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论预算审批制度的完善

    预算监督是现代“预算国家”所要求的基本条件之一。正如有学者所言“要建立一个民主的政府,首先要让它看得见;要让它看得见,它就得有一个统一的、受监督的预算”。预算监督的核心是立法监督,立法监督的关键在于预算审批。预算审批是预算草案转化为预算法律文件的必经之路,是公共财政实施的首要环节。我国《宪法》第62条和第99条明确规定:“全国人民代表大会有权审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告”、“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的预算及其执行情况的报告” , 1995年开始实施的我国《预算法》第39条也规定:“中央预算由全国人民代表大会审查和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。” 这为我国各级人大对预算进行审批提供了宪法和法律依据。但在预算实践中,由于我国现行立法尤其是《预算法》对于预算审批主体、预算审批程序等预算审批制度的规定过于简单,缺乏可操作性,导致预算审批流于形式,人大对预算的监督难以有效行使。因此,我们有必要以《预算法》的修改为契机,汲取发达国家预算审批制度的精髓,从审批主体、审批对象、审批权能、审批程序等多方面对我国预算审批制度予以立法完善,以期推动我国的预算法治进程。

    一、人大预算监督权和预算审批权

    人大预算监督权是人大对预算全过程(预算编制、预算审批、预算执行、预算调整和决算)进行立法规范和监督的权力,是宪政的基础。根据宪法、立法法、预算法和各级人大常委会监督法等规定,我国的各级人大及其常委会的预算监督权包括年度预算草案、预算执行报告、预算调整方案和决算的审查权、批准权,对预算执行的监督权,财政和税收事项的立法保留权及对与宪法、法律相抵触的有关预算、决算行政法规、决定、命令和地方性法规、决议的撤销权等。

    预算审批是宪法和法律赋予人大的一项重要职权,是人民行使管理国家事务权力的具体表现。从表象看,预算审批的结果一般体现为经代议机构审议通过的静态预算文件;就实质而言,预算审批与预算编制、执行、调整、决算、监督等一系列既相互影响又相对独立的程序共同构成国家预算的动态决策过程。预算审批权又称“钱袋”权,是现代各国代议机关普遍享有的一项重要权力。英国1688 年的《权利法案》和1789 年的《综合基金法》都强调政府财政收支活动必须经过议会授权或同意,并纳入统一管理体系。1882年英国议会正式确立预算制度,明确规定国会享有预算的审批核准权。法国宪法第39条规定:“财政法案应首先送至国民议会进行审议。”美国宪法第1条规定财政权是国会的一项重要的权力,主要包括征税权、举债权和拨款权以及在财务方面的监督权。其中对于政府财政预算的审议、决定和监管又是国会最主要的财务权力和工作内容之一。日本宪法第86条也规定内阁编制每一财政年度的预算必须向国会提出,经其审议方能通过。

    就我国而言,预算审批权是人大预算监督权的核心权能,是指人民代表大会作为国家权力机关受人民委托,依照宪法和法律的规定对政府编制的预算草案进行民主审查、评议和决议的权力。政府预算草案经国家代议机关审查批准后,成为重要的法律文件并得以实施,体现国家代议机关代表全体公民对政府预算草案的最高决定(同意)权。

    受立法技术和条件的所限,我国现行法律、法规尤其是《预算法》,对于人大预算审批的规定还过于笼统和原则。]对审批的主体、对象、程序等规定还不完备,导致人大预算审查形式大于内容,财政民主、财政法定等原则难以充分贯彻,人大预算监督权难以有效行使。

    目前我国《预算法》正在修订过程中,2012年7月全国人大常委会法工委向社会公开《预算法》修正案(草案二次审议稿)。与现行《预算法》相比,二审稿对于人大预算审批制度的规定有所突破:不仅确立了全口径的政府预算体系和预算管理完整性原则,将全部政府收支纳入预算并置于人大监督之下。还强化了人大及其常委会对预算全过程的监督。并且明确了人大有关专门委员会、常委会有关工作机构有权对预算草案、调整预算草案、决算草案提前审查,提出初步审查意见,要求政府及政府有关部门研究处理并反馈意见。但是这一《预算法》修正案草案对人大预算审批制度的规定操作性不强,并未真正解决预算审批主体审查能力不足、审批实体权利缺失以及预算信息资源不对称等问题,不能从根本上改变“我国行政主体的预算权保持强势,立法主体的预算权虚化无力的现实。”难以保障人大预算审批权的充分行使。因此,未来我国《预算法》的进一步修订,应对我国的预算审批制度进行系统梳理和立法完善,以促进人大预算监督权的充分行使,进而在预算活动中真正实现立法权力与行政权力的制衡。

    二、完善预算审批制度的目标分析

    (一)反映社会公共需求,实现财政公共性

    作为法治社会和市场经济的必然选择,公共财政最主要的职能是为社会公众提供公共物品,满足公共需要。其核心理念是强调社会“公共需要”即国家职能与财政职能的公共性。预算审批是公共财政实施的首要环节,预算审批制度是保障公共性得以实现的现代预算基本制度。

    预算审批是作为社会公共资源的提供者和公共产品受益者的社会公众通过其选举的代表组成的代议机关对预算案进行审查和决议,是反映社会公共需求和限制政府权力的关键环节。完善预算审批制度,实际上是从源头保证公共财政的顺利推行。公共财政的基本要求是财政民主。财政民主原则决定了国家预算必须反映社会公众愿意并应得到代表其意愿的代议机关的批准。正如洛克所言“政府没有巨大的经费就不能维持,凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意,即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。因为如果任何人凭着自己的权势,主张有权向人民征课赋税而无需取得人民的同意,他就侵犯了有关财产权的基本规定。”代议机构为了体现其代表的民意,必须对政府所履行的行政尤其是预算职能进行监督和控制来实现应有的责任。

    作为公共财政实施的首要环节,在预算审批过程中,由公众选举产生的代议机关代表公众核实政府预算安排是否符合公共财政的实质要求并进行财政决策。因此预算审批的过程实质上也是国家财产权和私人财产权之间的博弈过程。预算审批制度的完善,必将推动财政分配的公共选择程序的建立,在公众、代议机关和政府之间形成财政权力的制衡机制,进而真正实现财政决策的民主化和科学化,这无疑将促进财政公共性的实现。

    (二)有效约束政府财政权力、促进有限政府建设

    公共选择理论的代表人物布坎南认为,政府由多个理性经济人组成,并在决策过程中追求自身利益的最大化,与此同时选民由于无法支付相对昂贵的政治信息成本,而在选举政府时作出不理性的决定,这样选出的政府经常被特殊利益集团所操纵,由此政府的决策可能背离公众利益。没有限制的权力,必然导致对权力的滥用,从而败坏国家的能力。正是基于此,有限政府成为宪政制度的核心理念。威尔逊指出“和立法同等重要的事,是对政府的严密监督。一个有效率的被赋予统治权力的代议机构,应该不只是像国会那样,仅限于表达全国民众的意志,而且还应该领导民众最终实现其目的,做民众意见的代言人并且做民众的眼睛,对政府的所作所为进行监督”。宪政的目的就是“限政”,即对政府的权力进行限制,以达到充分保护公民权利不受公权力侵犯的目标。

    “制度就象一个过滤器,它决定了决策者所能得到的机会。”只有通过一系列制度安排,落实权力制衡的原则,才能实现“以权力制约权力”。财政权是政府的一项重要权力。新政治经济学理论认为,官僚行为目标是追求预算最大化。预算审批作为现代预算制度的核心内容之一,在此过程中纳税人通过代议机关对政府行政权力进行约束和制约,是限制政府财政权的关键一环。它通过控制政府预算来控制政府的经济来源和财政支出的流向和流量,保证政府财政行为和决策符合民众的根本利益,监督政府做到真正对民众(纳税人)负责。正如布坎南所指出的,财政约束实际上可以代替选举约束,即使在选举约束失效时它们仍然有效。韦伯对此也有过精辟论述,“财政预算权是代议机构决定性的权力手段,代议机构能够通过拒绝支付经费和拒绝批注立法建议,对行政施加压力”。完善的预算审批制度实质上是发挥控权效能,保障财政运行的稳定性、规范性和可预测性,用法律的形式明确界定政府预算权力边界,防止政府财政权力滥用。

    三、完善预算审批制度的构想

    (一)完善专业性审查、健全预算审查主体体系

    预算审批是一项复杂而严谨的工作,政策性、法律性、技术性较强,需要多个专门机构通力协作才能完成。由于我国各级人大代表的非专职性及缺乏健全的预算审查组织体系、缺少强有力的专门委员会及专业的人员,使得各级人大难以对预算进行实质性审查。有鉴于此,笔者建议:

    第一,设立专门的预算委员会。

    为加强议会预算审查权,国际通行的做法是在议会内设立预算专门委员会,具体承担预算审查工作。例如日本的参、众两院都设置了专门的预算委员会,法律规定预算草案经由两个机构审议后的才能提交参、众两院表决。在美国,参众两院各有一个预算委员会。两院预算委员会将各专门委员会对于预算建议的额度予以汇总,并决定预算支出适当水准授权总额、公共债务、超额赤字、联邦收入等,起草预算共同决议,设定总的支出水平,并根据不同的政府项目,将全部费用在国会各个委员会之间进行分配。研究表明,各国预算委员会的预算审查监督职能目前还存在扩大的趋势。

    我国宪法规定的人大专门委员会中没有预算委员会, 其职责由财经委员会行使。而目前全国人大财经委仅有委员30余人,其本身承担了研究和审议国民经济、社会发展规划,草拟、审查经济方面的法律、法规,调研国民经济重大问题等大量繁重的工作,再加上预算审查时间较短,一般难以对预算草案进行深入细致的审查。从地方看,虽然大部分省级人民代表大会都设立了专门的预算监督部门,但是同全国人大一样面临编制不足、专业人才缺乏等问题。为此全国人大及一些地方的人大在人大常委会下设立预算工作委员会,但是预算工作委员会作为人大常委会的办事机构, 组成人员并不是人大代表,其职责也仅限于为常委会提供咨询意见,对预算案及其他重大事项没有初审权,也没有向人大或常委会提出议案的权力。

    因此,笔者建议设立专门的预算委员会,隶属于同级人大, 其成员从本级人大代表中经过代表大会选举产生并常年驻会,将目前人大财经委的预算审查职能划归预算委员会,预算委员会的主要职责是对政府预算及其调整方案进行初审, 并就预算草案向人大常委会和人大提出意见、报告。预算委员会要广泛吸收全国人大代表中财政、预算、法律、会计、公共管理等专业领域的专家,与法律委员会等其他专门委员会相配合,推进预算实质化审查。

    第二,充实完善预算工作委员会,辅助预算委员会开展预算审查工作。

    在预算审查活动中,代议机关预算审查的力度和质量,有赖于其掌握预算信息资源的充分程度。为减少代议机关与行政机关信息不对称带来的消极影响,一些国家的代议机关通过成立专门的预算辅助研究机构以获取更多的财政信息资源,进而提高预算审批质量。目前预算审查监督能力强的代议机关基本都拥有健全完善的预算审查辅助研究机构和人员。例如,美国国会收到总统提交的联邦预算草案后,国会预算局会对总统预算进行分析并提出修改意见,并向两院预算委员会提出预算案之综合分析报告。国会还下设了预算办公室作为附属机构,协助预算委员会进行预算审查工作。预算办公室由拥有高学历的专家学者组成,为国会中与预算有关的专业委员会提供技术性、辅助性服务,对政府提交给国会的预算草案进行分析、评价。

    目前我国预算审批面临的一个突出问题是政策研究和咨询机构离公共财政决策较远。预算审批中涉及政治学、法学、经济学、金融学、社会学等诸多领域知识,要求代议机构组成人员全面熟悉、掌握上述专业知识并不实际。建议大力加强预算审查辅助队伍建设,充实完善现有的人大常委会预算工作委员会,进一步扩大预算工作委员会的编制,实行专业审查师制度。广泛聘请经济、法律、管理等领域的专家和专业人员协助进行统计资料收集、经济趋势预测、预算效益分析等工作。并针对预算草案向人大常委会、预算委员会以及人大代表提出专业指导意见,为人大预算审批提供信息和技术支持。当然,预算工作委员会作为预算审查辅助机构在工作中应注意与预算委员会等专业委员会以及预算编制部门加强沟通、协调,对特定项目审查时可组织政策协调会、专家论证会、公开听证会,必要时允许其聘请社会审计力量实施审计,并依法保障这些工作所需经费来源。

    第三,预算初步审查中充分发挥人大其他专业委员会作用。

    德国的联邦议院下设若干常设委员会,分别对联邦政府的各个职能部门的预算活动进行对口的审查监督,从而保证了议会预算审批监督的专业性、直接性和实效性。美国两院各专门委员也会根据调查、听证情况将其预算收支初审意见提交预算委员会。我国全国人大现有法律委员会、财政经济委员会、教科文卫委员会、环境与资源保护委员会、农业与农村委员会等九个专业委员会,它们一般较为熟悉对口部门的工作。为弥补人大具体审查机构审查力量的不足、提高预算审批实效,建议各具体领域的预算草案尽量安排人大相关委员会人员参与初步审查。具体程序是:预算委员会接到财政部门提交预算草案后,首先重点审查预算整体上是否与既定方针、政策相协调,以及有关预算收支是否完整、合理与准确,并确定该年度预算的基本政策和总量等;然后按照业务领域将预算草案分别移交各专门委员会审查,各专门委员会在先期调研的基础上,重点审查本领域预算收支的合法性、科学性和效益性等,并形成初步审查意见;预算委员会将各专门委员会初步审查意见集中后进行整理分析,再反馈给财政部门。财政部门根据意见对预算草案进行修改。

    (二)细化预算项目,健全预算信息支撑体系

    在预算审批活动中,人大掌握的预算信息资源的充分程度在很大程度上决定了预算审查监督的效果。信息不对称是影响人大预算审查实效的重要因素。国家行政机关掌握国家绝大多数事权,在预算信息的掌握方面具有人大无法比拟的优势。而人大代表多为兼职,预算信息获取途径和能力有限,在预算审批过程中多数是以预算草案和预算报告作为主要信息来源。

    以温加斯特为代表的新制度经济学派认为,立法政治机构可以采取一系列诸如报告要求、预算听证等方式来监控机构行为,降低与官僚之间的信息不对称。笔者认为要弥补人大预算信息的缺失,必须健全预算信息支撑体系。为此,除了要深化综合预算改革,建立新型的全口径财政预算;采用科学方法测算预算收支,提高预算的准确性外,首要的是在公共财政框架下细化预算项目分类,使预算草案具有可审查性。

    细化预算,是保证财政资金分配公开、公平、公正的需要,是有效控制政府财政权的需要,也是保障人大预算审批权充分行使的内在要求。预算审批的对象是预算草案,预算草案内容越详实、具体,越有利于预算审批主体把握预算案的核心内容,进而提高审批实效。预算科目的设置不仅影响预算的完整性和准确性,也会影响预算审批的权威性。必须细化预算项目,保证所有预算收人和支出项目能够准确地反映全部资金的具体来源和去向。

    目前我国预算草案项目较为笼统,政府向人大报告的总预算和本级预算草案一般只是按功能分类的收支总帐,缺少具体收支项目和明细资料,不能清晰地反映政府收支的全貌及其职能活动等情况。按照2006年国务院发布的《政府收支分类改革方案》规定,我国财政收入分为 6 类、49 款,财政支出按支出功能分为17 类、172 款,按支出经济分为 12 类、98 款。但是如果预算仅仅表述为一个庞大的数字集合,预算项目只列到类乃至列到款,代议机关仍然无法知道资金的具体内容、使用性质和用途,人大在审批过程中对预算草案的实质审查也就很难实现。

    比较而言,发达国家的预算项目分类则细致具体得多。如德国政府预算中设置了 1000 多个收入科目和 7000 多个支出科目,而且各科目均要经过详细的计算和说明,还要以5-8 位数字量化说明各科预算对经济造成的潜在影响。法国预算的类级科目就有 1100 多条,款级科目和项级科目就更为详细、具体。预算草案内容的详实有利于方便代议机构的审批工作,提高审批实效;也能为公众监督政府提供有效的法律依据,降低政府滥用职权的风险。为了确保预算草案完整全面地反映预算信息,便于代议机关审批监督,也便于社会公众全面了解政府的政策意图、监督政府的财政行为,建议将预算草案项目细化到项,有条件的要细化到目,如一些建设性事业支出等。为了方便代表和公众阅读,政府财政部门可以在预算草案编制过程中与草案相对应再编制一份预算草案概要,在概要中将预算项目按照类和款粗略列出。

    (三)完善预算审批实体权利内容,提高审查质量

    第一,赋予人大有限制的预算修正权。

    不同国家权力机构所享有的预算审查权的最大区别在于,对于预算草案是否拥有修正权以及修正权的行使方式。预算法治完备国家的立法一般规定议会在预算审批过程中有质询、调查、修正权和否决权。但是代议机构的权力也要受到限制,洛克指出“它对人民的生命和财产不是并且也不可能是绝对地专断的,他们的权力,在最大范围内以公众福利为限。”为避免代议机关滥用预算修正权,侵害行政机关的预算编制提案权,甚至直接干涉具体行政事务,各国立法在赋予代议机关预算修正权的同时也往往对其行使予以一定制约。例如,美国《预算和会计法》规定,总统享有预算提案权,议会拥有完全自由的预算修正权,但总统对于国会通过的预算也有否决权。国会反否决的前提是必须达到三分之二的多数。多数国家也赋予代议机关以有限制的预算修正权,要求代议机关在行使修正权过程中必须遵从预算同一性原则。对于代议机关的减额修正(减少预算支出的修正),只要符合同一性原则且不影响法定机构的运作,一般予以许可。但是对于代议机关的增额修正(增加预算支出的修正),为了保持预算平衡也为了“预防议会议员,因受选举团体或其他方面的请托,而滥求增加度支”,则一般予以禁止。 《联邦德国基本法》第113条则明确规定,如果联邦议会提高政府预算案中的支出、削减财政收入或将带来新的支出以及财政收入的削减,必须得到联邦政府同意。

    根据我国现行《预算法》规定, 在预算审批过程中人大只有的概括性批准权,既无法对预算草案分项目进行表决,也无权对具体项目进行调整,实质上缩小了预算审批权的职权范围。这导致人民代表大会在预算审查过程中只能有两个选择——整体通过或者整体否决政府预算。审批实体权力缺失,导致人大预算审查形式大于内容,一般只能整体通过政府预算。这也是目前各级人大主要依赖初审来加强人大预算监督的一个主要原因。目前我国广东、湖北、山西等很多地方立法已经对于预算草案修正案的提出和表决程序等进行了详细规定,可以在《预算法》修订时加以参考。例如《广东省预算审批监督条例》第14条规定:“大会主席团、人民代表大会常务委员会、人民代表大会各专门委员会、人民代表大会代表十人以上联名,可以书面提出预算草案修正案。预算草案修正案必须对所提议的事项、理由作出详细说明;提出增加支出的修正案,必须相应提出增加收入或减少其他支出的具体方案。”但是由于缺乏上位法的规定,各地立法对于预算修正案提出的主体、条件、效力等规定不尽相同,这迫切需要在《预算法》中明确赋予人大预算修正权,并就权力的行使程序进行统一安排。

    赋予人大预算草案的修正权,一方面可以促进人大预算实质性审查,另一方面也可以有效制约政府预算权力的不合理运用。但是考虑到预算编制、审批和执行权限之间的平衡,特别是考虑到我国行政机关掌握国家绝大多数事权,在预算信息的掌握方面具有人大无法比拟的优势,同时考虑到保证行政机关施政效能的需要,笔者建议赋予人大有限制的预算修正权,尊重预算过程权力制衡机制,即人大预算修正权的行使要以不侵害行政机关的预算编制提案权为限度,并遵循预算同一性原则,一般允许减额修正,一般禁止增额修正。

    第二,赋予人大预算分项审批权。

    从各国实践看,预算审批主要分为综合审批与分项审批两种。所谓综合审批是指将所有的预算收支项目都集中在一个预算审批提案中,并由代议机构投票表决;所谓分项审批是指按照财政开支部门和性质的不同,制作若干预算审批议案,并提交给代议机构表决。就我国而言,人大目前采取的是综合审批的方式。这固然简化了预算审批程序,但预算草案部分内容的不合理也将影响整体的效果,如果得以通过,很可能影响到下一年度预算执行效果;如果因部分内容不合理而否决整个预算草案,又会导致预算与实际财政收支活动相脱节,使得政府财政权得不到有效控制。

    建议在《预算法》中对预算分项审批进行规定,赋予人大预算分项审批权。根据财政开支的部门和性质将预算草案分别制作为若干个预算审批议案。预算编制部门分别就各个议案做出说明,预算委员会分别就各个议案提交初步审议报告和正式审议报告,人大代表对议案分别投票表决。尽管这种分项审查表决的审批方式在程序上稍显复杂,但是它最大的优势在于避免陷入或者“全部通过”或者“全盘否定”的困境。这不仅有利于督促政府增强责任意识、优化预算编制,更保证了人大在预算审批过程中能够掌握主动权。已通过的部分预算案可以先行实施,被否决的预算草案经预算编制部门修改后,由预算委员会对预算修改的情况提出书面审查意见。由于人民代表大会一年只召开一次,为了不影响本年度财政收支活动的正常开展,笔者建议授权同级人大常委会在预算草案被人代会否决之后,依法定程序对于预算编制部门修改后的预算草案进行审批。这不仅有利于保证预算质量,也有利于提高预算审批效率。

    (四)设立预算审查听证和答辩程序,保障审查效果

    完善的程序规范是实施实体规范的重要保障。财政决策实际上是一种对公共资源进行权威性再分配的手段,事关全体公众的切身利益,是体现社会各利益集团要求的博弈进程。因此,财政决策过程必须充分地反映和实现各阶层公众的利益要求,以维持社会各利益主体的动态均衡。听证程序是现代民主制度的核心。预算审批民主性原则要求在预算审批过程中通过听证程序,为民众提供诉求表达途径,吸收其合理的意见,最终形成体现公众意志的预算决策。

    为保障预算审查的效果,很多国家在立法中对议会预算审查程序进行明确具体地规定,包含质询、询问、辩论、听证等程序性要求。德国规定议会审查部门预算时,每个部的部长都要到议会相应的专门委员会,对其部门预算草案作出说明,接受议员们的询问;澳大利亚规定国会对预算审查的重要程序是举行公开听证会,在听证会上议员直接向政府有关部长提问,听证会公开进行,允许公众代表和媒体参加,有专门电视频道直播。美国规定国会收到总统提交的联邦预算草案后,两院预算委员会及拨款委员会等会围绕职责范围举行听证会,传唤总统、行政管理与预算局局长、财政部部长及经济顾问委员会主席等相关官员,到国会出席听证会,对预算作详细说明,解释预算编列原则、编制基础等。

    我国现行《预算法》规定人民代表大会代表或者人大常委会组成人员可以就预算中的有关问题提出询问或者质询,但并未规定代表可以对有关事项进行辩论或举行听证。缺少在关键性问题上的辩论和广泛征求意见的听证环节,是导致人大预算审查虚化的原因之一。

    我国一些地方人大在预算审批过程中已经开始预算听证的探索和实践,2005年11月29日河北省人大财经委举行预算听证会,就2006年省级农业、林业、水利部门预算草案审查征求意见,来自河北省社会各界的11名陈述人陈述了有关意见和建议。自2008年起上海市闵行区人大常委会组织财政预算初审听证会,并于2010年制订了《预算初审听证规则(草案)》,该草案规定在听证会结束后的10天内形成听证报告,作为人大常委会对财政预算初审的重要参考,并向社会公开,听证报告同听证笔录还将转给政府预算编制部门,作为修改预算草案的重要参考材料。建议在预算法修订中总结地方人大常委会预算听证经验,在预算初审阶段设置预算听证程序。预算听证可包括以下环节:由政府预算编制部门和财政部门对预算编制的目的、主要内容进行解释、说明;听取人大代表、社会公众和有关专家的意见;政府部门接受人大质询;就有关问题展开辩论。

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