尚未得到根本性的改变,甚至在某些时期某些地方出现的违宪问题还相当严重。{1}那么,为什么我国的宪法长期以来均未能得到很好的实施呢?笔者认为,究其原因,是多方面的。但其中有一个重要原因往往被人们所忽视,即长期以来我国的宪法实施缺乏必要的文化基础,也就是宪法文化缺位。为此,本文拟就宪法实施的文化基础作一番探讨,以期抛砖引玉。
 
    一、宪法文化决定宪法命运
 
    何谓宪法文化?宪法文化是指一国公民在长期的社会生活(主要是宪法实践)过程中所形成的有关宪法的、直接影响人们行为的、具有普遍性并相对稳定的社会心理和观念[2],是一种尊重和信仰宪法并在日常的工作和生活中身体力行主权在民、人权保障、权力制约、宪法至上等宪法原则和精神的风气和习惯。
 
    “文化,是一种包含精神价值和生活方式的生态共同体。”[3]文化具有自觉性,它渗透在人们的血液里,人们心甘情愿、自觉不自觉地依它行事,而不需要国家机器等外部力量来强制履行。比如,我们中国的待客文化:客人来访,主人会自动宴请,让客人吃好喝好,如果不这样做,主人自己在内心里会感到过意不去,客人乃至旁人也会觉得主人不够意思!文化具有普遍性,它不是个体和群体的心理和观念,个别人乃至一些群体包括学者或官员们的心理和观念不是文化,最多只是亚文化,文化是一种社会普遍存在的大众心理和观念。文化具有稳定性,它是经过长期的心理积淀而形成的一种心理定式,文化的形成是一个缓慢的过程,但一旦形成,便不容易改变。正因为文化具有上述特点,所以文化具有巨大的影响力。宪法文化自然也不例外。可以说,宪法文化是一部良好宪法产生的重要条件,更是宪法得以实施的重要基础。宪法文化影响着立宪的内容,决定着行宪的结果。在很大程度上,一个国家的宪法文化决定着一个国家的宪法命运[4]。
 
    英、美等发达国家的宪法之所以能够得以充分实施从而实现宪政,一个重要原因就是这些国家有社会普通存在的宪法文化基础,甚至在宪法制定之前就有了 “宪法文化”。拿美国来说,其独立之前,在当时的启蒙思想家潘恩等人的影响下,北美大陆全体人民就形成了独立、自由、民主、共和、人权、法治的观念乃至文化。1776年1月10日,潘思匿名发表了一本宣称独立、自由、民主、共和、人权、法治这些真理如常识一样自然可信的小册子——《常识》。《常识》一出,震聋发聩,犹如划破黑夜的枪声。不出三个月,就发行12万册,在居民中不胫而走,在军队中广为传阅,总销售量达50万册,即使在今天看来也是一本畅销书。当时200万北美居民中几乎每一个成年男子都读过或听过别人谈这本小册子。《常识》流传之广,今天的读者难以想象。当时在许多乡村茅舍,若拥有一本藏书,那自然是《圣经》,如果拥有第二本,那就是《常识》。在许多大陆军士兵的背囊中,都有一本读得皱巴巴的《常识》。一家英国报纸惊叹道:“《常识》无人不读。凡读过这本书的人都改变了态度,哪怕是一小时之前,他还是一个强烈反对独立思想的人。”美国开国元勋乔治·华盛顿也曾承认这本书在“很多人心里,包括他自己在内,引起了一种巨大的变化。”《常识》一书还为《独立宣言》铺平了道路,历史学家们发现在《独立宣言》中强调的那些民主原则早已为《常识》以更酣畅淋漓的语调阐述过,《独立宣言》的作者也曾坦率承认他引用过《常识》并对此“引以为荣”[5]。可以说,正是因为北美人民普遍地拥有了独立、自由、民主、共和、人权、法治的常识并形成了文化,有这些今天称之为“宪法文化”的文化作为基础和支撑,所以美国能够产生被马克思称之世界上第一个人权宣言的《独立宣言》和世界上第一部成典宪法,所以美国宪法在制定后能够得到充分实施,进而使美国成为了世界上第一个共和制的宪制国家。
 
    可见,宪法文化是保证宪法实施的重要基础,宪法的实施需要以宪法文化为基础,没有广大人民群众对宪法的真心喜爱、信仰和拥护,没有形成一种广泛扎根于人们心中的宪法文化,宪法就没有生命力,就不可能得到真正的实施。正如中共中央总书记习近平2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话所指出的:“宪法的根基在于人民发自内心的拥护,宪法的伟力在于人民出自真诚的信仰。”
 
    二、百年中国宪法未能很好实施的重要原因在于宪法文化的缺位
 
    我们中国是在世界立宪潮流的影响下,更是为了国家的富强和民族的复兴,“富强为体,宪政为用”,自清朝末期开始“仿行立宪”,虽然模仿西方制定了一部部宪法,但是,在宪法制定之时,我们国家本身并未内生出宪法文化来,这样就形成了有宪法制度而无宪法文化的局面。特别是,在立宪后制宪的统治者并不想受宪法的约束,自己首先不认真遵守宪法,当然也不可能重视宪法观念的宣传等宪法文化的建设,自然未能造就本国的宪法文化。正如王人博教授所指出的:“为了民族的复兴,中国必须选择宪政,但作为救亡之民族主义运动的手段,中国的宪政运动又需借激发民族热情和强化民族意识来获得动力,而民族主义精神的动员又必然强化民族文化,这是宪政在中国遇到的无法克服的两难境地。与此联系,宪政移入中国也就必然地从‘道’变为‘器’,从‘体’变为‘用’,由一个母胎文化中的形上问题变成了中国的形下的功利问题。‘富强为体,宪政为用’成了中国有关宪政问题思考、探求的最为执拗的一种文化性格。近代以来的宪政探索和实践中的成败得失都与它有着干系”。“从‘中学为体,西学为用’的文化传统的消极固守到‘富强为体,宪政为用’的文化范式的形成与发展,文化传统要么被看得百般的玄妙,要么被说得一文不值。只想到得到西方宪政的果实,而不愿在两种文化上下苦功夫,这是实用理性在近代展现出来的一个恶果,中国宪政文化的无根与浅薄也大抵与此相关。”[6]
 
    我们通常说,辛亥革命使民主共和的观念深入人心。{2}其实不然,民主共和的观念并没有深入人心,诚如张鸣教授所言:“辛亥革命给中国带来了共和制度,尽管这个制度跟君主立宪都属于代议制,但在当时的人们看来,却有先进和落后的分别。……但是,革命给了中国一个最先进的制度,却并没有像教科书里说的那样,使得民主共和思想深入人心。”[7]甚至在今天,有许许多多的人们还不知民主是什么、共和为何物?自由、民主、人权、法治的观念并没有普及,社会大众尤其是政府和政党尊重和信仰宪法并且遵守和维护宪法的风气和习惯没有形成。一句话,宪法文化尚未形成。
 
    君不见,辛亥革命后,早已就任中华民国临时大总统的袁世凯授意暗杀力图以多数党组织责任内阁的国民党领导人宋教仁,而后又不顾《临时约法》而取消国民党籍议员的资格、下令解散国会、扼杀《天坛宪草》,乃至废止《临时约法》、复辟称帝,等等。
 
    在孙中山和国民党方面,也不例外。比如,在1912年制定《中华民国临时约法》时,因总统人选将由孙中山变动为袁世凯就匆忙把原来设置的总统制改为内阁制,明显因人设法。{3}又如,在1913年起草中华民国宪法草案即《天坛宪草》时,袁世凯要派人向宪法起草委员会陈述自己关于起草宪法的意见以及要求派员列席制宪会议,但以国民党人为主的宪法起草委员会均予以拒绝,并匆匆三读通过宪法草案,交两院宪法会议审议,以造成既定事实[8]。再如,1913年宋教仁被暗杀后,当时国民党内部的黄兴等多数领导人倾向使用和平手法,在不破坏《临时约法》的前提下以法律方法抗争,但孙中山决定以武力讨伐袁世凯,故发起“二次革命”,开创了民国武力解决争端的不好先例。唐德刚先生在《袁氏当国》一书中认为,当时“宋案”人证、物证均十分完备,在全国人民众目睽睽之下,如作公开审判,对中国由专制向法制转型,实在大有裨益。不幸原告、被告两造,当时皆缺乏法治观念,思想都甚为落伍,舍法院不用,而使用枪杆,就使历史倒退,遗祸无穷了。在民国史上,“二次革命”事实上是第一次内战。坏事怕开头,打了第一次内战,以后就有第二次了。如果说第一次是偶然,第二次就是个必然了[9]。
 
    到了国民政府的蒋介石时代,作为中华民国南京政府的第一个宪法性文件即1928年的《训政纲领》竟在第1条和第2条明文规定:“中华民国于训政时期,由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权。”“中国国民党全国代表大会闭会时,以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之。”1931年当时中华民国国民会议通过的《中华民国训政时期约法》第30条再次规定:“训政时期由中国国民党全国代表大会代表国民大会行使中央统治权。”“中国国民党全国代表大会闭会时,其职权中国国民党中央执行委员会行使之。”[10]宪法性法律竟然明文规定“以党治国”、“以党代政”。
 
    制定约法的人不相信约法,制定宪法的人不遵守宪法,拥有实力的政府和政党都不信仰并遵守宪法,本应制约权力、保障人权的宪法竟成了权力斗争的工具、专制权力的宣言书、以党治国的公告,宪法的命运就可想而知了!正如梁漱溟先生早在1944年所发表的《谈中国宪政问题》一文中所指出的:“一种政治制度不寄于宪法条文上,却托于政治习惯而立。西方政制在我国并没有其相当的政治习惯,全然为无根之物。单凭临时约法几条文,建立不起自属当然。像英国的宪政,更是习惯之产物。”“西洋这种制度所由产生,全在其向前争求不肯让步之精神。所争求者,一是个人种种自由权,二是预闻公事的公民权(或参政权)。这些问题一经确定下来,便步入宪政,而且宪政所赖以维持而运用者,还靠此精神。如果不是大家各自爱护其自由,抱一种‘有犯我者便与之抗’的态度,则许多法律条文,俱空无效用。如果不是大家关心其切身利害问题,时时监督公事之进行,则大权立即为少数人所窃取。所以这种精神,实在是宪政的灵魂。但中国自1911年革命后,徒袭有西洋制度之外形,而大多数人民的根本精神却不能与之相应。” [11]可以说,自清末以来,我国的宪法之所以均没有得到很好的实施,其中一个重要原因就是没有必要的文化基础,即宪法文化缺位,也就是虽制定了一部又一部的宪法典,但一直没有形成宪法文化!
 
    三、中国宪法实施的未来命运在很大程度上取决于宪法文化的养成
 
    新中国成立后,尽管曾在1940年发表的《新民主主义宪政》一文中讲过“宪政就是民主政治”的毛泽东主席在1954年讨论中华人民共和国宪法草案时强调“搞宪法是搞科学”、“这个宪法草案是完全可以实行的,是必须实行的。……通过以后,全国人民每一个人都要实行,特别是国家机关工作人员要带头实行,首先在座的各位要实行。不实行就是违反宪法”[12];尽管经过总结“文化大革命”无法无天、毁宪废宪的沉痛教训,彭真在1982年11月26日所作的《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》强调了宪法实施的重要性,并在宪法序言中明确规定“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”,且在很大程度上认识到了宪法文化对宪法实施的重要性:“宪法通过以后,要采取各种形式广泛地进行宣传,做到家喻户晓。十亿人民养成人人遵守宪法、维护宪法的观念和习惯,同违反和破坏宪法的行为进行斗争,这是一个伟大的力量”;尽管我们高兴地看到,这些年来不仅学者们越来越关注宪法与宪政的问题,而且党和政府越来越重视宪法的实施,“权力制约”、“保障人权”、“民主”、“自由”、“法治”、“依法治国”、“宪法法律至上”等这些与宪法文化密切相关的概念已经成为党和国家领导人经常性的讲话用语,不时出现党和国家的正式文件之中,有的已成为宪法的明文规定,同时越来越多的普通公民开始关注宪法乃至应用宪法来维护自己的权益,但是应当清醒地认识到自由、民主、人权、法治仍未成为广大公民的普遍观念,强调主权在民、权力制约、人权保障、宪法至上的宪法文化尚未在全社会形成,正如中共中央总书记习近平2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话所指出的“公民包括一些领导干部的宪法意识还有待进一步提高”,由此我国宪法的实施状况仍不容乐观。
 
    可以说,宪法文化的缺乏是20世纪以来我国宪法包括现行宪法尚未得到很好实施进而宪治未能形成的重要原因。我们还可以进一步说,我们中国宪法实施的未来命运在很大程度上取决于宪法文化的养成。显然,大力培育宪法文化,推进宪法的实施,理应成为目前和今后我国社会主义法治及宪治建设的一项重要任务。
 
    笔者认为,在大力培育我国宪法文化以推进宪法实施的过程中,我们应当注意以下几点:
 
    (一)要进一步重视宪法文化的作用及其养成,而不要过分苛求宪法文本的完美
 
    长期以来,人们包括我们的宪法学者一谈到宪法的实施及宪政的实现,就强调修改宪法甚至建议制定一部新宪法,我们太注重宪法文本的完善,而不太关注宪法文化的建设。众所周知,英国没有成典宪法,美国的宪法文本也不是那么完善,但它们是世界公认的宪政国家,值得我们思考。
 
    《联合国宪章》的中译者、1952年全国院系调整之前东吴大学法学院的最后一任院长、国际著名的法学家杨兆龙先生(1904-1979)早在1944年发表的《宪政之道》一文中就强调实现宪政的关键不是“死宪法”(即宪法文本)的制定,而是“活宪法”(即尊宪行宪的风气和习惯,他称之为“宪法生命素”{4})的培养,他指出:“宪政的重心,不在宪法的本身,而在使宪法原则发生实际作用的方法。”“实施宪政的中心工作不是‘制宪’,而是‘宪法生命素’的培养。”他认为,第一次世界大战以后,世界上有完美宪法的国家不少,但真正称得上“宪政”国家只有很少的几个,而这几个国家的宪法并不怎么高明。例如,作为西方近代宪政运动的策源地的英国,其宪法的大部分至今仍未脱离不成文法的范畴,其内容及范围不确定,其效力并无特别保障。而美国的宪法虽然是成文的,但就内容及立法技术而论,也不及其他国家的宪法。那么,为什么英美等国实现了宪政呢?主要原因是“在英美等国,大家并没有把宪法形式的好坏与内容的繁简看得太重,而能够将大部分的精力用到如何使宪法的抽象原则在实际政治上发生作用,即如何使‘死宪法’变成‘活宪法’的问题上面去。”杨兆龙指出,中国过去几十年来宪政实际发展的进度何以如此慢?其主要原因就是:我们一向太偏重抽象的宪法原则,即“死宪法”,而没有把精力集中到“活宪法”的培养工作方面去。“法律虽不完美,只要有适当的知法的人去解释运用它,使它合理化,仍旧可以在实际政治或生活上发生良好的作用;反之,如果不能养成一种重法的风气,则虽有完善的法律,亦等于零。”[13]44-55
 
    杨兆龙先生的上述观点,即使在今天,也仍不失为一支清醒剂!宪法文化的培养比修宪更重要!我们务必要进一步重视宪法文化的作用及其培养。有了宪法文化作支撑,不仅宪法可以得到真正的实施,而且宪法文本的不完美可以通过宪法解释加以弥补。更何况,宪法解释比宪法修改更有利于宪法的实施。韩大元教授指出:“从宪政发展的经验看,并不是所有的问题都必须经过宪法修改才能弥合宪法规范与社会现实之间的缝隙,宪法解释是基本的途径之一。对于规范与现实生活的冲突,应当逐步实现从‘修宪型’模式转向‘解释型’模式,积极发挥宪法解释功能。从某种意义上讲,宪法解释比宪法修改更为灵活,更有利于节约立法成本、维护宪法的稳定性和权威性。”我们要“建立尊重宪法文本的文化。”[14]。
 
    (二)政府和政党要带头养成守宪护宪的风气和习惯,同时每个公民都应当而且可以为宪法文化的形成做出贡献
 
    已故的著名宪法学家龚祥瑞先生曾经指出:“宪法拥有权威的关键不在于公民是否服从它,恰恰在于政府自身是否服从它。”[15]在宪法文化的培育过程中,国家机关和政党及其工作人员特别是领导干部应当带头养成在一切工作和生活中遵守宪法、维护宪法的风气和习惯,这既是宪法文化培育的重点,也是宪法全面有效实施的关键。“宪法既容易为一般人所忽视;尊重宪法的风气便比较难以树立,而宪法的原则便常会失效或变质。所以要推行宪政,在政府及社会方面特别要有一批领导分子以身作则,引起一般人的重视与信仰,而在生活行动上造成一种合乎宪法精神的习惯。”[13]60让人高兴的是,中共中央总书记习近平2012年12月4日在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上讲话强调:“我们要在全社会加强宪法宣传教育,提高全体人民特别是各级领导干部和国家机关工作人员的宪法意识和法制观念,弘扬社会主义法治精神,努力培育社会主义法治文化,让宪法家喻户晓,在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。……我们要把宪法教育作为党员干部教育的重要内容,使各级领导干部和国家机关工作人员掌握宪法的基本知识,树立忠于宪法、遵守宪法、维护宪法的自觉意识。”“党领导人民制定宪法和法律,党领导人民执行宪法和法律,党自身必须在宪法和法律范围内活动,真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”“我们要更加自觉地恪守宪法原则、弘扬宪法精神、履行宪法使命。”
 
    同时,宪法文化的普遍性和大众化特点要求我们每个公民都应当做出自己的努力和贡献,只有宪法的规则和精神成为广大公民公认的、共同遵守的常识和习惯,宪法文化才能形成。所以,我们每个公民都要从我做起,从现在做起,每时每刻都尽可能按照宪法的精神去生活和工作,养成遵守宪法、维护宪法的风气和习惯,成为一个真心诚意信仰宪法、身体力行实施宪法的“宪法人”[16]。国家是由我们每个公民所组成的,在很大程度上,改造自己就是在改造中国。每个公民都应当而且可以为中国宪法文化的形成做出贡献。当广大公民成为“宪法人”之时,就是宪法文化形成之时,也是宪政中国建成之日。
 
    (三)既要充分认识到宪法文化形成的长期性,又要对未来充满信心
 
    文化形成的缓慢性以及一旦形成之后的稳定性特征告诉我们,宪法文化的培育与形成不是一日之功,这是一项长期的工作,对此我们要有心理准备,不能急于求成,要作长远打算。
 
    同时,我们还要对宪法文化的培育与形成以及宪法的充分有效实施充满信心。正如杨兆龙先生所指出的,这种“笃信力行宪法本身的规定或原则的风气”即“宪法生命素”的培养,“虽非一朝一夕可以做到,然而决非不能成为事实。只要大家看清楚宪政的实际性质而真心诚意以赴之,避免空言,崇尚实践,不取巧,不畏难,在上者以身作则,在下者因化成俗,则宪政的实现,是中华民族很有把握的事情。”“我们很希望拥护宪政运动的人今后能从根本处着眼……多做一点准备工作,先奠定宪政精神基础!” [13]60我们有理由相信:只要我们每个中国人都作出一份努力,我们中国的宪法文化就一定会形成,我国宪法的全面有效实施就一定能够实现!
 
    最后需要指出的是,制度的建构对文化的形成具有反作用,制度的实施更是促进文化形成的重要方式。本文强调宪法文化对宪法实施的基础性作用,并不是否定宪法制度特别是宪法实施制度的完善对宪法文化形成及宪法实施的重要性,更不否定宪法实施本身对宪法文化形成的重要作用。在某种程度上,宪法实施是培育宪法文化的最好途径。我们应当在培育宪法文化的同时,大力推进宪法实施制度的建设特别是违宪审查制度的完善,更加重视我国现行宪法的实施,{5}在宪法的制度完善和贯彻实施中培养宪法文化,切实推进和保障我国宪法的全面实施,真正“把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”。

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