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民法典体系下正确处理不动产登记历史遗留问题

  自然资源部于2021年1月4日发出《关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》(下称《通知》),重点从落实以人民为中心的发展思想出发,为解决因历史遗留问题导致的不动产“登记难”,切实维护群众权益,就加快化解国有土地上已经出售的城镇住宅的历史遗留问题作出相关规定。
 
  在认真贯彻执行该《通知》的基础上,对解决不动产登记中的历史遗留问题工作方面一定会取得实效。笔者认为,解决此类问题必须考量与民法典制度体系的衔接适用,且不动产登记行政行为的有效性、合法性及其合理性须经得起司法审查的检视,故从宏观及微观层面展开实务性研究,值得不动产登记部门和司法实务界给予高度的重视。
 
  首先,应正确认知不动产登记与权属确认的关系。权属确认是不动产登记的基础要件和原因行为,登记是权属确认的表彰方式。如果不能清晰甄别某宗不动产权之实体归属和权利边界,则即便在启动了解决历史遗留问题的工作程序后,亦或只是通过“和稀泥”的方式作出了一本登记“糊涂账”,且此类问题一旦涉诉,必将会把登记行政行为是否在权利甄别方面达到“事实清楚”作为主要审查标准,故开展本项工作的核心要义在于清晰界别不动产权的实体归属。
 
  其次,应以“实体法从旧,程序法从新”的规则落实《通知》精神。
 
  根据最高人民法院《关于适用<民法典>时间效力的若干规定》所确立的法律适用原则,应充分重视“实体法从旧,程序法从新”这一法律适用规则在落实《通知》精神中的约束力。包括:一是因民法典施行后的法律事实引起的纠纷,须适用民法典;二是因民法典施行前的法律事实引起的纠纷,应适用法律事实发生之当时的法律和司法解释的规定;三是因民法典施行前成立的合同,但该合同的履行期限持续至民法典施行后,则对于民法典施行前履行合同发生争议的,适用当时的法律、司法解释;因民法典施行后履行合同发生争议的,适用民法典;四是民法典施行前的法律事实持续至民法典施行后,因该法律事实引起的纠纷,适用民法典;五是民法典施行前的法律事实引起的纠纷,适用当时的法律、司法解释。但是,适用民法典更有利于保护民事主体合法权益,更有利于维护社会和经济秩序,更有利于弘扬社会主义核心价值观的除外;六是民法典施行前的法律事实引起的纠纷,当时的法律、司法解释仅有原则性规定而民法典有具体规定的,适用当时的法律、司法解释,但可依据民法典的具体规定进行裁判说理。
 
  上述情形体现了“实体法从旧”的法律适用规则,且应重视对其核心要件“法律事实”的精准把握,即只能根据民事法律行为或事件“发生时”或该法律事实是否具有持续性来判定实体法的适用范畴,而不能以某种“状态持续”来判定民法典的溯及适用效力。
 
  第三,权属确认的核心基础是该宗“已经出售”的城镇住宅合同法律关系和物权占有法律关系具有可保护性。
 
  鉴于《通知》的主要精神是为了解决在国有土地上“已经出售”的城镇住宅的不动产登记问题,故其核心问题是“出售合同”法律关系及据此产生的“物权占有”法律关系是否具有可保护性。其界别依据至少包括:一是不动产出售合同法律关系不违反合同法第五十二条的禁止性规定和民法典总则第一百五十三条的效力性规定;二是该类不动产在性质上属于物权法第二百四十一条和民法典第四百五十八条所保护的有权占有或善意占有;三是必须排除对侵权占有和恶意占有的不当保护,不得在落实《通知》精神的工作程序中将违法行为合法化。也即,对于恶意占有和侵权占有,不但不应受到《通知》精神的保护,而且必须依据物权法第二百四十二条和民法典第四百五十九条的规定,由恶意占有人承担相关损害赔偿责任;四是尊重党政机关及主管部门发布的政策性文在判定占有性质方面的规范效力;五是尊重相关行政许可文件的历史性效力,重在强化对占有权实体效力的认定和保护。因此,即便某宗不动产在用地规划、建设规划、工程建设等方面存在瑕疵或缺乏完整性的全流程意义上的行政许可,但只要是因某项合法的行政许可而实施的工程建设行为或是物权占有行为,均可受到《通知》精神的适度保护。
 
  第四,应正确认知《通知》关于以“房地分离”和“证缴分离”两项规则助力解决不动产登记历史遗留问题的价值。
 
  上述两项规则的适用中,存在四个方面应予重视的实务问题。
 
  第一方面,对于因用地手续不完善而影响登记的问题,应按《通知》“房地分离”规则分类处置。包括:一是由政府主导的安置房、棚改房、经济适用房等项目,可按照划拨、协议出让等方式补办用地手续;二是国家机关、企事业单位利用自有土地建设房改房、集资房的,可按划拨方式补办用地手续;三是对于其他建设项目,可按地方实际情况,区分不同时间段、不同类型分别采取划拨、协议出让等方式按照项目建设时的政策规定补办用地手续;四是对于已经办理了房屋所有权登记的,经公告权属清晰无争议的,报经地方人民政府同意后,直接按现状核发用地划拨决定书或者补办协议出让手续。
 
  笔者认为,上述政策精神的核心要点在于:一是将房屋产权按照单项物权登记于有权占有人名下,不再要求其所依赖的土地使用权性质必须是“出让土地”,从而使得私有性质的建筑物区分所有权可以在划拨土地上存续;二是对于具备协议出让法律条件和事实条件的,可以补办出让手续,从而使得私有性质的建筑物区分所有权与业主共有性质的土地使用权达到物权权能的完全统一状态。
 
  第二方面,对于因欠缴土地出让价款和相关税费的问题,《通知》采取“证缴分离”的规则进行务实处置。但需注意到《通知》设置的前置条件,即必须是“房屋已销售且已入住的住宅项目”,其核心要义在于为保护购房消费者此类合法占有权人之期待权益。
 
  第三方面,对于有关部门针对开发单位而在土地出让价款和税费方面“追缴不能”的,则不得反向否定占有人的不动产登记权。这是因为,缴付土地出让价款和相关税费属于不动产建设行政法律关系,其约束的是开发单位和相关行政主体。相反,购房者与开发单位构建的是不动产物权流转民事法律关系,故不宜以建设行政法律关系否定不动产物权流转法律关系所产生的占有效力,否则有违《通知》出台的精神背景。
 
  第四方面,因房屋所有权多次转移但土地使用权未同步转移导致房地权利主体不一致的,经核实,权属关系变动清晰且无争议的,可以根据规定程序由房屋所有权人单方申请办理房地权利主体一致的不动产登记。
 
  毋庸讳言,化解不动产登记历史遗留问题仅靠登记部门一家之力显然难以完成。诚如《通知》所言,须在积极推动构建“政府主导、部门联动”的工作机制基础上,细化配套政策,方可取得实效。但是,任何不动产登记行政行为均需依法依规办理,并以能经得起司法审查的检视才是该项“惠民”政策得以存续的基石。

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