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车船税立法的问题种种

2006年底《中华人民共和国车船税暂行条例》通过,于今年1月1日实施。该条例授权各省市制定具体的实施办法。北京市为此发布延期征收2007年度车船税的通知,并起草了实施办法草案,于2007年6月26日至7月12日(后延至7月16日)在网上公开征求意见。2007年8月2日,北京市的实施办法通过生效。由于此次车船税调整涉及征税数额的大幅度提高,以及征收机构的改变,新法规本来应该有一个过渡期,但结果却是从公布之日起生效,并溯及至2007年1月1日。这里涉及税收立法权配置、行政自由裁量权行使、行政程序法及公众参与的应用,以及法不溯及既往原则等许多重要的法律理论和实践问题,不得不加以细致梳理和评论。 

  税收立法涉及到对公民财产权的剥夺,因而一般需要经过严格的制定程序,特别是正式的民主程序。“无代表,不纳税”表达的就是这样一个基本的法治观念。因此,税收立法权在原则上应该由代议机构行使,通过民主程序控制。但是,“行政国家”的现实要求行政机关承担更多的国家职能,其中也包括制定税收法规的职能。而按照我们国家的立法惯例,以“暂行条例”命名的行政法规正是代议机构不便于立即制定法律的情况下由行政机构先行制定法规。车船税立法正属于这种情形。北京市的实施办法又是在《暂行条例》的授权之下制定的。我们看到,车船税立法权的配置基本上落入行政权的范畴,缺乏正式的民主程序。这种税收立法权配置有其存在的合理性,特别是在我们这样一个“行政主导”,行政系统担负重要的税收责任并掌握最丰富的税收信息的情况下。但也正是这种税收立法权的“高度行政化”导致了更加强烈的公众参与需求,即通过正式或非正式的公众参与程序,广泛吸收公众的利益表达和意见,使最终方案具备科学和民主的基础。因此,行政自由裁量权规范行使的思考重点应该是程序控制。需要说明的是,我们必须认识到车船税立法的行政化只是一种委任性、过渡性的立法权配置,在实践经验成熟时应该转入人大立法范畴,以规范税收权力的行使,保护公民的财产权。这也提示我们,即使在行政立法及与之相适应的公众参与成为一种趋势乃至现实的情况下,人大也不应放弃自己的立法职责,特别是提供税收征收基本原则和税收行政立法程序原则的责任,并在条件允许时制定税收实体法。 

  值得注意的是,北京市在此次车船税立法并非没有公众参与意识和相关的制度实践。如北京市就其车船税实施办法实际上提供了20天的“公告—评论”程序,接收到大量的公众参与意见。而北京市民的参与意识也不可谓不高,并普遍提到了听证程序是否适用的问题。北京市政府还专门对网民提出的重要问题进行了回应。从形式上讲,北京市的规章制定似乎完全符合行政过程中公众参与的程序要求,因而本不应引起多大非议。但问题仍然是存在的,特别是听证程序是否应该得到适用的问题。由于此次车船税立法涉及税额的大幅度提高,因而影响到特定多数人(有车船登记的人)的重大利益,而且从立法的结果来看,政府方面也基本没有改变自己最初的方案。这样重要的立法事项,仅仅通过“公告—评论”的非正式程序是难以满足公众参与的基本民主需求的,而且也难以形成对政府的必要压力从而将有益意见反映在最终的立法之中。但政府方面的理由却是:车船税是国家制定的,不同于公共服务价格调整,无需提供正式的听证程序。如笔者上文指出的,车船税立法权实际上已经完全配置给行政机关,而北京市政府的立法权并非直接来自人大的授权,而是来自国务院行政法规的授权,属于“二次委任”,因此不是程序应该更少,而是程序应该更多。而且笼统地指称“国家制定”严重混淆了人大立法与行政立法的实体差别和程序差别,是一种缺乏法治观念的表现。我们观察到,这种政府意见根源于我国公众参与程序的制度性缺陷。 

  在该个案中,公众参与存在程序上的重要缺陷。首先是缺乏法律明确规定的行政程序要求,导致行政程序的选择权完全成为一种行政机关掌握的自由裁量权。由于我国没有一部专门的《行政程序法》,在有关的行政程序立法中又缺乏对于行政机关相对明确的程序要求,因而除非法律明确规定,行政权的本性(专断性和效率性)将倾向于不提供参与程序或只提供非正式程序。本案中北京市民即不享有任何的程序建议权、选择权和异议权,尽管他们在网上征求意见中普遍表达了程序异议。这反映了公众参与过程中公民程序权利的缺失,因而需要一种立法上的“充权”。其次,公众参与缺乏司法审查的保障。按照我国行政诉讼法的规定,对于实施办法之类的行政规章不能提起行政诉讼,因而无论在规章制定中行政机关如何作为,都不可能受到司法权力的监督和追究。更进一步,即使就个案诉讼而言,如果行政机关严格按照该规章进行税款征收,由于行政诉讼需要“参照规章”,因而被诉具体行政行为必然形式合法,当事人不可能胜诉。从美国行政程序法的发展经验来看,强有力的司法审查对于行政程序和公众参与有效性的保障作用是非常重要的。缺乏基本的司法审查保障,公众参与在中国就不仅无法有序展开,而且还常常会产生“参与式疲劳”,逐步磨灭公众的参与理性和参与热情。再次,该案中缺乏专家的参与和专家知识的运用。专家在公众参与中扮演着重要的角色。如果说一般的公众参与可以解决公共行政的信息收集和公共利益方向探询的问题,专家参与所要解决的则主要是具体行政决策的理性程度和技术可行性的问题。尽管不存在明确的分界,但专家与大众确实分享着优势不同的知识系统。如果说行政权的本性要求行政程序的选择权不能完全让渡给公众的话,那么这种选择至少应该听取专家的意见。因而不同的程序将很可能导致不同的结果,专家在程序选择上的意见将可能具有专业性和权威性。此外,政府还应该提供专门的论证会,邀请观点不同的专家集中论证。对于重要的公共问题,一般来说专家与公民或公民组织通常都会事先有所沟通和联系,专家也可能分成不同的意见以支持不同的公民群体。这种现象其实很常见,如很多听证会代表就是专家,或者即使是公民代表,他也极有可能设法获得专家的支持。政府不应该只选择自己“信得过”的专家进行所谓的内部论证,使得专家意见只成为自己的附庸,而是“兼听则明”,提供正式的专家论证会程序,并允许公民代表旁听。这样做的好处在于同时吸纳专家和大众的不同需求和知识优势,并促进专家与大众之间的利益交换和知识沟通,从而减少参与过程的信息偏见和利益偏见,促进行政的公开、透明和自信。 

  可见,行政过程的公众参与需要考虑非常丰富的参与者和程序要素,不是简单的、例行公事式的“公告—评论”程序就可能完全敷衍的。在本案中,我们可以得出基本的结论,即北京市政府提供的非正式程序事实上并没有起到公众参与促进行政过程合法化的作用,政府的关键的程序问题上的回应及其理由也非常牵强。这提醒我们,行政文明所依赖的行政程序文明还有很长的路需要走。 

  还需补充的一点是,本案除了税收立法权配置及公众参与的问题之外,还存在基本法律原则的违反问题。根据北京市的延期征收通知和实施办法的规定,2007年8月份才生效的实施办法将溯及至2007年1月1日生效。这种做法直接违背了“法不溯及既往”原则。“法不溯及既往”原则是法治秩序的一块基石,它杜绝了权力的随意性,追求规则的稳定性和可预期性,保障任何人不因其无法确切预知的规则而遭受不利益。我国的《立法法》第84条、《税务部门规章制定实施办法》第3条第2款以及《税收规范性文件制定管理办法(试行)》第11条第3款都明确规定了税收立法不溯及既往原则以及相对人利益保护原则。有原则必有例外,但这种例外并非是任意的,否则原则将不再有意义。“法不溯及既往”原则也是这样,它允许出现法律溯及既往的例外,但这种例外必须符合相对人利益保护原则。作为参照,刑法适用上的“从旧兼从轻”原则即为适例。本案中,普遍提高车船税数额的立法显然不能满足相对人利益保护原则,因而不允许突破“法不溯及既往”原则而成为例外,否则将违背法治的基本逻辑。笔者认为,税收债务不因北京市政府的延期征收通知而延期发生,延期征收通知只是改变了2007年度车船税征收的具体时间和方式。因此,对于新规章,或者规定自下一年1月1日实施,或者确定本年度新规章生效前后的不同计算标准。具体到该案,只有两种做法符合“法不溯及既往”原则:一是对2007年度车船税仍然适用原有标准,新规章从2008年1月1日起实际执行;二是对于新规章生效前的税收债务适用旧标准计算,而对于新规章生效后的税收债务适用新标准计算,年度应纳税额合并计算。但是北京市政府的做法却明显偏离了“法不溯及既往”原则,这也是引起社会争议的重要原因。 

  总之,北京市此次的车船税立法存在严重的行政程序缺陷和违背基本法治原则的问题。在依法行政,建设法治政府的今天,“首善”之地出现如此背离法治的做法,实在令人失望。政府从此次事件中也应该吸取教训,特别是不能再简单地以“公告—评论”的非正式程序敷衍了事,而应根据具体行政事项的重要性适用不同的程序,以满足行政过程的公众参与需求,促进行政过程的自身合法化。我们可喜地看到,普通民众的公众参与意识不断增强,他们不仅能够积极参与政府所提供的程序并发表意见,还能够对行政事项的重要性作出基本判断并提出程序异议,要求适用更加严格的听证程序。这种可贵的公众参与意识及参与行为,将构成中国行政程序文明和公众参与发展的基础性力量。当然,我们也必须看到我国行政程序建设的制度性缺陷,特别是缺乏一部专门的《行政程序法》以明确规定公众的程序参与权利并提供行政程序的基本原则和规则,以及更为重要的司法审查对于公众参与有效性的保障。与此相关的是,专家知识的运用方式也存在改进的需要。“法不溯及既往”原则的违反则反映了我们以往“普法”的某种误区,即“重规则,轻原则”,导致政府机关对于法治基本原则的内涵及其要求缺乏起码的理解和尊重。 

  这种种的问题虽因此次车船税立法而起,但带有中国转型期行政法治的一般性,其中暴露的种种理念性和制度性的缺陷值得各级政府部门、公众及专家学者的反思、辩论、研究和完善。 

  

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