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人民代表大会制度,还是人民代表大会制

    现行宪法即1982年宪法公布施行已经超过30周年了,1982年宪法加强了我们国家以人民代表大会为中心的政治体制。而正式确立这一国家政治体制的1954年宪法至今也快60周年了,初步确立这一国家政治体制的、起临时宪法作用的1949年《共同纲领》更是有60多年的历史了。长期以来,我们通常说,我国的政体或政权组织形式或者国家的根本政治制度是“人民代表大会制度”。我们的党和国家领导人,我们的大中小学课本,以及我们的各种媒体都这样讲,这几乎成了我国的常识问题。笔者认为,“人民代表大会制度”一词未能准确地概括我国的政体或政权组织形式或根本政治制度,建议使用“人民代表大会制”的概念来称呼我国的政体或政权组织形式或根本政治制度。

    一、“人民代表大会制”更能准确反映政体的本质

    大家都知道,关于“政体”问题,长期以来我国宪法学界的绝大多学者们认同毛泽东同志的说法:“所谓‘政体’问题,那是指的政权构成的形式问题,指的一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关”,并通常将“政体”与“政权组织形式”两个概念相等同,认为政体即政权组织形式,认为政体是国家的基本或根本政治制度。各位学者对“政体”概念的定义表述基本相同:“一个国家的政权组织形式,即通常据说的政体,也叫做国家的基本政治制度。政权组织形式,是指统治阶级采取何种形式去组织反对敌人、保护自己的政权机关。” 但是,鲜有学者明确指出政体的本质是什么?

    一般地,各国的国家机构均由元首机关、立法机关、行政机关和司法机关等国家机关组成。在世界上,各国国家机关之间的相互关系不尽相同,由此形成了几种不同的国家机构权力配置模式。这也就是我国宪法学界通常所说的“政体”或“政权组织形式”问题。笔者认为,所谓政体(或政权组织形式)的问题,在实质上就是立法、行政、司法等国家机关之间的权力关系问题, 政体是反映国家政治组织之间权力关系的政治体制,政体的本质就是国家政治组织之间的权力关系,也就是谁在整个国家的政治权力关系中处于中心地位的问题。在君主专制时代,国家权力一般集中在皇帝、国王等君主一人之手,其他所有国家机关都从属于君主,君主处于整个国家权力关系的中心地位,一切由君主一人说了算,所以我们称此政体为专制君主制。而自近代产生宪法以来,国家权力则由宪法规定的国家元首、议会、政府、法院等几个不同的国家机关分别掌握。由此,政体也发生变化,自近代以来实行法治的国家,其政体所反映的是国家机关之间权力关系,政体的本质表现为国家机关之间的权力关系,表现为哪个国家机关在整个国家的政治权力关系中处于中心地位的问题。国家元首、议会、政府等国家机关之间的权力关系不同,权力中心不同,政体也就不同。当然,处于权力中心的国家机关一般不再是至高无上的,它要受到其他国家机关的制约,其权力中心地位只是相对的,这在西方宪政国家表现得更为明显。

    我国宪法规定:“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”(第3条)、“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会”(第57条)、“全国人民代表大会行使下列职权:……(四)选举中华人民共和国主席、副主席;(五)根据中华人民共和国主席的提名,决定国务院总理的人选;根据国务院总理的提名,决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选;(六)选举中央军事委员会主席;根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选;(七)选举最高人民法院院长;(八)选举最高人民检察院检察长……”(第62条)、“全国人民代表大会有权罢免下列人员:(一)中华人民共和国主席、副主席;(二)国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长;(三)中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员;(四)最高人民法院院长;(五)最高人民检察院检察长”(第63条)、“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:……(六)监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作;(七)撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令……” (第67条)、“中华人民共和国主席、副主席由全国人民代表大会选举”(第79条)、“中华人民共和国国务院,即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关……”(第85条)、“国务院对全国人民代表大会负责并报告工作;在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作”(第92条)、“中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责”(第94条)、“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责”(第128条)、“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责”(第133条),等等。

    从这些宪法条文来看,从国家权力机关、国家行政机关、国家审判机关、国家检察机关等国家机关之间的相互关系来看,国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督,人民代表大会处于国家机构体系中的中心地位,亦即人民代表大会在与人民政府、人民法院、人民检察院乃至国家主席、中央军委等其他国家机关之间的权力关系中处于中心地位。正如郭道晖先生所言:“人大者,有大权之谓也。” 由此,我们说,我国的政体是人民代表大会制。显然,使用“人民代表大会制”概念,能恰当说明我国人民代表大会与其他国家机关的权力关系,准确地反映我国政体的本质。值得一提的是,与西方国家的政体相比,我国宪法规定的人民代表大会制政体中的人民代表大会的权力中心地位是绝对的,人民代表大会的地位至上,它只制约其他国家机关,而其他国家机关不能制约人民代表大会。

    使用“人民代表大会制度”概念容易让人产生误解。实践已经证明,它往往会让人误解为是指我国人民代表大会本身的制度,如人民代表大会的立法制度、监督制度、代表制度、选举制度、会议制度、组织制度和工作制度等,使人们难以准确地把握我国的政体。甚至,1982年11月26日当时宪法修改委员会副主任彭真同志在第五届全国人民代表大会第五次会议上作《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》也将“人民代表大会制度”概念主要当作人民代表大会及其常委会本身的职权、组织和工作来使用。他讲:“加强人民代表大会制度。将原来属于全国人大的一部分职权交由它的常委会行使,扩大全国人大常委会的职权和加强它的组织……为了加强全国人大的工作,还将增设一些专门委员会,在全国人大和它的常委会领导下,研究、审议和拟订有关议案。”“适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”

    二、使用“人民代表大会制”一词有利于与世界各国的政体类型进行比较

    正如前面所述的,政体的本质是国家机构的权力关系问题,由此哪个机关在国家的政治权力关系中处于中心地位,人们就往往用这个机关的名称来命名该国的政体。总统制、议会制、半总统半议会制、委员会制等这些典型的政体类型的概括和区分无不是如此。

    总统制是指总统掌握最高行政权并为国家权力核心的国家机构权力配置模式。美国是第一个实行总统制的国家,是总统制的典型代表。以美国为代表的总统制政体的主要特征是:(1)总统既是国家元首,行使国家元首权,统帅军队,又是政府首脑,行使行政权,直接领导政府(内阁),内阁部长由总统任命,对总统负责;(2)虽然总统不由国会产生,不对国会负责,国会也不能通过不信任案迫使总统辞职,总统也不能解散议会,国会行使立法权,但总统可通过向国会发表国情谘文提出立法建议,并可对国会通过的议案行使否决权,当然如国会两院均三分之二多数再次通过,则该议案即成为法律,无需总统批准,而且国会有权弹劾总统;(3)法院行使司法权,但总统任命最高法院的法官,只是需经国会批准,当然最高法院对国会的立法行为和总统的行政行为行使司法审查权。

    显然,美国这种政体之所以被称为总统制,不仅仅是因为美国有总统,也不是因为美国总统处于至上地位,而主要是总统在整个国家机构的权力关系和结构中处于相对的中心地位。

    议会制,又称内阁制,还有的学者称之为“议会内阁制”,它是指内阁(行政机关,狭义的政府)由议会产生并对议会负责的国家机构权力配置模式。议会制最早是在英国通过惯例逐步形成的,英国是议会制的典型代表。议会制的主要特征是:(1)国家元首与行政首脑由两人分别担任,但国家元首为虚权元首,不掌握实权,不负行政责任,仅在形式上代表国家。(2)内阁(政府)由议会产生,由议会中获得多数席位的政党或政党联盟组成。通常议会与内阁合一,内阁成员一般是议会议员,首相或总理就是议会多数党领袖。例如,日本宪法第67条规定:“内阁总理大臣经国会决议在国会议员中提名。”第68条规定:“内阁总理大臣任命国务大臣。但其中半数以上人员必须在国会议员中选任。”(3)内阁对议会负责,当议会通过不信任案或信任案遭到否决时,内阁必须总辞职,但首相或总理也有权提请国家元首下令解散议会,重新进行议会选举。议会制又可分为议会君主制与议会共和制,议会君主制与议会共和制的主要区别在于二者的国家元首有所不同:议会君主制的国家元首为君主,代表国家有英国、日本等;议会共和制的国家元首为总统,代表国家有德国、意大利等。

    无疑,这种政体之所以被称为议会制,是因为议会在这些国家的权力关系和结构中处于相对的中心地位。由于内阁是由议会中获得多数席位的政党或政党联盟组成,议会处于权力中心地位在实际上也就是内阁处于权力中心地位,所以议会制通常又称为内阁制。

    半总统半议会制是指一种兼有总统制和内阁制(议会制)特点的国家机构权力配置模式。它最早出现在戴高乐主持制定的1958年法国宪法之中,戴高乐称它为“半总统半议会制”。学术界还称之为“半总统制”、“混合制”、“双元首脑制”等。半总统半议会制的主要特征是:(1)具有总统制的特点。总统是国家元首,由选民选举产生,不对议会负责,实际掌握最高行政权,有权任命政府总理和部长等内阁成员,主持内阁会议,并负责公布法律,有权要求议会重新审议已通过的法律,统帅军队等。显然,这些与美国的总统制很相似。但与美国的总统制也有不同之处,法国总统还有权将重要法律草案提交公民投票,有权在征询总理和议会两院议长意见后宣布解散国民议会,并享有采取紧急状态措施的权力等。(2)又有内阁制(议会制)的特点。总理为政府首脑,领导政府的活动,政府决定并指导国家的政策,政府掌管行政部门,政府对议会负责,当国民议会通过不信任案或者表示不赞同政府的施政纲领或者总政策声明的时候,总理必须向总统提出政府辞职。这显然与内阁制(议会制)相同。但也有不同于内阁制(议会制)的地方,政府成员不能兼任议会议员,解散议会的主动权主要在总统而不在总理,而且议会对政府的不信任投票要比内阁制严格,法国宪法第23条第2款规定:“国民议会可以通过一项不信任案追究政府的责任。此项动议至少有国民议会议员十分之一的人数签署才能受理。此项不信任案提出后经过四十八小时之后,才可以进行表决。只统计对不信任案的赞成票,不信任案只有获得组成国民议会的议员过半数票才能通过。如果不信任案被否决,这些签署人在同一会期中不得再提出不信任案”。不难看出,法国的半总统半议会制虽然兼有总统制和内阁制的特点,更像是总统制的变种,日本有学者称其为“总统制性质的议会政治”。

    显然,以法国为代表的半总统半议会制则是总统在国家权力关系和结构中处于中心地位但又兼有议会制特点的政体。

    委员会制是指由多人组成的委员会集体行使国家最高行政权的国家机构权力配置模式。目前,世界上只有瑞士一个国家采用这种模式。根据1999年瑞士宪法的规定,委员会制的主要特征是:(1)作为瑞士联邦最高管理和执行机构的联邦政府由7名委员组成,由联邦议会选举产生,在来源上一个州至多只能有每一位委员。每一个委员各分管一个行政部门,兼任部长。(2)实行集体领导。每年联邦议会从7名委员中选举1人为联邦总统,主持联邦政府的工作,任期一年,不得连任,联邦总统既是国家元首又是行政首脑,但这主要是礼节仪式上的工作,总统与其他委员的权力相同,联邦政府的各种决定均由7名委员集体作出。正是基于这一点,所以我们通常认为瑞士联邦政府实行的是委员会制。(3)联邦政府负责执行联邦议会制定的法律和决定,受联邦议会的监督,但联邦议会不能通过不信任案等形式迫使联邦政府辞职,联邦政府也无权解散联邦议会。这与内阁制明显不同。

    显然,瑞士联邦政府委员会为处于国家权力的中心地位,所以人们称此政体为委员会制。

    综上所述,我们不难看出,使用“人民代表大会制”一词,可以与“总统制”、“议会制”、“半总统半议会制”、“委员会制”等世界各国政体类型的称呼保持一致,从而有利于与世界各国的政体进行比较,进而使我们能更加清楚地认识政体问题。

    三、“人民代表大会制”概念在我们新中国的宪法史上有广泛使用的经验

    值得指出的是,“人民代表大会制”这一概念并不是笔者生造的名词。在新中国建立之初,这一概念曾经比较广泛地使用过,而且与我国的宪法包括临时宪法《共同纲领》密切相关。当时,“人民代表大会制”与“人民代表大会制度”这两个概念经常混同使用。

    1949年9月22日,周恩来在谈到“人民政协共同纲领草案的特点”时指出:“新民主主义的政权制度是民主集中制的人民代表大会的制度,它完全不同于旧民主的议会制度,而是属于以社会主义苏联为代表的代表大会制度的范畴之内的。” 周恩来还曾指出:“人民代表大会制属于苏维埃工农兵代表大会制的体系,完全不同于资产阶级的议会制”。

    1949年9月22日,董必武在向中国人民政治协商会议第一届全体会议作关于中央人民政府组织法的起草报告《中华人民共和国中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容》时明确指出:“政府组织的原则:这个原则是民主集中制,它具体的表现是人民代表大会制的政府。”

    1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中华人民共和国中央人民政府组织法》第2条明确规定:“中华人民共和国政府是基于民主集中原则的人民代表大会制的政府。”

    1951年9月23日,董必武在中央人民政府华北事务部召开的华北第一次县长会议上的讲话《论加强人民代表会议的工作》指出:“我们的国家是人民代表会议与人民代表大会制的国家。”“我们国家有很多制度,如婚姻制度,税收制度,司法制度,军制,学制等等,但这些制度都只能表示我们政治生活的一面,只有人民代表会议或人民代表大会制度才能代表我们政治生活的全面,才能表示我们政治力量的源泉,因此人民代表会议或人民代表大会制度是我们国家的基本制度。”“我们既已确认人民代表会议或人民代表大会制为我们国家的基本制度,我们的国家政权建设工作,首先就要弄好各级各界人民代表会议。”

    1954年3月23日,在中华人民共和国宪法起草委员会第一次全体会议上,宪法起草委员会委员陈伯达向会议所作的《关于〈中华人民共和国宪法草案(初稿)〉起草工作的说明》也使用“人民代表大会制”这一概念,认为宪法草案所规定的国家政治制度是“人民代表大会制”,指出:“我们的宪法草案所规定的国家政治制度,是属于社会主义的类型的,有些不同的形式,但在实质上是一致的。”“我们的人民代表大会制,和苏联是一致的,即人民代表大会是人民的权力机关,而不只是议事机关。”

    1954年9月15日,刘少奇在中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议上所作的《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出:“宪法草案第二条规定:‘中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。’这个规定和其他条文的一些规定表明我们国家的政治制度是人民代表大会制度。”“人民代表大会制既规定为国家的根本政治制度,一切重大问题就都应当经过人民代表大会讨论,并作出决定。”“宪法草案第二条第二款规定:‘全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关,一律实行民主集中制。’我们经过人民代表大会制统一和集中行使国家的权力,就说明了我们的民主集中制。在香港出版的反动刊物说我们‘这种人民代表大会制乃是中央集权制度’。这些反动分子自以为发现了一种什么理论可以用来攻击我们。可是我们马克思列宁主义者早就公开地宣布过,我们是主张集中制的。”

    值得一提的是,在改革开放之后,在1982年宪法修改期间,武汉大学何华辉教授撰文讨论《宪法修改草案》中的我国政体问题时使用了“人民代表大会制”的概念,他写道:“我国的政体是按照民主集中制原则组织起来的人民代表大会制”、“人民代表大会制是我国根本的政治制度”。 1983年11月群众出版社出版、吴家麟主编的国内第一部宪法学统编教材《宪法学》在第五章“政权组织形式”中也是使用“人民代表大会制”概念,强调“人民代表大会制是我国的政权组织形式”、“人民代表大会制是我国基本的政治制度”,而该章的内容就是何华辉教授执笔撰写的。

    四、“人民代表大会制”概念的使用有利于促使人们重视我国政体的完善

    众所周知,虽然我国宪法第3条第3款明确规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,但是在我国的实际政治生活中,各国家机关之间的权力关系尚未完全理顺。例如,人大与政府之间的关系,在现实生活中,政府的地位高于人大,人大无力监督政府,而且许多本来由人大决定的重要事项往往被政府越权决定了,正如已故的曾经长期在全国人大机关工作的著名宪法学者蔡定剑先生所指出的:“由于长期以来,党比较重视行政权力,行政首脑又在党内地位高于人民代表大会,因而,行政机关往往比人民代表大会更有权威……使得一些地方政府可以去行使明显属于人民代表大会决定权范围的权力。例如国民经济和社会发展计划和预算的部分调整变更,法律明确规定政府应报人大常委会审批,实际上政府常常不予报告。重大改革计划和重大经济建设项目的上马,本行政区域内有关公民权利的重要行动等等,都是明显地应由人民代表大会及其常委会来决定的事情,但有些政府不习惯、不愿意把这些事提交人民代表大会决定。”

    又如,人大与法院、检察院之间的权力关系,以及政府、法院、检察院等国家机关之间的权力关系,均存在没有理顺的问题。前些年来,引起争议的人大“个案监督”问题实质上就是人大与法院之间的权力关系没有理顺的表现;当前行政诉讼举步维艰实质上也是由于法院与政府之间的权力关系没有理顺所造成的;检察院要不要监督法院以及如何监督等这些近些年来学术界和实务界热烈讨论的司法改革问题,实际上也就是法院与检察院之间的权力关系如何理顺的问题,这些问题都是我国政体还没有解决的问题。

    值得注意的是,党与人大等国家机关之间的关系还没有理顺。党如何领导人民代表大会等国家机关的问题在我们国家一直没有得到很好的解决,虽然改革开放以来各个国家机关依法独立行使职权的程度不断增强,但1980年邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》这篇著名讲话中所指出的“不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导” 这种以党代政甚至党委书记个人代替国家机关的现象到现在为止还没有得到彻底改变,“一些地方党委包揽具体事务过多……有些地方的党委、人大、政府、政协四套班子的权力过分集中在党委,至今仍有‘党委挥手,人大举手,政府动手,政协拍手’的现象。” 在现实生活中,党的组织国家化,直接行使国家权力,党委甚至就是党委书记成了事实上的权力中心,人民代表大会和其他国家机关则成了党委乃至党委书记的执行机构,“作为全国与地方的最高国家权力机关,人大权力的至上性还不能说是已经完全到位,有的地方常受党政机关的侵权,甚至‘大权旁落’”                    ,而且政府、法院、检察院等其他国家机关的权力也经常被同级党的组织实际行使。总之,国家权力的运转并不按照宪法规定的政体来运转,人民代表大会制政体名不符实。宪法规定的人民代表大会制这一根本政治制度没有落到实处,党政不分、以党代政,党委乃至党委书记的权力高度集中,但又不受宪法和法律的约束,这也是我国腐败问题不断发生的一个重要原因。正如一位学者所指出的:“党政不分、以党代政的实质,就是党代替国家机关去行使了它不应该行使的国家权力。这种情况是同当代民主、法治的要求背道而驰,与我国的国体、政体和政权组织形式不相符合,在实践上也会造成不良后果。在事实上,大家都已经看到,由于过去长期以来党政不分、以党代政,党被国家化了,一些党的组织机构官僚主义化了,党的高度集权,产生了许多重大决策失误和党政机关严重的腐败。时至今日,仍然面临各种严峻考验。”

    显然,广泛使用“人民大会代表制”的概念,要比使用“人民代表大会制度”的概念,更有利于引起人们对理顺人大与其他国家机关以及党委之间的权力关系的重视,促使大家重视我国政体的完善,而不仅仅关注人民代表大会这一个国家机关本身的改革。需要说明的是,这里不是讲人民代表大会本身的改革不重要!它同样重要,而且它的改革直接到我国人民代表大会制政体的完善。“代表兼职化、机关临时化、工作节日化、主体助手化”的人大组织自身状况,在很大程度上也是造成人大在整个国家的权力关系中“权力边缘化”、人民代表大会制政体名不符实的一个重要原因,这同样必须引起足够的重视。

    总之,“人民代表大会制”比“人民代表大会制度”更准确地概括了我国宪法所确立的政体,更有其存在和广泛使用的合理性和必要性。“人民代表大会制”是我国宪法学应有的一个重要范畴。建议宪法学者在讨论我国的政体或政权组织形式时少说“人民代表大会制度”,而多讲“人民代表大会制”。

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