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我国应建立分权制衡的社会保障管理体制

社会保障管理体制,虽然涉及到立法体制,但目前在我国实际上主要是指行政体制(包括征缴体制),其核心问题是行政权力如何进行有效地配置。对此,目前无论是理论界还是实务界主要存在两种看法:一种看法认为,从统一管理的角度看,社会保障费(或基金)的征收权、管理权、分配权(或发放权)、监督权,都应由劳动和社会保障部门行使;另一种看法是,社会保障权力是一个综合性的权力,按照分权制衡理论,理应由政府的不同部门分别行使,部门间应形成相互制衡的机制。
  在我看来,社会保障权,包括政府社会保障权力和纳税人社会保障权利两个层面。从政府的角度来看,它是一个综合性的权力,包括征收权、入库权、发放权、监督权等权能。从纳税人的角度看,涉及到生存权和发展权的问题。在此,本文只想讨论政府社会保障权力应如何有效地配置问题。
  随着和谐社会的建构与“大社会、小政府”的理念深入人心,政府的社会职能在不断强化,政府应该更多地承担起社会责任。按照政府组织机构的设置与分工,其社会职能是由很多部门来分工负责的,比如,教育部门负责教育行政方面的职能,卫生部门承担整个社会的卫生医疗管理,税务部门负责税费的征收,财政部门负责财政的收支管理,劳动保障部门负责劳动和社会保障的管理和服务,这些部门都是对一级政府负责的。
  社会保障权力应如何有效地配置呢?我认为,我们应站在和谐社会建设宏观大局的高度,或者说站在社会整体利益的角度,而不是站在部门利益的角度去思考这一问题。为此,社会保障权力的配置应该遵循几个原则:
  一是权力制衡原则。这是符合现代政府为法治政府和有限政府的基本要求。政府的行政权是一个综合性的权力,政府各部门之间的行政权应该相互制衡。在我国,实际上某一综合性的行政权力通常都不是由一个部门来行使的。例如,教育行政权力是由不同的部门分别行使的,一般性教育行政管理权力是教育部门行使的,教育费附加是税务部门负责征收,教育费附加资金的管理和教育费拨付是财政部门负责的;又如,文化行政权力也是如此,一般性文化行政管理权力是文化部门行使的,文化事业建设费是税务部门负责征收,文化事业建设费管理和拨付是财政部门负责的。若某一综合性的权力由一个部门来行使,特别是收和支的权力集中在一个部门,是很容易发生滥用权力的现象。分权制衡理论告诉我们,现代社会不可能一个部门自己既制定游戏规则,又实施游戏规则,发生争议后自己又充当游戏规则的仲裁者。所以,我认为,本着高度“收支两条线”的精神,社会保障费(或基金)征收权和支出权必须要分开,应该有一个部门专门负责社会保障费(或基金)的征收。
  可见,社会保障费的征收、入库、发放、监督,都应该由不同部门各自负责,这也符合收支两条线的原则。社会保障费的征收权、入库权、发放权、监督权这四种权力的配置,应该遵循分权制衡的原则
  二是效率原则。政府各部门设置是本着科学、合理的原则,让其专司某一方面的职能,比如财政部门负责整个政府的收支管理,税务实部门负责整个政府的税费征收职能。每个行政部门都是有效率的,这就需要比较谁的效率最高,就取最佳的。
  三是社会公平原则。中国城乡差距、贫富差距、东西差距都比较大,行政权之间应该相互制衡,在社会保障费的发放过程中要能体现社会的公平正义。
  因此,我认为,社会保障费的征收、入库、发放、监督四个方面的权能统一由一个机关行使是不合时宜的,不符合中国政府机构设置的原则和现实的,即是不符合中国国情的。
  根据国务院在1999年1月颁布的《社会保险费征缴暂行条例》中规定,基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费等三项社会保险费,实行集中、统一征收。社会保险费的征收机构由省、治区、直辖市人民政府规定,可以由税务机关征收,也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。
  这种设置“双轨制”的因地制宜的征收方式在我国转轨时期是有必要性和积极意义的,也取得了一定成效。社会保障费开始时都是由劳动保障部门负责的,慢慢的由一些省市开支转变成由税务部门代征。现在,全国有17个省和2个副省级市由税务机关征收,其他的省市是由劳动保障部门征收,它们所占的份额是差不多的。
  但也存在着以下突出问题:社会保障资金筹集方式不统一,缺乏法律保障;名义上由税务机关征收,实际上只给税务机关代征权,给征收工作带来困难;征管工作流程缺乏统一规范和有效的监督;税务机关征收社会保险费缺乏上级机关的指导和协调;养老保险统筹层次过低,影响征缴工作。
  目前由税务部门和劳动保障部门共同征收社会保障费的“双轨”体制,显然在未来制定法律时是不合适的,因为法律不可能规定全国实行一个不统一的征收体制。社会保障费征管体制作为一项极其重要的制度,国家需要从长计议,我们要考虑未来怎么能更好、更有效的管好社会保障基金,怎么样能够让社会保障基金使用更安全、更效益。
  从权力制衡、效率、公平和现实诸多因素的综合考虑,社会保障费只能由一个单独的部门来征收。虽然由税务部门或劳动保障部门征收各有其利弊,但两者相比较,由税务机关征收的好处要多于劳动保障门征收的好处。因此,我赞同社会保障费由税务机关统一征收。其原因主要是:
  第一,社会保障费具有财政税收的性质。其实,有不少人忽视了社会保障费具有财政税收性质的实质,因此去分析相关问题,并提出切实可行的建议。我国目前的社会保障费是很庞大的,按照预算法的规定,社会保障预算已经纳入公共预算的范畴,当社会保障费发生缺口时财政是要弥补。从长远考虑,应立法将社会保障费改为社会保障税,我国税费主要是由税务机关征收。税务机关除了征税以外,还负责在一些费的征收,比如:教育附加费、文化事业管理费、开采海洋石油资源缴纳矿区使用费等好几种费都是由税务机关征收。
  第二,税务机关征收的刚性,比劳动保障机关征收的刚性要强。长期以来,税务机关已经行成了一套完整成熟的征收体制,并且税收征管已经实现了电子化管理。由于税务机关征收企业所得税和个人所得税,这些纳税主体都要缴纳社会保障费,所以税务机关对征收对象信息的掌握要优于劳动保障部门。从效率的角度看,税务机关的设置已经遍布全国,而由劳动保障部门征收,又要成立新的机构,增加很多人马。
  第三,税务机关有很强大的征管力量,其有一套管理方法,有一拨人马,随着依法治税的理念深入,税务机关执法水平和服务意识提高明显。由税务部门统一征收,有利于降低成本,并可以保证社保基金及时入库。
  第四,实践证明,“征、管、用、查”四分离的管理体制, 有利于防止社会保障基金使用中的浪费和舞弊行为。现在由税务机关征收的19个省市的反映都是非常好的。
  更为重要的是,按照法律和法规规定,税务机关是我国专司税费征收的机关。
  我们应该看到,劳动保障部门不收社会保障费,是否就没有事做呢?我认为,不是的,劳动保障部门应该做的事情有很多,比如了解每个发放对象的情况了解,在发放的过程中监督管理,防止滥用,其实,要把这些事情真正做好劳动保障部门现有的人马是不够的。
  总之,我国要应建立符合中国国情,并参考国际通行做法,实行由税务部门负责社会保障费(或税)的征收、由财政部门负责入库管理、由劳动保障部门负责发放、由审计部门负责审计监督的四部门分权制衡的社会保障管理体制。
  

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