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论存款保险立法中银行监管权的分配与协调

    一、问题的提出

    从1993年国务院在《关于金融体制改革的决定》中提出“建立存款保险基金”至今,我国酝酿存款保险制度建设历时近20年,时至今日仍迟迟没有出台。总的来看,建立存款保险制度已经走出“是否有必要设立”的争论阶段,目前问题的焦点主要在于具体的制度设计上。银行监管是存款保险制度的三大传统功能之一。在我国现有的银行监管“多权分立”的格局下引入存款保险制度,问题在于是否赋予存款保险机构银行监管的权力以及各监管机构如何保持协调合作。我国银行业的症结并不在于缺少监管,而是多头监管导致监管真空,权利(力)、职责不清晰明确。存款保险制度迟迟不能推出的主要原因在于考虑如何准确地对存款保险机构功能定位。明晰地划分其职能是问题的关键,如何发挥其监管职能,做到与人民银行、银监会等机构协调合作有待进一步考虑。本文的重点在于讨论进行存款保险立法时银行监管的权力如何配置,即存款保险机构有何监管权力,其如何实施银行监管,如何实现与人民银行、银监会在银行监管职能上的有效衔接。二、存款保险制度的银行监管功能与我国银行监管权配置的具体实践

    (一)存款保险制度的银行监管功能

    存款保险制度是指银行按所吸收存款的一定比例向存款保险机构缴纳存款保险费,当投保银行陷入经营危机,无法向存款人返还存款时,存款保险机构将向投保银行提供财务援助,或直接代替投保银行向存款人作出赔付的一种法律制度。存款保险制度设立的初衷在于通过保险费支付、资金援助等手段帮助银行摆脱困境,减少存款人因银行的冒险经营遭受损失,从而达到保障存款人利益的目的。随着存款保险制度的进一步发展,各国存款保险机构的职能呈现出综合化的趋势。除了传统的保险赔付职能和援助职能外,许多国家还赋予其一定的监管职能,对参加存款保险的银行进行监督管理。 由于各国的金融环境与金融监管制度存在差异,存款保险制度逐渐演化出不同的功能:一是处理金融机构,并防止金融危机发生;二是采取风险差别费率或外部监控机制,管理损失风险;三是监管金融机构,赋予存款保险机构有权对金融机构进行监督和检查。在角色定位上,存款保险机构也由传统的“支付箱”功能,逐渐转换为风险管控者和损失管控者。美国是在世界上最早建立存款保险制度的国家,依据《美国存款保险法》第9条规定,联邦存款保险公司( Federal Deposit Insurance Corporation,简称FDIC) 应为美国的监管机构,不论FDIC是否着手该行为。FDIC的三大职能之一就是监督管理银行体系,设有专业的监管部担任数千家非美联储成员的州注册银行的联邦主要监管机关,同时依据《联邦存款保险公司改进法案》的规定,充当所有参加存款保险的银行与储蓄贷款机构的辅助性监管者。5-6我国台湾地区现行的存款保险制度也是以传统上的现金赔付为基本功能,同时附加处理问题金融机构、控制承保风险以及金融监管等功能,从而担负保障存款人权益、协助处理问题金融机构、控制承保风险以减免存款保险基金的损失与健全金融体系稳定等任务。

    (二)我国银行监管权配置的现状及不足

    目前,我国采取“分业经营、分业管理”的金融体制,法定的金融监管机构包括人民银行、银监会、证监会和保监会四家,其中涉及银行监管的主要是人民银行和银监会。《中国人民银行法》第2条规定:“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。中国人民银行在国务院的领导下,制定和执行货币政策,防范和化解金融风险,维护金融稳定。”第4条规定人民银行的职责多达13项,其中第(1)、(4)、(5)、(6)、(10)项职责是金融监管职能的体现。2003年4月,国务院成立了银监会,将人民银行的银行监管职能移交由银监会行使。2004年2月实施、2006年10月修订的《银行业监督管理法》规定了银行业监管机构、监管对象、监管目标和原则、监管职责和措施、法律责任等内容,从而为银监会实施银行监管提供了法律依据。其中第2条第1款规定,“国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理工作。”银监会是银行业的监督管理机构,负责对银行业金融机构实施监管,维护银行业的合法、稳健运行。近年来,我国的银行监管制度逐步完善,一些新的监管理念得到引进,监管手段趋于规范。总体而言,银行业在资产负债规模、资产质量、资本充足水平、盈利水平、流动性等主要指标方面运行良好,重点领域风险管控加强,行业稳健性标准和监管有效性提升,风险管理和危机应对能力显著增强,整体呈稳健发展态势。这些成绩得益于我国近年来金融体制的改革,但毋庸置疑的是,目前我国的银行监管还有待改进,尤其在银行监管权方面还亟须完善。具体而言,在结构层面上,第一,中央银行仍然把持银行监管权,权力划分不清;第二,在分业监管模式下,对于金融业的融合性产生的混业经营尚未建立监管协调机制;第三,银行监管权应是多元委托主体,而银监会的组成结构拒绝多元利益主体的加入,势必造成严重的委托代理矛盾;第四,我国的政治体制决定不具备法律上体系性的监管权制衡性配置,缺乏权力问责和权力制衡机制。在运行层面上,首先是银行监管的目标处于冲突与模糊的状态;其次是规则立法权优化与监管权的公信力缺失存在矛盾;再次是权力代表的利益定位模糊,权力资源并不来自金融体系;最后是权力主体的角色模糊,使事前预防的监督检查权和事后应对的强制执行权流于形式。 从美国次贷危机反映出金融监管权力配置的问题来看,金融监管的改革建议大多集中在处理金融监管制度的结构上。由于监管实质上是监管权形成的法律关系内容,因此只有改变监管权的配置结构才有实质意义。具体到我国而言,如何汲取美国此次危机的经验教训、借鉴其金融监管改革的实践,结合我国的实际情况科学地配置银行监管权尤为重要。

    (三)我国的存款保险机构必须具有银行监管权

    对于存款保险机构的职能定位和权力配置,一直是我国学界和各实务部门讨论的焦点。笔者认为,我国的存款保险机构不应该只限于纯粹的赔付功能,而应当赋予其银行监管权。如前所述,中央银行的主要任务在于制定货币政策,但是货币政策和银行监管结合在一起可能会造成目标冲突。中央银行制定和实施货币政策,应服务于社会公共利益,但在履行监管职能时,有时不得不对被监管者提供支持,甚至将被监管机构的利益置于公共利益之上。正因为如此,2008年金融危机爆发后,许多美国人指责联邦储备委员会主席伯南克花纳税人的钱来拯救银行的错误。在我国,人民银行在整个金融体系中充当“万能救世主”的角色,但是难以担当起维护金融稳定的重任。人民银行内部虽然设置了专门的金融稳定局,但是在实践中,一方面,依据“三定方案”金融稳定局的主要职能限于“提出政策建议”;另一方面,无法实现信息共享使金融稳定局不可能准确把握市场动态,防范系统风险。所以,对金融稳定认识的偏差,缺乏相关信息和足够的权威性,人民银行难以担负系统风险防范者的重任。 目前银监会主要通过合规性监管的方式进行银行监管,偏重于事后化解,这种方式较为被动,纠正成本也很高。从各国的实践来看,转变危机导向、事后补救的监管思路,提高监管的先验性和事前性是当前金融监管发展的方向。针对目前出现的目标监管转向功能监管的趋势,我国在构建存款保险制度时,可以考虑由存款保险机构对银行进行过程监管,以加强和完善存款保险制度作为核心,强化存款保险制度的事前风险发现和防范的功能,从而促进金融监管预警机制的完善。 此外,存款保险机构进行银行监管具有下列优势:第一,存款保险机构与参加保险的银行存在利害关系,银行经营状况的好坏直接关系到存款保险机构的业绩,因而存款保险机构也有动力进行监管;第二,银行参加保险时须向存款保险机构提交资料,存款保险机构在日常的业务检查和必要监管过程中掌握了大量的信息,因而在银行监管上也具有信息优势。由上可见,在中央银行和专业机构都进行银行监管的同时,赋予存款保险机构一定的银行监管权力,非但多余,而且十分必要。未来我国建立的存款保险机构必须具有银行监管的权力,而且事实上2008年由人民银行起草的《存款保险条例》(征求意见稿)也证明了这一点

    二、存款保险立法中银行监管权的分配及其协调

    (一)存款保险立法中银行监管权的具体分配

    学界通常按照经济学上确立的指标来归纳银行监管权的具体内容。目前我国的立法尚未对银行监管权作出明确规定,理论上按照客体可以将其划分为规则制定权、监督检查权和强制执行权。 1.规则制定权规则制定权是指监管机关依照法律的授权,对监管的对象、内容、标准、程序等作出规定。规则制定权被称为二级立法权,事先制定监管规则有利于银行监管的法制化,减少监管过程中的不确定性,进一步提高监管水平和公信力。近年来,尤其是2008年金融危机爆发后,英国、日本等在金融领域掀起了原则性监管的浪潮。为了减少多头监管体制下多个监管主体在原则提出、解释以及执行上的矛盾和不确定性,防止不同监管机构以推行原则性监管为借口而展开监管机构相互之间的“逐低竞争”,金融领域的有效监管将更多地通过监管机关制定、修改具体规则来实现。结合我国的国情来看,除了有关设计银行业务的限制性规范尽量由立法机关以法律形式制定外,应当授予存款保险机构相应的规则制定权,在保持立法稳定性和监管持续性的前提下,对法律有关监管的原则性规定予以明确和细化。与此同时,为了防范存款保险机构规则制定权的滥用,需要明确相应的程序规范,对监管者的立法权限、立法过程、立法监督等建立起严格的监督制约机制。 2.监督检查权存款保险机构由事后赔付者转变为事前防控者后,世界各国普遍地赋予存款保险机构监督检查权,并有权采取各种预防性的监管措施。监督检查权有利于存款保险机构在监管过程中及时地发现问题,事实上存款保险机构也是更多地通过日常的监督检查、采取一定的强制性措施来纠正银行的不安全行为。从实践来看,美国FDIC可以要求被监管银行定期报告其经营状况、收入情况及其他财务资料,同时还可以开展现场检查。日本存款保险公司(Deposit Insurance Corporation of Japan,简称DICJ)可以要求金融机构维护存款人数据、提升数据处理能力,以便出现破产危机时能够迅速地提供相关数据;制定破产金融机构业务全部或者部分转让和保护债权人利益的相关程序;授权首相指定DICJ为破产金融机构的财务管理人;扩大DICJ的财务救助范围等。我国台湾地区的《存款保险条例》也赋予了存保公司检查要保机构经营状况的权力。2007年1月修订后的《存款保险条例》第24条规定,“存保公司”必要时可以报请“财政部”和“中央银行”核准后,对要保机构进行检查。检查包括业务检查与金融预警系统检查。通常的业务检查包括检查要保机构的业务账目或通知要保机构在规定期限内提供资产负债表、财产目录或其他报告。同时,为了有效防范金融风险,“存保公司”建立了一套预警系统,以掌握各金融机构经营动态,评估其风险;及早发现问题金融机构,了解其问题所在,从而采取相应的监管措施;提供实地检查重点、频率等参考依据,以便节省监管成本及强化金融业的风险控管。 3.强制执行权强制执行权是落实存款保险机构行使银行监管权的有效保障。通常而言,存款保险机构通过检查,可以对从事不安全和不稳健业务的商业银行及其管理人员进行罚款、发布停业整顿命令、撤销高层管理人员职务、终止并取消其存款保险等处罚权力。美国1991年通过的《联邦存款保险公司改进法》赋予FDIC“立即纠正措施”的权力。FDIC通过对参加存款保险的银行其资本充足率和杠杆率进行监督检查并采取立即纠正措施以控制银行的风险,从而控制银行存款的风险。同时,FDIC对参加存款保险的银行依资本不足程度采取相应强制措施,例如更换负责人对分支机构设立、新业务拓展、资产增长、股利政策、董事监事薪酬、关联交易进行限制等。

    (二)存款保险立法中银行监管权的协调

    随着金融创新的迅速发展、金融环境的日新月异,金融机构的结构与经营模式日益复杂,同时也加深了金融监管的难度。存款保险制度作为金融安全网的三大支柱之一,在履行银行监管权时应当加强与其他监管机构的协调和合作。

    1.美国FDIC的成功经验

    美国作为存款保险制度的诞生地,在处理存款保险机构与其他银行监管机构的关系方面值得我们借鉴。有学者指出,美国FDIC在金融监管方面的成功运作得益于与各部门的协调与配合。一是1970年成立了联邦金融机构检查官协会,该协会是一个类似于协调监管行业组织的常设机构,通常由包括FDIC在内的各大监管机构轮流出任协会主席,负责制定统一的监管原则、监管标准和监管报告的形式,以减轻银行的监管负担;二是各监管部门一般采取或者轮流检查、结果共享,或者联合检查但各有分工的方式对银行进行监管,法律规定FDIC在制定费率标准时,必须参考各主要监管机关的监管结论;三是美国FDIC与其他金融监管部门建立了规范和及时的信息共享机制。7 2008年12月,FDIC发布了2008年—2013年监管战略计划,这是美国银行监管部门自金融危机爆发以来出台的第一份监管计划。该计划对金融危机的影响和FDIC面临的挑战做了阐述,并就FDIC未来五年的主要监管战略作出安排。其中五大战略之一就是加强监管协作。对于州立储蓄银行和美联储系统银行来说,FDIC不是主要的联邦监管机构,但作为所有存款的保险人,法律同样赋予了FDIC开展银行监管的责任。FDIC派出机构将从其他联邦监管机构获取检查报告和其他相关信息以开展持续的非现场监测,资产超过100亿美金的大型机构是FDIC监管的重点对象。除此之外,在受到其他存款机构监管部门邀请的情况下,FDIC也会参与到这些机构的检查,必要时FDIC还有权对那些不属于自己直接监管的机构进行特殊检查。

    2.我国银行监管协调机制的完善

    《银行业监督管理法》第6条对金融监管协调机制作了原则性规定,指出“国务院银行业监督管理机构应当和中国人民银行、国务院其他金融监督管理机构建立监督管理信息共享机制。”《在金融监管方面分工合作的备忘录》明确提出建立“监管联席会议机制”和经常联系机制,并对工作机制的职责分工、信息收集与交流等内容做了规定,同时明确银监会、证监会、保监会应与财政部、人民银行密切合作,共同维护金融体系的稳定和金融市场的信心。但是,实践中各监管机构之间的协调机制缺乏正式制度保障,仅仅停留在原则性框架层面,监管联席会议制度未能有效发挥作用。人民银行与其他金融监管机构之间的协调更倾向于采取“一事一议”的方式。例如,2004年以来,人民银行与银监会合作处置了金新信托、伊斯兰信托等事件;2011年,在一些跨市场、跨行业的交叉性金融业务上,人民银行牵头,会同银监会、证监会研究制定了《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》,推动试点商业银行发起设立基金管理公司。这种非制度化的安排显然不符合及时、果断地处置高风险金融机构的要求,也与推动金融创新、提高金融业效率的金融改革和发展要求相去甚远。具体而言,一是信息共享机制尚未有效建立,信息交换、沟通协调渠道不畅,一定程度上影响了决策的准确性和及时性;二是监管真空、监管重复现象仍然存在,监管真空和监管重复低效的矛盾并存,跨机构、跨市场的金融风险尚不能得到有效防范和控制;三是金融监管协调效率低、法律约束力不强,各金融监管部门往往会从各自立场出发制定有关监管规则并推动其执行,而对其他产业以及整个国民经济全局的利益考虑则不甚全面。 因此,早在2006年中国人民银行就明确提出“完善监管协调机制,实现信息共享,改善金融发展和创新的监管环境”的目标。为了进一步改进银行监管、促进金融安全网运行顺畅,需要建立和完善存款保险机构与其他银行监管间协调、监督制衡与信息共享等机制。 首先,为了更好地促进银行监管的协调与合作,有必要塑造相应的理念指导实践。因为监管理念是监管文化的核心,是长期监管实践过程中逐步形成和培育起来的行业精神和价值观。从国际监管的趋势和我国目前的情况来看,未来各银行监管机构要加强协调监管和信息沟通,增强监管合力,提高监管效率,做到职责清晰、规则简洁、信息透明、文化互补和风险控制。

    其次,加快金融监管协调立法,确保监管协调的权威性和约束力。建议国务院成立立法起草小组,由人民银行、其他监管机构参加制定“金融监管协调条例”,完善人民银行和其他监管机构之间的金融监管协调机制。条例应当重点规定人民银行的功能性监管、各监管机构间的协调配合、对金融交叉产品的监管合作、重大危机处理和风险处置工作等内容,明确各监管机构的法律责任,提高金融监管协调效率,为真正落实金融监管协调机制提供强有力的法律保障。 再次,建立金融监管协调机构,制定金融监管协调机制的配套制度。从各国的金融监管实践来看,绝大多数国家或地区都设有一个总协调人意义上的监管者,例如英国的金融服务局、美国的联邦储备系统等,我国也可以考虑设立类似的机构作为金融监管的最高协调者。此外,由于监管机构间监管信息能否共享直接影响着监管协调、监管效率和监管竞争,因此应当建立健全金融监管信息共享制度、联合检查制度以及建立紧急磋商制度,进一步加强监管协调的可操作性和有效性。

    最后,适当引入市场监管的权力, 构建金融监管的激励相容。从全球的发展趋势来看,目前各国的主流是在金融监管中更多地引入市场化机制,使金融监管不再仅仅从监管目标出发设置监管措施,而是同时参照金融机构自身的经营目标,将金融机构的内部管理和市场约束纳入监管的范畴,引导这两种力量来支持金融监管目标实现。简言之,就是在诱导金融机构在实现自身利益的同时,有效地实现监管目标。

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