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试论我国税收立法体制之完善


  
  税收立法是指一定的国家机关依据法定程序,在法定权限范围内,制定、修改和废止税收法律规范的专门活动。税收立法体制主要是规定税收立法权限在一定的国家机关之间划分的制度,其核心是明确中央和地方之间有关税收立法权限的划分问题;在复合立法体制下,还包括税收立法权限在权力机关与根据授权的行政机关之间划分的问题。需要指出的是,这里所称的税法是广义上的税法,包括各个效力等级的税收法律规范,而非仅指税收法律。
  
  税收立法体制是从属于一国整体的立法体制。大多数学者认为,当今世界的立法体制大致有单一(或一元)制、复合(或多元)制和制衡制三种;而我国现行的立法制,“既不同于联邦制国家,也和一般的单一制国家有所区别”,是中央集中统一领导下的、中央和地方适当分权的、多级的立法体制。也有的学者直接按照中央和地方立法权限划分的方式将立法体制分为中央集权模式、地方分权模式、集权分权模式和分权集权模式等四种模式,并认为我国的立法体制属于集权分权模式,即立法权主要由中央行使,但在一定限度和条件下,地方可以适当地行使某些中央授予的地方立法权。参照以上大多数学者对立法体制基本类型的划分方法,综合考察世界各国的税收立法体制,主要有以下两种类型:
  
  1 按照税收立法权限是否在中央和地方之间分配,可以分为一级税收立法体制和多级税收立法体制。在一级税收立法体制下,税收立法权专属于国家中央政权机关,任何地方政权机关无权制定税收法规,如法国、巴西、挪威、罗马尼亚等国。在多级税收立法体制下,中央政权机关和地方政权机关在各自权限范围内都可制定相应效力等级的税收法规。如美国、加拿大、意大利、墨西哥等国,实行的都是这一体制。
  
  2 按照税收立法权限是否在不同性质的国家机关之间分配,可以分为一元化税收立法体制和多元化税收立法体制。前者是指税收立法权由同一性质的国家机关,一般是国家权力机关或立法机关行使,即立法机关性质单一化,如加拿大、墨西哥、澳大利亚、新西兰等国的情况。在多元化税收立法体制下,税收立法权在两个或两个以上不同性质的国家机关之间进行划分,一般是国家立法机关和国家行政机关,例如美国、英国、丹麦、比利时等国的情况。
  
  按照上述税收立法体制类型的划分标准,我国现行税收立法体制呈现出多元化和多级化的特征。所谓多元,是指我国税收法律规范,既包括由国家权力机关制定的,又包括授权由国家行政机关制定的,是一种税收立法权限的横向分配方式;所谓多级,是指我国税收立法权限在中央政权机关和地方政权机关之间进行划分,是一种税收立法权限的纵向划分方式。由此,我国已初步构建了一个横向协作配合关系和纵向效力从属关系相统一的税收立法体制。
  
  因此,按照效力等级的划分,我国税收立法权限实际上分为三个等级:
  
  第一等级,全国人民代表大会根据宪法,作为最高国家权力机关(含全国人大常务委员会),行使国家立法权,制定和颁布有关国家税收的基本法律。如1992年颁布的《中华人民共和国税收征收管理法》和1993年修订的《中华人民共和国个人所得税法》等。基于该立法权限等级制定的税法规范称之为税收法律,在税法的渊源中仅次于有关税收的宪法性规范,居于第二效力等级。
  
  第二等级,又分为两个层次。第一层次是国务院作为最高国家行政机关,根据宪法和法律,行使行政立法权,制定有关税收的行政法规;或是根据全国人大及其常务委员会的授权,行使授权立法权或称委任立法权,如1984年第六届全国人大常委会第七次会议根据国务院的建议,决定“授权国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制的过程中,拟定有关税收条例,以草案形式发布试行,再根据试行的经验加以修订,提请全国人民代表大会常务委员会审议”,1985年第六届全国人大第三次会议授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或条例(当然包括税收法规)。第二层次是具体行使财政税收管理职能的财政部、国家税务总局等国务院有关职能部门,根据法律和国务院制定的税收行政法规的授权,有权制定税收行政规章。基于本立法权限等级制定的税法规范统称为税收行政法规和规章,在税法的渊源中居于税收法律之后,是为第三效力等级。
  
  第三等级,也分为两个层次:一是各省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会以及相应等级的人民政府和其有关职能部门;二是各省、自治区、直辖市的人民政府所在地市和经国家批准的较大市的人民代表大会及其常务委员会以及相应等级的人民政府和其有关职能部门。上述国家机关,或根据宪法行使地方立法权,或根据有关法律、法规的规定(地方行政机关还可根据地方权力机关的授权)行使授权立法权,结合本地实际情况,制定仅适用于本地区的地方性税收法规或地方性税收行政规章。基于这一立法权限等级制定的税法规范又可统称为地方性税收法规,在税法的渊源中居于第四效力等级。
  
  二
  
  需要说明的是,税收立法体制与税法体系是既相互联系、又相互区别的两个概念。
  
  立法体制主要指立法权限的划分,“它表明哪些国家机关具有哪种性质、哪个范围的立法权力及由此派生的依附于立法权上的制定其他法律规范性文件(政府与地方的法规、条例等)的权力,以及这些权力之间的相互关系。”税收立法体制的主要内容是指税收立法权限及其划分方式。而某一部门法的体系,是指该部门法中各种法律规范有机联系而构成的统一整体,它不同于法律体系。“法律体系通常指由一个国家的全部现行法律规范分类组合为不同的法律部门而形成的有机联系的统一整体。”法律体系是相对于一个国家的全部法律规范而言的,它的下一级构成单位是法律部门或部门法,因此又可称为“部门法体系”。而某一部门法的体系,则只就该部门法而言,它的下一级构成单位直接表现为属于该部门的各种法律规范。税法体系就是以各种税收法律规范及其构成方式为主要内容的。
  
  如前所述,税收立法体制包括税收立法权限的划分、税收立法权的行使和行使税收立法权的国家机关的建立等方面的内容,当然也涉及以基于不同等级的税收立法权而制定的不同效力等级的税收法律规范。税收立法体制需要国家以立法的形式加以明确规定,属于上层建筑范畴。税法体系研究的是税收法规本身及其相互间有机联系的方式(一般就是税法分类的方式),它更多地是出于理论研究或为立法提供参考的需要而构建的,因此并不需要国家法律明文规定。实际上,基于不同等级的税收立法权限制定的税收法规的效力等级,决定了税法体系最基本的构成方式。除此之外,税法体系还可以按照税法的调整对象———税收关系(按内容的不同划分为税收实体法、税收程序法和税收权限法)、税法是否具涉外因素(划分为涉外税法和涉内税法)等方式来构成。
  
  改革和完善税收立法体制的目的,不仅是出于国家整体立法体制完善的需要,而且是构建更加完备、合理的税法体系的需要。例如全国人大及其常委会和国务院之间的税收立法权限的划分,就决定了我国税法体系是以效力等级较高的税收法律为主,还是以效力等级次之的税收行政法规为主。我国目前的税法体系以税收行政法规为主、税收法律为辅,虽然这是由我国现阶段的政治、经济发展形势所决定的,是我国税法体系的一个突出的阶段性特征,但从长远来看,我国最终是要构建一个以税收法律为主、税收行政法规为辅的税法体系,而这都有赖于税收立法体制的进一步改革和完善。
  
  三
  
  自1982年宪法确立我国现行立法体制以来,十几年的立法实践表明,现行立法体制基本上符合我国的实际情况,在社会主义现代化建设中发挥了积极的作用,但同时也存在一些问题。主要表现在:立法权限的划分过于原则;立法权限范围不甚清楚。比如宪法规定了全国人大“制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律”,但没有规定可以就哪些事项制定这些基本法律,“其他的基本法律”的范围也不明确;宪法规定了全国人大常委会“制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的基本法律以外的法律”,但没有具体规定划分“基本法律”和普通法律的标准。又如,宪法规定国务院可以“根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令”,但是,对于制定行政法规的范围未作明确、具体的规定。还有地方组织法也没有明确规定立法机关的立法权限范围等。
  
  我国现行立法体制存在的诸多问题,在税收立法活动中均有不同程度的反映。例如,关于税收的立法权限,1982年宪法并没有明确规定它应归属于哪一类和哪一级国家机关,但从全国人大常委会和全国人大分别于1984年和1985年作出的两次授权决定来看,应该认为税收立法权限归属于全国人大及其常委会。但是,在授权情况下,国务院发布了一系列税收行政法规,使现行的税收法规主要以大量的税收行政法规为主,税收法律只有《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》和《中华人民共和国农业税条例》等有限的几个,不符合税收法定主义原则的要求。
  
  改革或解决我国现行税收立法体制存在的各种不足并加以完善之,首先有赖于国家整个立法体制的改革和完善。如除了以宪法明确不同性质和不同级别的国家机关所享有的立法权的不同种类(国家立法权、行政立法权、地方立法权和授权立法权等)和不同等级之外,还要通过制定立法法,采取列举与限制并列的方式使上述国家机关的立法权限范围明确化、具体化。只有在这一基础上,才有可能进一步改善税收立法体制。
  
  具体来说,我们认为,应当从以下纵向横向两个方面来对我国现行税收立法体制加以完善: ]
  
  1 在纵向效力从属关系上要合理、适度划分中央与地方税收立法权限。我国应根据自身实际情况,按照既要有体现全局利益的统一性,又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性;既要维护国家宏观调控的集中,又要在集中指导下,赋予地方必要的权力的原则,在税收立法权限的划分上做到合理分权、适度下放。具体而言,就是主要税法,包括税收基本法,中央税、中央地方共享税,如关税、消费税、增值税、资源税、证券交易税等税种的实体法,以及税收征收管理、税务行政复议、税务代理、发票管理等主要税收程序法的全部立法权集中在中央。对于地方,可在若干限定条件下经国务院或者全国人大立法授权,赋予地方对地方性税收法规的立法权;同时在不违背国家税收法律、法规的前提下,通过地方立法程序制定一些加强地方税收征收管理的办法和规章。在若干限定条件下赋予地方开征新税种的权力,既体现在统一指导下兼顾局部利益的灵活性,又反映在集中指导下赋予地方必要的权力,还可改变目前许多地方因无开征新税种的权力而变相地开征一些具有税收性质与作用的“费”和基金的做法。
  
  2 在横向协作分配关系和立法形式方面,合理划分权力机关与行政机关之间税收立法权限。在上述合理划分中央与地方立法权限的基础上,可按以下具体意见确立权力机关与行政机关的税收立法权限范围:(1)税收基本法是税法体系中的根本大法,应当由最高权力机关即全国人大制定。(2)税收实体法是税法的基本构成部分,属于中央立法权限的大部分税种的基本法律应由全国人大及其常委会制定,其实施细则应由全国人大授权国务院制定;属于中央立法权限的其他税种的法因条件尚未成熟需要采用暂行条例等过渡形式的,应由国务院制定,其实施细则应由财政部或省级人民政府制定。(3)属于地方立法权限的各个税种的法规应由省级人大制定,其实施细则应由省级人民政府制定。(4)税收程序法是税收实体法得以有效实施的保障,是税收法律体系中不可或缺的部分,立法时要保证统一。条件成熟的,应由全国人大及其常委会制定;条件尚未成熟而需要采用过渡性法规形式的,应由国务院制定,其实施办法由国家税务总局或省级人民政府制定。
  
  
   刘剑文,北京大学法学院教授、法学博士后。李刚,武汉大学法学硕士。

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