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“行政审判白皮书”:建构法治理性的权力间对话机制

    上世纪末,“法治国家”分别进入党的报告和宪法。2004年2月,上海市发布全国第一个“行政审判白皮书”。2004年4月,国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》。这些重要的法制事件,貌似孤立,却包含着中国法治演进的系统化逻辑:“法治国家”目标的确立意味着国家权力进入法治建构时代,也预示着党和人大将长期担负起指导和监督法治建设的重任;上海市的地方试验意味着有可能通过“司法建议权”的制度化实现对行政的法律监督,并辅助人大系统对行政的监督;国务院的《纲要》则是行政系统关于法治政府的自我规划,客观上正需要来自党委、人大及司法部门的政治与法律监督。从上海的地方试验开始,中国各级地方法院纷纷开展“行政审判白皮书”运动,取得了积极效果。2009年初,最高院下发全国性通知,并将浙江省高院的“白皮书”转发各地以供参考。
 
    从性质上讲,“行政审判白皮书”是司法建议权制度化的重要创新,它将司法建议从个案层次提升到年度报告层次,有利于整体观察和系统总结“依法行政”的相关状况。目前这一制度已经在全国各级法院展开,甚至一些区县法院也出台了“白皮书”。“白皮书”的制作过程一般经历了一定地区不同层级法院内部的汇报、调查、研究和研讨,具有较高的法律和政策参考价值,体现了司法的“说理”优势。
 
    “白皮书”何以产生并蓬勃发展?这与中国司法逐渐成熟的政治意识和职业能力有关。从政治意识来看,在“党的领导”、“人大至上”和“行政主导”的多重约束下,中国司法在公法领域的进展迟缓,“民告官”的现代法治理念艰难前行。中国司法迫切需要一种法治理性的整体化表达平台,并通过法治理性争取政治权威的支持。“行政审判白皮书”正好提供了一种基于法治理性的权力间对话机制,法院可以通过扎实的法律论证和政策建议表达自身对中国“依法行政”制度框架的观点;向人大系统地同步提交有助于借助人大系统的法律权威形成对行政系统的政治要求。从职业能力来看,“白皮书”之所以能够引起相关方面的重视,与其自身对于中国“依法行政”状况的判断、法律分析及政策建议的合理性显然是分不开的。这间接证明了中国司法的职业化表达水平。从各地法院的“白皮书”实践来看,制作过程首先是一个自我评价的过程,其次是建立了一种特定地区法院系统内部的法律研讨机制,有效整合了法院系统的审判和研究力量。“白皮书”制度将带动中国司法进入一个审判和研究、学习和判断、反思和参与相结合的崭新阶段。
 
    当然,目前的制度创新尚不完善,主要忧虑有四:
 
    第一,体制内的权力合作机制还不成熟,难以全面普遍地支撑“白皮书”的对话诉求。目前的情况是,发达地区(比如上海、浙江)的行政系统合作意愿较强,围绕“白皮书”建立了一系列的反馈性机制,但似乎没有建立正式的回应性报告制度;人大系统一般性地表示支持,但缺乏具体的制度配合。这里提出了两个制度性问题:一是人大系统如何有效利用“白皮书”的问题,二是行政机关是否应该就“白皮书”提出的相关问题和建议提出正式的回应性报告。笔者建议由人大系统主导建立政府对“白皮书”的回应性报告制度,具体操作如下:各级政府在接收到本级法院的“行政审判白皮书”之后半年之内,以向本级人大专题报告的形式提出回应性的报告,同时“抄送”同级法院;人大系统负责对政府的回应性报告进行专题审议,可邀请政府部门代表及法院代表参加,就两份报告中突出的“依法行政”问题集中讨论,并据此作出相关决议,体现人大对行政的立法监督。这样的制度跟进实际上就将面向行政的司法监督和立法监督结合起来了,有利于充分释放“白皮书”的法治乃至于宪政价值,并提供可持续的体制内动力,构建体制内权力评价与合作机制。
 
    第二,“白皮书”尚未对社会公开,欠缺社会动力因素。“白皮书”是否可以向社会公开?结论是可以公开。因为“白皮书”的基础就是一个个具体的行政案件,白皮书的内容也主要是关于行政执法的法律和政策问题,完全没有必要“保密”。尽管中国的信息公开制度仅限于“行政信息”,但人大系统和司法系统也都在实践着相关的信息公开,完整的“信息公开法”只是时日问题。在此判断之下,笔者认为将“白皮书”公开符合法治原则和制度发展趋势,也有利于为“白皮书”制度提供社会动力。
 
    第三,以最高院通知的形式推进该项制度,有可能造成运动化和形式主义倾向,阻碍其生成为一种常态有效的创新性制度。“行政审判白皮书”是一种较高层次的法治理性的权力间对话机制,需要报告主体具有相当的法律和政策理论水平,这样的制度实践并非所有层级的法院都适合担当。笔者注意到《通知》下发以后,不少区县也出台了“白皮书”,尽管其中不乏佳作,但不宜在制度上普遍要求。而且,一定地区的行政审判和行政执法状况具有相似性,重复研究和建议既无必要,也不经济。对此,笔者建议最高院补充规定地级市以上的人民法院开展“白皮书”的司法建议工作,更低层次的法院可纳入上级法院的“白皮书”工作体系,从而节约资源、体现典型、协调司法、确保质量、回应有力。
 
    第四,行政诉讼受案范围狭窄,仅仅针对“行政执法”问题提出司法建议,法律论证和政策建议的空间有限。目前的“白皮书”只能就“行政执法”问题提出意见,这受制于行政诉讼受案范围。中国行政并不限于执法,还包括丰富的行政立法和决策,对后者的法律监督更加具有法治上的重要性。这需要修改相关法律,将抽象行政行为纳入诉讼范围,使“白皮书”的覆盖面更宽,法治理性的对话内容与层次更加深化。
 
    总之,“行政审判白皮书”的主要意义在于建构一种法治理性的权力间对话机制。通过这一制度创新,中国司法在公法领域有可能探索出一种国家权力系统要素间积极有效的评价、对话与监督机制,发展出法院系统内部的法律与政策的学习和研讨机制,提升司法的理性化权威,积累司法参与建构和谐社会的制度性经验。但制度活性依赖于制度动力,“白皮书”制度还需要持续创新,发展出人大系统主导的行政机关回应性报告制度、相关报告的社会公开制度、“白皮书”工作过程的理性分工机制以及更合理的行政诉讼受案范围。我们对此制度创新及其法治意义抱持一种乐观的期待。
 
    (本文的一个删节版发表于《人民法院报》2010年1月15日,评论写作得到北京大学法学院沈岿教授的指导,特此致谢!)

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