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立法:体制造成人为的矛盾和混乱

首先我们来看看立法。建立完备的社会主义法律体系是过去20年间我们最关注的事项。这里的主要缺陷是,随着立法的日益增多,如何协调不同时期和由不同部门所制定的法律规范之间的矛盾和冲突,始终没有得到应有的关注。我们惯常的做法是,当意识到社会生活的某个领域需要法律加以调整时,便授权相关部门起草一部法律或条例,之后将草案分送各有关部门征求意见,并召开各部门人员开会讨论,最后,当“时机成熟”时,将草案交付全国人大或其常委会表决。由于许多法律法规都是由所谓“主管”部门主持起草,想方设法利用立法的机会扩大本部门利益的倾向便十分明显。例如,涉及电信方面的法律法规,基本上是由前邮电部一家起草;法官法完全由最高人民法院起草。虽然后来也会提供某种形式征求其他部门和人士的意见,然而,在已经成文的一个草案基础上提意见是一个具有高度困难的事情,牵一发而动全身,后来的人要将某个具有实质性变化的条款置于其中,要面临与整个其他条款相协调的问题。况且其中还有“面子”问题,人家辛辛苦苦把草案搞出来了,你来横挑鼻子竖挑眼,让原来起草的人们(甚至那些对草案表示过首肯的首长们)脸上挂不住,这是何苦呢?还有,在立法普遍地成为一个扩大本部门利益的机会的情况下,来自“外人”的批评,即使是出于公心,有时也会让人怀疑有利益在背后起作用,于是,还是三缄其口做金人吧。正是这些教科书不涉及的具体因素造成我们法律法规比比皆是的相互矛盾和冲突。
  法律的冲突必然伤害法律的统一。了解西方法律史的人都知道,西方法律传统在其形成初期,许多学者用了极大的心力去协调法律可能的矛盾。之所以如此,是因为相互冲突的法律会给社会带来矛盾的信息和冲突的价值,从而使法治的理想只能引出社会混乱的结局。尤其是在一个日趋工业化和商业化的社会里,人在不同的地域和行业之间的流动越来越频繁,确定而统一的法律规则对于保障人际交往的顺利进行和商业交易的安全起到的作用越来越大。与此同时,法律知识以及法律职业之所以能够成为塑造和调整社会关系的独立的力量,在很大程度上也是因为法律知识本身构成一种逻辑上自恰的体系,并且由于这种自恰和社会分工的日益深化,它能够引发社会对法律服务的需求,产生与一般社会生活之间紧张而又相互依赖的关系,从而营造出法治以及宪政得以立足的空间,并进而成为社会所不可或缺的调整器。因此,在西方的法律史上,通过研究、比较和协调,为社会提供统一的法律规范,一直是法律家和法学家的重要使命。在我国,对法律中的种种“不和谐音”浑然不察或无可奈何也折射出我们的社会还没有成为法治社会的现实,反映出人们在目标定位与手段定位之间的对立和冲突,也标志着我们法律学术的落后,反映出我们的法学作为一种知识尚未取得独立的地位。
  要改变法律法规之间的种种冲突状况,应当对现行的立法模式作较大的改变。部门立法的惯例必须代之以新的做法,即由法律所涉及到的特定领域的专家——不仅仅是持一种观点的专家,也不仅仅是法律专家——为主,吸收各部门、行业的人士组成起草班子进行起草工作。立法过程中,利益可能受到拟议中法律影响的行业代表、民间人士应有充分的机会参与其事,在以往的书面征求意见以及座谈会等形式之外,公开举行的听证会应该得到更多的使用。这不仅有助于通过广泛的论证和审议协调法律草案与既有法律之间的关系,而且也有利于提高法律的可操作性,更重要的是,人民对立法过程的参与乃是共和制政体得以成立的不可或缺的环节。
  人们不关心法律中的自相矛盾也可能与这样的事实密切关联,那就是,过去我们制定的种种法律还很难完全兑现于社会生活。法律所许诺的种种不能变成现实,原因可能在于我们上面谈及的立法过程缺陷导致的法律规范之间的相互冲突或与社会生活的脱节,但同时,我们的司法制度所存在的缺陷也是不应忽视的。

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