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《湿地保护法(草案)》需加强与现行法的协调性

  很高兴接受中国绿发会的邀请,来讨论这么一个重要立法的完善问题。上午也参加一个《湿地保护法》的一个专家论证会,主要是邀请了一些环境法和行政法的专家,也有科学家,大家都提出了一些很好的意见和建议。这说明这个立法引起了各界的普遍关注。因为时间冲突,上午我没有参加会议,如果我的发言和上午专家的意见有重复的地方,还请大家见谅。
 
  总体上来讲的话,《湿地保护法》的立法提出,体现了我国环境立法从单要素到系统保护的发展态势。就《湿地保护法》来说,湿地是一个特定类型的地理单位、包含多个生态系统。那么既然是《湿地保护法》,最重要的一个问题、就是它的逻辑起点是,湿地是什么?为什么要保护湿地?这个问题,目前《湿地保护法》条文存在一定的模糊性,没有对湿地本身下定义,只是说湿地是具有重要意义的人工湿地和自然湿地。在某种意义上来讲,存在着一种循环定义的嫌疑。《湿地公约》和我国之前的部门规章,其实都对湿地的内涵和外延做一个很好的界定。如果这部法律没有界定,未来对执法或者司法可能都会带来很大的问题。所以一种比较好的方式就是,《湿地公约》和我国之前立法中已经对湿地做了一些比较好的定义,应该很好地吸纳过来,给予一个相对明确的界定。这是一个基本的考量。
 
  总体上来讲,未来立法可能需要在协调性方面加强一些。协调性主要有这几个方面的考虑,第一,就是湿地无论是作为一个地理单元,还是作为一个资源空间或者是作为一个生态系统,并不是割裂的,它跟很多生态系统或者环境要素都是有关联的。在立法讲适用范围的时候也提到了《水法》《土地管理法》等等,未来立法怎么样与这些法律之间进行衔接是个很大的问题,也就是说这些法律已经有哪些制度?存在哪些问题?哪些领域是需要《湿地保护法》去解决的?哪些是通过现行法律去解决的?好像目前该法条文体现的也不是很清晰,所以未来至少从规范的角度来讲,在处理《湿地保护法》与其他法律之间关系的时候,可以考虑将《湿地保护法》作为特别法,或者说是一个后法,应该优先适用。也就是说只有在《湿地保护法》没有做出相应规定的时候,才适用现行的《土地管理法》《水法》《海域管理法》等这些相关的法律。这是协调性的第一点。
 
  协调性的第二点就是说现在的定义里面,是没有包含海域、滩涂等等这些类型的湿地,它似乎把这些内容给排除出去了,这个是值得去考量的。比方说海域的湿地保护,水田、人工养殖水域、滩涂等,不予适用,是否合适,是否恰当?还需要再深入的论证一下。我个人觉得要统筹考量,不把水田、人工养殖水域、还有滩涂简单划出保护范围。这是协调性的第二点意见。
 
  第三个协调性意见就是湿地作为一个重要生态系统的保护,需要跟国家正在进行的以国家公园为主体的自然保护地生体系结合起来。特别是,湿地立法计划采用分类管理、分级管理的方式。那如何与自然保护地的分类进行对接?自然保护地可以划分为国家公园、自然保护区、自然公园这三类,《湿地保护法》怎么样跟《自然保护地法》《国家公园法》进行衔接或是如何处理?是一个很大的问题,所以建议至少在《湿地保护法》的条文里面第21条“湿地建设规划依据”增加一个自然保护地的发展规划。这是协调性的第三个方面。
 
  协调性的第四个方面,就是保护和利用的问题,其实湿地资源无论是把水田、滩涂是否包含在内,其实都涉及到一个利用的问题。在利用问题方面,其实现在已有的《水法》、《土地管理法》等其他相关的法律保护性规定已经有一些,目前更欠缺的问题是如何解决《湿地保护法》和其他法律进行有效的衔接或有效的沟通。现在就目前的形式来看,这一点体现的不是很明显,各说各话,并没有把湿地从生态系统的角度去看,这是协调性第四个方面。
 
  协调性的第五方面是,我们进行湿地保护的时候,不要把湿地孤立地单纯地看成一个生态系统来对待。因为前段时间发布了一个文件,要求将气候变化与生态环境保护之间进行衔接。这给我们一个提醒,也就是湿地的保护,在某种程度上其实它也可以发挥一个作用,就是关于应对和减缓气候变化。在实现我国碳中和的2030-2060目标,湿地其实发挥一个很大的作用,但至少在我们的这个立法目的和立法条款,没有把湿地放在这样大的系统里面进行协调处理。
 
  这些是我一些不成熟的建议。请指正,谢谢!

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