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迈向公共财政:《预算法修正案(二次审议稿)》之评议

    《预算法》堪称为一个国家的“亚宪法”,其重要性不言而喻。目前全国人大常委会公布的《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》较之1994年制定的《预算法》,进行了一定程度的修改,其中对于预算全面性、公开性、问责性的规定无疑是修订中的亮点。但审慎看待“预算审议稿”,其仍带有许多保守与落后的成分。本文试从公共财政、财政民主与法治的角度,对“预算审议稿”中的相关问题予以评析,以期对预算法的修订与完善有所裨益。

    一、厘清预算法立法宗旨

    考察“预算审议稿”,其立法宗旨依然只是强调要在财政预算法律关系中突出行政主体的主导性、支配性,忽略了其他预算法律主体(例如代议主体、社会主体)的应有地位。然而,时过境迁,随着公共财政理念的渐进引入与推广,当前社会各界对于预算内涵的认知已由唯一的“工具论”转变为两个层面:预算既是政治国家治理公民社会之工具,亦为公民社会治理政治国家之工具。

    一方面,从预算产生和发展历史来看,预算的实质要义是规范、控制和监督政府行为,促使政府的公共预算活动纳入社会公众直接或间接(以代议机关为载体)监督的范畴,从而确保政府公共预算活动符合社会公众的根本利益。因此,遵照预算的实质内涵,预算法的立法宗旨必须摆脱仅把预算当作是政府管理工具的狭隘认知,要突出预算法控权之品性。另一方面,从预算资金征管与分配来看,其体现出一种信托关系,人民既是预算信托的委托人与受益人,又是预算信托实施结果的最终承担者。而预算法作为规范国家预算行为的特别信托法,其目的和任务就在于通过一系列的制度设计来规范预算行为,调整各预算主体间的预算权益关系,进而使人民的信托利益最大化。

    基于上述认知,预算法立法宗旨应彰显公共财政的民主法治理念,突出代议制主体的主导地位,推动预算目的由“政府管理的工具”转向“管理政府的工具”。概言之,“预算审议稿”第1条应修订为——为了规范和约束政府的预算收支行为,强化人大在预算活动中的监督和控制作用,明确预算法主体的权力(利)和责任,保障公共财政资金的筹集、分配和使用能最大程度地符合社会公众的需要,根据宪法,制定本法。

    二、调整预算基本原则

    法的基本原则是法的应然规定性和内在价值性之所在,它反映出一部法律的基本灵魂,它预示和指导着法律制度的变动与完善,同时是“用来进行法律论证的权威性出发点”。考量“预算审议稿”第9条关于预算基本原则的规定,未能真正体现当前预算法律所应显现的核心价值与宗旨,甚至在某种程度上落后于公共预算制度发展的需要。因此,对于“预算审议稿”中归纳的基本预算原则,必须予以重新调整。

    伴随着公共预算制度的进化,有关预算原则的归纳将是一个众说纷纭的过程。但就公共预算的发展现状而言,一些预算原则已为大多数国家和学者所认同:公开性、可靠性、完整性、统一性和年度性等五项原则。对于这五项原则,笔者认为它是公共预算的内在要求和发展倾向,体现出鲜明的公共预算特征,“预算审议稿”的完善过程应当予以合理采纳。另外,“预算审议稿”除了保留绩效原则和平衡原则,还应确立分税制原则,增加责任原则。

    三、实现预算权合理配置

    在预算法律规范之中,预算权作为贯通整部预算法的筋脉,是推进预算民主和预算法治进程的关键。相对于原先政府被赋予了过多的预算权限空间而致使人大预算主体地位孱弱的《预算法》,“预算审议稿”对此有所改观。但统筹分析“预算审议稿”全文,预算权制衡和监督体系依旧处于不平衡的状况:

    首先,行政主体预算权的失范。考察“预算审议稿”全篇,存在多处授权性的法律条款,将导致预算权体系难以实现平衡。

    其次,立法主体预算权的虚化。学界虽不断呼吁和强调要补正人大的预算权,但由于人大预算权力体系的改善将不可避免地触及到我国体制改革中的敏感地带,导致一些人大本应享有的预算权,在“预算审议稿”并未得到及时的回归。

    最后,社会主体预算权的缺位。通过公众的广泛参与来实现预算治理,既有助于使预算政策决策者及时了解民众的意愿,又能保障实现民众对政府官员的有效监督。尤其在当前人大预算监督乏力的情况下,将社会主体作为预算权体系中的外部制衡力量,能有效促进预算权监督和制约体系走向动态平衡。但是,“预算审议稿”并未对我国参与式预算改革的经验予以硬化,同时也未能给纳税人的预算权利留置必要空间,甚至缺乏关于预算民主、预算参与等概括性、宣示性或原则性条款的规定。

    综上,当前我国预算权规范性的不足,行政机关明显占据了过多的预算权空间,而以人大为核心的预算权监督体系远未达到硬化的程度。因此,预算法继续修订应适应预算民主与公共预算的发展潮流,在代议主体、行政主体以及社会主体之间不断调整、落实与完善预算权,这样才能形成一个规范化的预算权体系。具体而言:

    首先,人大预算权主导地位的激活。第一,为改善“预算审议稿”委托立法过多的状况,必须采取审慎态势,对立法委托进行限制。第二,人大预算权的程序化。为强化人大初审的效果,应在各级人大常委会增设预算咨询辅助机构;为贯彻预算法定原则,预算年度的开始时间应晚于人大审批时间;为规范人大审批权,应建立分项审批与表决制度;为增强人大对预算执行的监督,应在各级人大常委会增加预算监督机构。第三,补正人大预算修正权。预算修正权是指议会在审议预算草案过程中,可以通过法定程序来增额或减额修正待审议的预算项目的权力。对于预算修正权界限的设置,在总统制与内阁制国家有所不同。我国人大同于英国议会,亦无充足的人力,只能明定人大的减额修正权而无增额修正权。第四,明确人大预算执行监督权。只有在预算法中明确人大预算执行监督权,通过构建以人大为核心的预算执行监督体系,才能有效防止政府预算执行的违法行为。

    其次,行政主体预算权的分化。如果按照“预算审议稿”的规定,那么我国财政部门将同时拥有预算编制权、预算执行权、预算监督权、国库经营权等,这不仅违背了分权制衡和内部控制的基本原理,而且将必然加剧权力滥用行为和“共谋腐败”现象的产生。于是,分化行政主体预算权已刻不容缓。第一,政府预算编制权的规范化。为提高预算编制机构的独立性,应建立一个直接对国务院总理负责的预算编制机构,来整合财政部门和准预算机构的预算编制权。第二,国库经营权的规范化。为强化对国库资金的监管和控制,应将国库经营权进行分化——财政部门下达财政资金拨付指令,中国人民银行监管国库资金的收支拨付,同时两者间职权还必须具备一定的独立性。

    最后,社会主体预算权的拓补。对于社会主体预算参与和监督作用的引入,必须关注公共预算中公民身份的二元分离:一是作为市民消费者的地方模型公民;二是作为个别客户的联邦层级公民。社会主体预算权的拓补则应匹配这种二元分离的结果:在地方政府层面,地方预算决策的根基应建立在定期与公民进行协商沟通、增强公民对预算的控制意识并取得公民对预算收支的认同感之上。而在中央政府层面,应关注和解决宏观性的问题,通过民主、法治、透明政府的打造,来实现对议会、政府及其职员的“非暴力制度控制”。

    四、控制地方债务风险

    对于政府债务风险的控制一直是当代法治国家普遍面临的难题。面对我国地方政府债务正处于居高不下的情势,“预算审议稿”规定“地方政府不得发行地方政府债券”。但是在我国尚未成型的财政联邦制下,地方政府债务风险的控制已不仅仅是禁止自由发债的问题,预算外融资致使地方政府面临的隐形负债和或有债务之风险,才是我国地方政府债务中应高度警惕的“洪水猛兽”。

    当然,要使政府公共债务处于完全可控的范围之内,这已不是单一的预算法修订所能承载。但是预算法作为控制政府债务风险的直接有效手段,其进一步修订仍必须对此给予高度重视:第一,立法理念上,应引导宪法精神发展。必须在预算法完善过程中积极引入立法机关、审计机关、政府上下级之间对地方政府债务的监督效用,防止地方政府将债务风险转嫁给中央政府。第二,实体权力上,允许地方政府拥有举债权。预算法修订应根据地方政府的债务偿还和财政平衡能力来适当允许地方政府举借债务——既要明确地方政府举债权应遵循的“黄金准则”,又要规范地方发债法律关系中的发债主体、发债行为以及发债责任等。第三,程序机制上,将地方政府预算外的隐形负债和或有债务纳入政府中长期财政预算规划的控制范围、完善银行的支付和信用体系以监督地方政府的贷款行为、打造阳光的地方融资平台等,从而逐渐降低地方政府融资风险并确保地方政府融资符合可持续发展的要求。

    五、完善预算责任机制

    为充分发挥预算责任机制的效用,除了“预算审议稿”已有的行政责任、刑事责任外,还应根据预算主体、预算行为、预算程序的基本特征,研究各种预算责任的组合,既要使预算违法主体分别向民意机关、纳税人承担政治责任、经济赔偿责任,又要构建相应的预算公益诉讼制度以完善预算责任机制。

    首先,补充政治问责。一方面,各级政府作为预算编制、预算执行主体,应主动向同级人大或常委会述职,并自觉接受人大、公众等预算监督主体的检验与监督,最为重要的是要完善各级人大对政府预算全程的质询机制。另一方面,在西方议会制国家,如果政府预算案被多次否决,政府将承担政治责任——要么政府官员自动辞职、要么提请国家元首解散议会,重新选举等。我国应在“预算审议稿”中增加人大及其人大常委会对政府问责的规定。

    其次,增加经济责任。预算经济责任的范畴主要包括预算违法主体的赔偿或补偿责任以及罚息、支付违约金等。唯有对这些违法行为科以经济问责,从而增加预算违法行为的成本,才能减少预算违法行为的发生,并对受损的公共利益予以适当救济。

    最后,构建预算公益诉讼制度。分析预算违法行为的性质,它侵犯的法益标的为社会公共利益,为救济这种法益,需要构建一种能有效保护纳税人权益的纳税人诉讼制度——预算公益诉讼制度,以维护预算公共性价值。

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