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不动产权注销的法律适用问题

  准确记载和公示不动产权的存续与消灭状态系设置不动产登记制度的价值所在。但是,单纯的不动产登记行为本身并不能发生赋予物权或消灭物权的效力。相反,只有产生或消灭不动产之权利根源即“权源”变动时,才是不动产权利在实体上存续或消亡的根本依据。实践中,不能错误地认为可简单地通过注销不动产权证书的方式即可在实体上消灭不动产权利,而应避免陷入以注销登记的方式反向制约不动产权源存续效力的不当境地。
 
  产权制度是社会主义市场经济的基石,保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。2020年7月27日,最高人民法院首次集中发布涉产权保护行政诉讼典型案例。其中,即涉及如何正确认知注销登记与不动产权源消灭之间法律关系的典型案例。
 
  案例情况
 
  以夏某诉原某市国土资源局(以下简称“某局”)违法注销集体土地使用权案为例,夏某系某市红色村村民,在该村拥有住宅房屋一套,并于2008年10月28日取得案涉《集体土地使用权证》。2015年10月8日,某局以夏某取得土地使用权证时的申请资料与实际情况不符、存在以虚假资料骗取土地登记的行为为由,要求夏某在10日内将土地使用权证交至某市政务中心国土窗口并配合集体经济组织办理集体土地使用权注销登记,若逾期不办理,将公告注销案涉《集体土地使用权证》。夏某未在告知期限内交回该证,2015年11月10日某局作出注销公告,注销了夏某的集体土地使用权。夏某因不服该行为而涉诉。
 
  一审法院审理认为:即使夏某土地使用权证记载内容存在错误,某局也应当在进行更正登记后予以更换或注销。因此,一审法院判决确认某局注销夏某集体土地使用权的行政行为无效,并责令某局在判决生效后15日内为夏某办理恢复登记。判决后双方均未上诉,某局为夏某恢复了登记。
 
  法理解析
 
  上述典型案例中,引发的实务问题包括但不限于:一是不动产登记机构及其主管部门本身有无直接消灭不动产物权的法定职权;二是不动产实体权利的消灭包括哪些法定情形;三是不动产注销登记行为是否必然产生消灭不动产权源的法律效力;四是登记机构如何正确引导权利人或利害关系人通过合法途径达到对行政争议的实质性解决目的。
 
  应该说,上述各类问题并不是绝对孤立的,而是相互之间存在关联性。如欲解决其中某一类问题,则必然要厘清与其他问题之间的关联关系,而且应与不同阶段的注销登记调整规范相适应。
 
  司法审查中,能适用于界别不动产登记效力的基础性规范可分为3个法定时段。第一阶段是2008年2月1日之前,应按照当时有效的登记规范进行不动产登记。第二阶段是自2008年2月1日起至2017年12月29日原国土资源部第78号部令公布废止原《土地登记办法》前进行的不动产登记。界别前述两个阶段的登记行为效力时,应当适用“实体法从旧”的规则,本文援引的夏某典型案例中,法院即适用了当时有效的原《土地登记办法》作为审查登记行为合法性的依据。第三阶段是从2016年1月1日起至今施行的《不动产登记暂行条例实施细则》(以下简称《细则》)。
 
  在上述三类不同规范调整阶段中,存在一个特殊立法情形,即在原国土资源部关于不动产统一登记的《细则》施行后,由原建设部发布并于2008年7月起施行的原《房屋登记办法》并未废止,该办法一直延续到2019年9月才予明文废止。笔者认为,对于上述第二、第三阶段在废止原《土地登记办法》和原《房屋登记办法》前,实际上是两个办法与《细则》并存的状态,对此应当按照新法优于旧法的规则,以《细则》为不动产登记效力的审查依据,因为《细则》的上位法是国务院《不动产登记暂行条例》。当然,如果原《土地登记办法》与原《房屋登记办法》与《细则》不抵触的,则可以作为司法审查的参照依据。
 
  以夏某案例中适用的不动产权登记规范为例,按照原《土地登记办法》规定,不动产注销登记具有代表不动产权源实体消灭效力的法定情形包括三类:一是依法收回的国有土地可以直接办理注销登记;二是依法征收农民集体土地的法定程序完成后,可以直接办理注销登记;三是因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭,当事人未办理注销登记的,登记机构可直接依职权办理注销登记。因此,除以上三类土地登记机构可直接办理注销登记外,注销登记均应依土地使用权人或他项权人申请注销。显然,某局在不具备上述三种情形下直接注销夏某集体土地使用权,没有法律依据。也即,此时不动产登记机构并没有直接以注销方式消灭不动产权源的法定职权。
 
  同时还应注意,在原《土地登记办法》调整体系中,登记主管部门或登记机构如果发现登记错误的,应当根据原《土地登记办法》规定,由原国土资源行政主管部门将发现的土地登记簿记载事项确有错误的情形,报经人民政府批准后进行更正登记,并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的,原国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后,原土地权利证书废止。夏某一案中,登记机构未履行“政府批准”程序,故其注销登记行政行为被依法确认为无效。
 
  在《细则》的调整体系下,无论是依职权或依申请办理注销登记,提供不动产权利已经“消灭的材料”是办理注销登记的法定必备条件,明确增设了注销登记前的“公告”法定程序。这一立法规范强化了以不动产“权源”存续或消灭作为指引不动产登记的价值导向。前述立法价值观同样体现在原《房屋登记办法》中。即当事人申请办理注销登记的,应根据不动产灭失,权利人放弃不动产权利,不动产被依法没收、征收或者收回,人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭,以及法律、行政法规规定的其他情形等五大类型分别作为注销登记的实体法依据。
 
  本文案例具有较强的针对性和指导性。实践中,因分不清“权”和“证”的关系,错误采用注销“证”的方式注销“土地使用权”的现象时有发生。事实上,二者的正确关系是,发出不动产权证书前应先确定产生并存续不动产权利;注销登记前应确认实体权利已经灭失。因此,不动产登记机构不仅自身应正确履行法定职责,而且亦应正确地告知和引导权利人或利害关系人合法地寻求实质性解决争议的途径。

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