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金融风险预警的法制逻辑

  一、问题的缘起
 
  金融风险预警是在金融系统运行过程中对风险发生的诱因进行识别,对可能发生的风险、损失及金融体系遭遇破坏的情形进行评估和预报的过程。一般认为,“一个国家金融风险的防御能力,主要取决于是否具有一套正确反映金融体系健康与稳定的金融预警制度”,[1]金融风险预警的有效性对一国金融业的健康发展具有关键意义。在国家把主动防范化解金融风险作为核心经济工作的时代背景下,作为金融风险监管核心环节的金融风险预警理应成为国家干预金融法律制度的重要内容。
 
  从整体主义视角考量,金融风险预警的有效性不仅要考察金融风险预警技术和方法本身的科学性,还要考虑金融风险预警组织构造的正当性,更需研判金融风险预警内容和预警范围的合理性,这些均与制度建设密切相关。申言之,与所有风险一样,金融领域的“风险”固然是一个科学意义上的概念,[2]但金融风险不仅只是科学意义上的存在,金融风险预警的技术和方法会导致金融运行中权力、权利关系的变化和利益结构的调整,法律制度对金融风险预警技术和方法产生的引领和矫正作用不容忽视。同时,有效的金融风险预警必然涉及预警的组织架构和管理体制等问题,这同样需要借助法律制度来规范与落实。
 
  还应看到,尽管金融风险是发生于经济领域的社会现象,但其绝非仅由经济领域的“事件”所造成,对金融风险的预警也不是一个仅可通过对金融体系本身的分析即能成就之事业,风险预警中政治、社会因素的考量亦不可避免。所以,从政治、企业和社会的角度对金融风险预警评估体系合理设定并通过法律制度加以确认,明确金融风险预警评估体系的内容,对保证金融风险预警的准确性和有效性同样至关重要。
 
  但遗憾的是,学界对金融风险预警法律制度建构的研究一直成果有限,我国对金融风险预警法律的建构原理及制度框架等问题的研究更属鲜见,近乎集体失语。[3]基于此,本文尝试对金融风险预警技术和方法、预警组织构造和预警内容规范等从法制规范的角度加以探讨,以期为金融风险预警实践提供一条具体的法制保障路径。
 
  二、金融风险预警技术和方法的规范要求及制度落实
 
  自金融风险作为金融运行中的一个重要问题被各方关注以来,理论界主要从预警指标的选择和预警系统的建构等角度切入,试图通过预警方法和技术的科学设定来实现对金融风险的准确预测。在笔者看来,无论金融风险预警监测系统的建构如何繁杂多样,其核心内容无非是将特定时段内可能诱发金融风险的诸多要素量化为具体的指标,通过一定的方法加权形成综合指数并构造相应模型,以表达金融危机发生的可能性及其大小的决策支持系统和方案。预警指标的选取和预警系统的构造是金融风险预警在技术和方法层面的核心内容,主要依赖数理统计知识以计量经济模型为手段来完成。按照惯常的理解,数理统计、计量模型是一种分析工具和技术,是为了达到某种目的的技术手段和科学体系,[4]对此,经济学、金融学界已有大量卓有成效的研究。此处我们需要进一步追问与研究的问题是:在金融风险预警的指标选取和预警系统的构建过程中,以技术和方法为核心的金融风险预警是否总是完备的?如果答案为否,那么法律制度应当为金融风险预警的系统构造和指标选取提供何种功用?
 
  (一)金融风险预警系统构造中法制的规范功能
 
  前已述及,金融风险的确是一个“科学”上的概念,需用技术的手段去加以理解与识别,计量、统计和模型建构中数理知识所具有的严谨品格决定了其在金融风险预警系统构造中的不可或缺。但问题的关键在于,风险的发生“具有人际关系上的根源”,[5]即便是科学意义上的风险界定,其“本质终究会体现为利益博弈”。[6]“人际关系”与“利益博弈”既是法律制度的作用对象,也是法律制度的调整结果,金融风险预警系统建构的方法和技术必然会受到制度的影响。在金融风险预警系统构造中强调法律制度的作用的理由主要基于以下几个方面。
 
  1.法律是保证金融风险预警系统设计合理化的关键力量
 
  金融风险预警系统建构的目的是形成正确的预警结论,而正确的预警结论又是风险处置中正确决策的基础,在“应对现代化风险时,成败的关键就在于,是在方法论上以客观的方式解释并科学地展现风险和威胁,还是轻视并掩盖风险和威胁”,[7]正确的金融风险预警系统构建方案取决于正确的预警理念和价值标准,无论是“方法论上的客观方式”的形成,还是“正确的理念和价值标准”的确立,都需要法律制度的促成和保障。另外,作为技术和方法的预警系统构造并非总是正确的,“技术是一种双面现象:一方面,有一个操作者,另一方面,有一个对象。当操作者与对象都是人时,技术行为就是一种权力的实施。”[8]而且,技术本身就负荷着价值判断,抑或可以对技术本身作出价值判断,[9]金融风险预警中“量化技术”本身就存在着风险。[10]金融风险预警模型构造主要依赖计量经济学知识,但在计量经济学应用中,“问题和错误大量存在,究其原因,对计量经济学模型的方法论基础,特别是它的哲学基础缺乏深入研究和正确理解是重要的原因”,[11]作为技术的统计方法和计量经济方法,只有在一定的价值和目标的指导下才能确保其运用的正当性。
 
  若缺乏法律制度所给予的价值合理性,金融风险预警模型构建的随意性难免会增加,预警失败的概率也会随之增长,为了避免和消解金融风险所做的努力有可能成为放任风险发生的缘由。因金融风险预警不当而放任风险发生,或扩大危害范围和危害程度的情形,实践中时有发生,并不鲜见。“金融危机的编年史向我们展现了这样一个事实:尽管许许多多的各家之言丰富了金融危机预警的学术理论,但是让人颇有些措手不及的金融事件或金融危机并不以这些既定的理论为转移,我们必须直面的是,眼下金融危机的预警理论仍比较稚嫩,人们对成功预警的把握仍相当肤浅。”[12]在金融风险预警系统构造中,仅强调技术要素而忽视制度要素,会影响预警动机的正确性和价值标准的恰当性,进而影响预警结果的有效性与合理性。
 
  2.法律制度是克服金融风险预警模型构造“唯科学”弊端的方法
 
  “没有社会理性的科学理性是空洞的”,[13]金融风险预警系统是金融风险预警行动的核心构成,但要使其实质性地完成这一任务,其自身必须拥有正确预见金融风险的基本能力。实践中,正是由于缺少了法律制度所给予的规范作用,使得当下流行的金融风险预警系统中工具主义成了主流范式,视角分散和话语隔离等情况普遍存在。依笔者所见,当金融风险是一个因多种因素交织而形成的社会事实时,其便不再只是一个简单的模型构造、数据统计和逻辑推演即可解决的问题,忽视了社会理性的金融预警系统,是一种将金融风险预警行动局限于工具范畴而忽视目的理性的简约化处理,是一种以工具理性代替价值理性的浅显做法。这种情形的极端后果便是“唯科学”的独裁,构成“对科学方法奴性十足的模仿”,[14]在金融风险预警系统中,无论技术运用如何不可或缺,其也不可能完全满足系统构建的全部要素和所有要求。
 
  所以,我们需要通过法律制度对金融风险预警加以规范。当然,金融风险预警系统的所有构成要素并非都具有“可法律化”的条件,毕竟法律只能调整相对确定的对象且只能确立一般性的行为规则,其发挥作用的领域只能是社会关系,对金融风险预警系统中纯粹的技术性问题,因其缺少确定不变的选择模式,故不具备制度规范的前提,自然不可能通过法律对其施以规范化约束,法律制度也无法为其建立精准的实施标准。笔者认为,金融风险预警技术系统构造中法制规范的重点是如何通过法律制度来落实和保障其价值正当性,即应将金融创新与金融稳定的平衡、金融公平和金融公正的保障作为金融风险预警系统设计的价值理念并通过法律加以确认。
 
  在金融法研究中,金融创新与金融稳定的平衡、金融公平与金融公正的保障虽非新论题,但笔者依然认为,其应当作为金融风险预警系统构造的理念预设,这绝非仅是一种基于简单的逻辑推导得出的结论,更不是对现有理念的生搬硬套或牵强附会。囿于篇幅,笔者仅以预警系统建构中指标权重的设计为例,来阐述上述理念对金融风险预警系统建构的重要意义。
 
  众所周知,金融稳定作为金融风险预警模型设计的核心目标自不待言,但金融稳定终究是一个主观判断,金融风险预警模型中不同的指标选取及权重设计会得出不同的关于金融稳定情势的结论。比如,若预警系统构造中加大金融创新产品或创新行业在资产质量、管理质量、杠杆率、收益率等方面的风险指标权重,则金融风险预警时关于金融创新风险的警戒线势必会因此前移,作为一个新生事物,金融创新在产品、市场、交易和管理等方面难免不够成熟,若以此为金融监管的决策依据,极有可能造成对金融创新的抑制。当然,若过分降低金融创新产品和行业的风险指标权重,又可能会放任金融创新中风险的发生和扩散,错过预防某些新兴金融风险的最佳时机。又如,金融公平和金融公正理念,针对金融领域的不同产品和行业,若风险预警指标体系设计时赋予其不同的权重,则会得出金融风险究竟来源于哪个行业的不同认识,若国家金融监管以此为依据来设计监管的重点和方案(如对某个金融行业采取鼓励或支持、抑制或禁止的干预措施),则势必会对该行业产生影响,这种区别性的干预方案在本质上属于金融公平与金融公正的问题。凡此种种足以说明,金融风险预警系统构造中确立金融创新与金融稳定的平衡、金融公平与金融公正的保障等理念并通过法律加以确认,对金融风险预警指标体系设计而言无疑具有关键意义。
 
  总之,法律制度是维系预警系统合理性和权威性的关键力量,在任何情况下,“法律制度都可用以维系科学的权威。”[15]金融风险预警系统的构造过程终究是人的行动,制度决定主体的行动角色和行为准则,若缺乏制度约束,则预警系统建构中的主体难免会出现“基于自身的专业优势,形成一种话语权垄断,这种话语权垄断便于他们在实施技术治理时将自我偏好和自我利益植入进去”的情形,[16]而金融风险源的多环节、多样化存在更是为技术运用的偏差提供了空间。因此,唯有通过法律制度对金融风险预警价值准则和理念加以确定,才能够保证金融风险预警行动中科学技术运用的正当性与合理性。
 
  (二)金融风险预警系统构造的制度规范:以预警指标选取和使用为例[17]
 
  金融风险预警指标选取的本质是哪些利益被关注、哪些要素需要纳入考量的问题,它直接关系金融风险预警技术运用中利益判断的正当性,这无疑为法律制度的介入提供了基础。同时,制度可促成预警主体在指标数据提供和使用中的自我管理,这又是提升金融风险预警效率的关键。笔者认为,确认预警指标选取原则和选取范围、制定预警信息采集和使用方案,是法制规范金融风险预警指标选取的重点内容。
 
  1.预警指标选取原则的法律确认
 
  在法律制度体系中,原则是具有最高效力的行为规范,对金融风险预警指标选取原则的制度确认,会影响到金融风险预警行动的立场和目标,它在金融风险预警指标选择中发挥着基础性作用。
 
  笔者认为,就其具体构成而言,金融风险预警指标的选取应适用以下原则:(1)规范性与可操作性相结合原则。该原则要求金融风险预警指标的选取应遵循科学性的要求,把握金融市场的基本规律,充分吸收世界上其他国家的经验和做法,注重与国际惯例接轨,以此实现预警指标选取的规范性;而且,该原则要求所选取的指标是源于现实经济数据的可靠数值,同时便于监管部门的实时监测和度量,有可量化的基础和依据,对于不可得或缺乏客观性的数据应予以舍弃,以保障预警实践的可操作性。(2)完整性和重要性相结合原则。随着金融业混业经营的不断强化,国家之间、区域之间与产业之间的依存度不断增高,金融风险的传导效应和系统性明显增强。因此,金融预警指标的选取要力求完整,能够综合反映金融系统的运行态势和金融业的整体过程;同时,尽管金融风险的形成是多种因素影响的结果,但特定时空条件下金融风险的形成必然有一个最为主要的诱发要素,因此指标选取除了考虑综合性外,还需要对特定金融风险的形成起决定性作用的指标进行重点考量,做到指标选取的综合性和重要性相结合。(3)及时性和动态性相结合原则。该原则要求用于测算金融风险数据信息的收集和报送应及时,不得拖延和积压;同时,对指标选取范围及其合理量值的评估应根据金融风险成因和特定环境来进行,并结合金融产业的环境变化、周期态势加以取舍和调整。(4)关联性与互补性相结合原则。该原则要求金融风险预警指标与金融风险之间应存在互为因果的关系,每个预警指标的变化能够反映金融风险的不同形态;同时要求各指标之间能够相互联系、相互补充和相互印证,可以全面地反映金融系统的安全状况。[18]
 
  2.预警指标选择范围的法律规范
 
  金融风险的发生领域和诱发因素是决定预警指标选取范围的事实依据,法律制度可保障指标选取的确定性、客观性、周延性和精准性。在市场经济条件下,各国金融机构体系的经营方式、基本结构、创新方式和运行规律逐步趋同,学界对诱发金融风险发生因素也有较为一致的归纳,大致可分为微观指标、宏观指标和市场指标。微观指标包括金融机构及相关机构的资本充足率、资产质量、管理质量、盈利情况、流动性情况和金融机构对市场风险的敏感性指标。宏观指标包括经济增长率及波动幅度、国际收支指标、通货膨胀、利率与汇率、贷款总规模和资产价格变化、股市变化指标、金融自由化程度及影响等指标。市场指标包括金融机构发行的证券(如股票、债券等)价格的变化、信用评级及其变化等指标。[19]金融风险预警指标的选取范围亦应在该指标框架内进行。
 
  法律制度的设计可采取“列举式条款+兜底条款”的方式来确定预警指标选取的基本框架。通过列举式条款,尽可能地对引发金融风险的微观指标、宏观指标和市场指标予以明确,为预警行为提供明确的方案和指引,借以满足金融风险预警指标选取确定性的要求。同时,基于金融情势的复杂性和变化性,以及受立法技术的约束和立法者认知能力的限制,不可否认的是,完全列举金融风险预警的指标范围并不现实。当列举的条款不能为金融风险预警指标的选取提供充分指示时,兜底条款便很有存在之必要。作为立法者无法穷尽列举时的一种立法技术,兜底条款是保障法律制度包容性、稳定性和简洁性的方法,制度设计中可采取“其他可能引起金融风险的要素和情形”的方式加以规定,赋予金融预警主体根据环境变化、技术发展和金融创新等具体情况,灵活地确定金融风险预警指标选取框架的权力。
 
  3.预警信息采集和使用的制度框架
 
  充分、科学的信息供给,合理、规范的数据整合和分析,便利、高效的信息传递与反馈,是决定金融风险预警科学与高效的关键。笔者认为,金融风险预警信息采集和使用法律制度的框架,至少应该包含如下内容:(1)明确信息采集和管理的主管机构。我国金融安全数据信息的采集和管理机构已有规范性文件对其进行了明确:2018年3月开始实施的《国务院办公厅关于全面推进金融业综合统计工作的意见》中规定,由人民银行统筹金融业综合统计工作,牵头成立统筹金融业综合统计管理工作小组,统一行使全国金融安全数据信息的收集和管理。(2)金融风险信息收集制度。作为一项从特定的信息源感知、辨析、选择、追索、收集特定情报资料的活动,金融风险预警信息收集的制度规范既关系到所收集到的信息的完备性和准确性,也关系到所涉主体的隐私、商业秘密等权益。制度设计应对信息采集的依据、途径、职责、程序、范围和责任等内容作出规定,使市场主体信息提供的范围和权利被侵害时的救济均能做到于法有据,保证预警信息收集权力行使与公民权益保护间的平衡。(3)金融风险信息报送制度。制度设计可根据相关主体信息采集的便利程度、利害关系、专业知识和经验,以及行业构成等因素,确定市场主体、公益法人、金融机构和非金融机构等作为金融预警信息提供的义务主体,要求它们按照金融风险预警监测所需的指标体系和数据要求,定期报送与金融风险发生直接相关信息。
 
  三、金融风险预警组织形态和组织结构的构造及制度规范
 
  金融风险预警中多个主体和角色参与的事实意味着预警行动必然是一个由组织承担和落实的社会活动。在现代社会,“组织被看作是首要的工具和手段,通过它,事物才可能被系统地理性化,即被规划、被系统化和科学化,变得更有效和有序。”[20]金融风险预警组织决定着预警行动的主体类型及组合样式,决定着参与各方协调和互动的可能性,有效的金融风险预警需要借助强有力的组织加以保证。
 
  但问题的关键是,组织的正当性与合理性并不会因其是“组织”而自动形成,金融风险预警组织建构的复杂性在于其必须突破“构建组织”这一简单的预设,而更迫切的议题是应该构建具有何种形态和结构的组织来适应金融风险预警行动的要求。合理、规范和科学的组织需要法律制度来塑造、规范和制约,金融风险预警组织以及其所赋予成员的身份意识、角色定位和行为要求需要法律制度予以明确,社会所期待的金融预警组织的高效、规范运行也需要法律制度来保障。
 
  在理论界,尽管组织研究的维度和视角异常庞杂,[21]但其所要解决的核心问题在于如何塑造合适的形态,以及如何联接和组合组织的内部构成以形成合理结构。[22]基于此,下文将根据金融风险的特点,以构造规范有序的金融风险预警组织形态和组织结构为目标,重点就金融风险预警组织的开放形态和独立形态及法律保障,以及组织结构中纵向秩序安排和横向秩序协调的法律规范等问题展开进一步论述。
 
  (一)金融风险预警组织的形态及制度构造
 
  所谓组织形态,是指由组织内部主体及关系所决定而形成的一种相对稳定的构架。组织形态关联着组织获取信息的能力,是决定组织信息接收和信息处理的范围、质量和效率的关键因素。笔者认为,金融风险预警组织的形态要与金融风险的特征和金融风险预警预设的目标相适应,金融风险的特点决定了预警组织的形态应该具备开放性和独立性,法律制度的构造需要围绕以下两方面展开。
 
  1.金融风险预警组织形态的开放性及法制保障
 
  在现代金融市场,随着金融业务的扩大和金融类型数量的增多,以信用风险、操作风险、运行风险、法律风险、流动性风险、技术风险等为表现形态的金融风险种类繁多,任何一种风险都会以一种破坏性力量对整个金融系统产生影响。金融风险类型的多样性、变动性和交错性的事实决定了金融风险预警需要依赖的资源、知识和支持结构的动态性和灵活性。因此,要做到对金融风险的准确预警,预警组织必须具有及时接收并处理与金融风险相关的各类信息的能力。只有在组织系统具备开放性的形态下,才能适应外部信息动态性、多变性和复杂性的特点。而且,开放性的组织形态意味着组织具备了及时适应技术环境和制度环境的能力,比如对出现的各类新技术,开放性的金融风险预警组织意味着其能对新技术加以及时运行,从而提高金融风险预警行为的科学性,当金融风险预警组织所处的制度环境发生变革时,开放性的金融风险预警组织意味着其能根据制度环境修正自身,从而及时适应新的制度环境。笔者认为,金融风险预警组织开放性的制度安排应通过组织参与主体多元化和组织形态弹性化两方面来展开。
 
  一是金融预警组织参与主体多元化的制度构造。笔者认为,凡是与金融运行、金融风险发生关联的主体,都应被确认为金融风险预警组织的成员构成。主体的选择方案在本质上是一个信息聚合机制和利益表达机制的选择过程,决定着哪些利益获得关注并在预警决策中获得了考虑,哪些诉求能够最终转换为金融风险预警的决策结论和政策输出。多元主体的参与可为预警行动提供更为全面的信息输入,能够确保金融预警中离散的知识和信息被更好地收集、归纳和运用。事实上,在我国金融监管制度的设计中,已经充分考虑了多元主体参与和联动的重要性,如2013年获国务院批准实施的《金融监管协调部际联席会议制度》,就授权中国人民银行牵头建立金融监管协调部际联席会议制度,成员单位包括银监会、保监会(机构改革后的银保监会)、证监会、外汇局,必要时亦可邀请发改委、财政部等部门参与。在地方层面,我国有地方政府在制定关于金融风险监测预警工作机制的规范性文件中也有金融风险监测预警工作多元化构成的规定。比如,安徽省岳西县《金融风险监测预警工作机制》规定,建立县金融风险监测预警工作联席会议制度,由县政府分管金融工作的领导担任联席会议召集人,政府金融办、人民银行、银监办等20余家单位均可作为金融预警联席会议的成员。[23]这些规定无疑为我国金融风险预警行动多元主体参与的制度安排提供了参考,对保障金融风险信息的收集与聚合意义重大。
 
  二是金融风险预警组织弹性化的制度设计。所谓政府及机构的弹性化,是指其“有能力根据环境的变化制定相应的政策,而不是用固定的方式回应新的挑战”的形态。[24]弹性化组织设计以具体问题为导向,打破了原来正式编制式的组织设计原则,要求“政府组织内部的结构、过程和人员构成方面就应该保持一定的灵活性,当然,这种灵活性并不是无序的,而是对环境变化的一种快速反应”。[25]它强调组织成员通过现代网络、信息技术的“虚拟化”联接、沟通与合作,为非政府机构、专家主体等主体的参与留下可能的空间。[26]
 
  组织的弹性化设计是实现组织开放性的重要路径之一。由于金融风险发生领域和时间均不具有确定性,金融预警组织的内部主体构成应该根据金融风险发生的领域和行业做出动态调整,它要求金融风险预警组织摒弃固定的成员构成,将其定位为一个以完成预警任务而设定的动态系统。在当下的金融市场里,日新月异的金融创新所诱发的风险类型和样式,对原有的预警组织而言无疑是一个全新的内容,如果金融预警组织成员的构成缺乏足够的灵活性,那么无论金融预警方案有多么周全,都难以有效应对不断创新和变动情势下可能出现的新风险,完全恪守固定形态的金融风险预警组织,难以契合金融业态多样化和金融风险的变动性要求。
 
  就法律制度设计而言,笔者认为可做如下安排:(1)不过分强调金融风险预警组织结构的稳定性,在预警程序设置、预警方案审核等方面赋予金融风险预警组织更多的自主权,赋予金融风险预警组织根据实际情况采取灵活措施的便利。(2)根据金融运行的具体情势设立金融风险预警议事机构。具体制度安排可以按照以下思路进行:在中央层面,由国务院金融稳定发展委员会主任作为议事机构召集人;在地方层面,由各级地方政府金融服务(工作)办公室主任作为议事机构召集人,负责组织和协调金融风险预警的监测工作。金融风险预警议事机构既可召开定期会议,也可召开不定期会议,定期会议主要对常态化的金融风险进行评估和判断,不定期会议则可根据特定的金融风险来决定是否召开,以实现对突发性金融风险能够做出快速反应。(3)金融风险预警组织人员构成弹性化,与前文所论组织人员构成的多元化不同,金融风险预警组织的弹性化要求组织成员构成的灵活化,制度设计时可赋予预警组织根据金融风险信号出现的行业区别和范围差异,在参与人员构成上的取舍与组合的权力,比如,赋予预警组织根据具体情况吸纳不同行业和领域的专家参与风险预警行动的权力,赋予预警组织对原有的成员进行定向选取和临时组合的权力等,以此来实现金融风险预警组织稳定性和灵活性之间的平衡。
 
  2.金融风险预警组织的独立性及制度安排
 
  作为政府对金融市场的一种干预行为,金融风险预警及其预警结论会在金融市场主体之间形成一种新的利益分配效应,如从风险防范的角度对某类金融产品或金融活动的支持和认可、限制或约束,其本身就意味着一种新的利益格局的形成,金融风险预警决策必然夹杂着利益的调适和修正。笔者认为,基于金融风险预警公正性之要求,预警机构不仅应独立于其他政府部门,也应独立于其他金融管理机构。唯其如此,才能在风险预警评估中秉持中立立场,不受地方政府、各级政府部门、社会团体、利益集团和个人的干涉,才能依据金融市场的客观事实作出不偏不倚的判断,这既是保障预警行动公正性和科学性的要求,也是预警行动专业性和可靠性的保证。
 
  与所有的风险评估预警和风险处置一样,金融风险预警及处置也是一个分阶段、持续进行的行动。风险预警过程和风险处置过程的分离不仅有助于增强风险决策的透明性,而且有助于明确不同阶段中技术与政治的界限和责任。[27]金融风险预警是对未来金融运行不确定状态的识别和判断,如果对金融风险的预警机构和处置机构不作区分,那么预警行动中糅杂其他因素的可能性就会增加。比如,倘若风险预警中考虑了风险处置的因素,那么预警裁量的正当性就会因此受到影响(如考虑风险处置收益的风险预警),抑或导致行政不作为行为的发生(如考虑风险处置难度的风险预警),便难以保证预警行动的中立性、客观性和科学性。预警组织的自主性意味着预警行为有着明确目标、动力机制和行为准则,在预警组织相对独立的情况下,因对预警组织的利益牵绊减少,故其被利益集团俘获的可能性便会降低,就不至于沦为某个团体或个人谋取私利的工具,此际预警结论的权威性和客观性才可能获得保证。
 
  就金融风险预警组织独立性实现的法制框架而言,笔者认为,除了在立法中规定“金融预警机构在履行预警职责时,地方政府、各级政府部门、社会团体和个人不得干涉”这样的惯常要求外,还应该通过以下的规则来细化和落实:(1)通过法律明确预警机构的主体地位,预警机构独立履行职责的前提是获得法律授权,实践中,可将统筹金融稳定和发展的国务院金融稳定发展委员会明确为中央层面的金融风险预警主管机构,将地方金融服务(工作)办公室明确为地方层面的金融风险预警主管机构,以此解决金融预警组织履行职责时法律依据不足的问题。(2)金融预警组织规则制定权的法律保障,基于金融预警的技术性和金融市场的多变性的事实,赋予预警组织制定具体预警规则和实施方案的权力,是增加金融风险预警行动能及时回应金融风险事实的关键方法。(3)预警组织参与人员选任的制度保障。前文基于金融预警组织形态的开放性要求,认为金融风险预警组织的主体构成应当多元化且富有弹性,本身就蕴含了预警组织可自主选任参与者的内容。事实上,确立自主的预警参与人员选任标准和任免程序,规范参与人员的激励和监督机制,既是保证组织独立性的关键环节,也是及时弥补预警组织专业知识和技能不足的方法,这对于预警行为的科学性同样具有重要的意义。
 
  (二)金融风险预警组织的结构及制度构造
 
  组织结构是指组织内构成要素及其相互关系,其关注的重点是组织内部相对固定和持久的要素之间如何实现有效的互动。按照学界对组织结构研究的共识,组织结构可分为横向结构与纵向结构两个基本类型,横向结构的核心问题是组织的沟通与协调,纵向结构的核心问题是组织的层级与秩序,前者以民主、公正为目标,后者以效率、统一为核心。与之同理,金融风险预警组织也存在横向与纵向两种结构形态,制度设计的重点在于如何通过纵向结构的制度设计以保证金融预警的效率和统一,如何通过横向结构的制度设计以保证金融预警参与主体的合作与协调,最终构造一个多层架构、网状联接、功能融合的金融预警组织的过程。
 
  1.金融风险预警组织纵向结构的制度规范
 
  按照马克斯·韦伯的说法,组织纵向结构的典型形态是科层制。作为“实施统治形式上最合理的形式”,科层制具有“精确、迅速、明确、精通档案、持续性、严密、统一性、严格的服从、减少摩擦、节约物资费用和人力,在由训练有素的具体官员进行严格官僚体制的特别是集权体制的行政管理时,比起所有合议的或者名誉职务的和兼任职务的形式来,能达到最佳的效果”,是“行政管理反应速度尽可能加速”并达到最佳效果值得信赖的组织结构。[28]由于金融风险预警本身蕴含“应急”色彩,所以及时、迅速地分析各类型金融风险是否存在、风险的潜在影响及相互感染传播的可能性是金融风险预警的当然要求,效率对于金融风险预警的重要性不言而喻。故此,按照科层制要求构建金融风险预警组织并对职位和职能进行分层和分工,是提升金融预警组织资源整合能力,促进金融风险预警组织工作效率的关键路径。
 
  从制度构造的角度讲,科层制本身蕴含着通过法律制度来成就自身的要求,科层制的基础是理性的法律,其本身就是高度制度化的产物。科层制要求上级服从下级,遵从等级制的原则,要求通过法理性权威和稳定的规章和程序来实现专业分工的管理框架,职位占有者具有非人格化的特征并要求接受严格的、统一的职务纪律和监督,等等,[29]毋庸置疑,这种形态既是制度建构的内容,也是制度约束的结果。以科层制为基本要求来建构运行方式和管理模式,在当下几乎所有的组织系统中是极为常见的,理论界对其构造原理和制度安排方案也有充分的论证,所以说,金融风险预警组织的纵向制度设计可按现有科层制建构的原理和经验进行(囿于篇幅,笔者在此不再赘述)。
 
  2.金融风险预警组织横向结构的制度规范
 
  组织的横向结构所要解决的核心问题是,通过沟通系统和协调系统建立,实现知识分享和信息沟通的高效、充分和顺畅。承前所述,当今时代,金融业经营的跨时空、跨行业和跨领域特征已十分明显,金融风险的传导性、感染性和系统性要求预警组织应当能够系统地认知和把握金融风险信息,此际预警组织主体的多元构成成为必要。但是,预警组织成员的多元构成只是为风险信息的收集和聚合提供可能,主体数量的增多并不必然意味信息共享的实现,在缺少相应制度安排的情况下,组织的闭合和成员的分割依然会导致金融风险信息在不同主体间的弥散分布。故此,构造一个便于主体协调的制度环境和秩序协调机制,保证预警组织成员之间的信息交流和知识共享便成为金融风险预警组织设计上的又一个要求。
 
  组织间横向协调行为的有效性主要依赖于规范的存在。[30]学界对组织协同的要素及制度实现的研究成果颇丰,有论者认为,组织协同系统包含三个最基本要素:协同意愿、共同目标和信息沟通,[31]组织内单位成员的行动协同需要信任文化的培育、协同技能的提升和责任机制来保障实现。[32]而协调合作的制度化与科学化路径包括“明确合作的领导者、合作的目标和责任、各方的角色和职责、资源保障以及监督机制”等内容。[33]这些关于组织成员间横向协调的要素、思路和方法,对金融风险预警组织内成员之间协调合作机制的建立具有重要的参考价值。以此为启示,笔者认为,金融风险预警组织横向协调制度保障的内容至少应该围绕以下几个方面来进行构建。
 
  首先,授权国务院金融稳定发展委员会享有金融风险预警行动的组织和领导职责,推进各成员在金融风险预警信息提供中的协同与配合。在组织系统中,一个权威的领导者可提升组织成员所提供信息的积极性和主动性,减少组织成员提供信息时的懈怠和摩擦。由于金融稳定发展委员会在我国政府金融风险管理机构体系中的地位最高,[34]这就决定了将其设置为金融风险预警行动的组织者和领导者既能保证权威性,也能保证金融预警行动的各参与主体行动目标的一致性。
 
  其次,通过法律确认各参与主体的权责边界,清晰的角色定位和权责设计是协同与合作形成的基础,制度设计应以提供信息的规范性要求为目标,就各个参与主体的法律地位、职责权限和责任内容予以明确,构建透明、规范高效、易于监督和可问责的合作机制,保证各参与主体能提供准确而全面的金融风险信息。
 
  最后,建立金融风险预警组织横向协调中的沟通机制、合作机制、制衡机制和反馈机制,保证金融风险预警组织的贯通性和预警组织成员互动协调的有效性,从而提升金融风险预警组织在资源整合、调节和控制方面的能力,实现预警组织运行中整体功能的优化,为有效的金融风险预警提供良好的组织保障。
 
  四、政治、企业和社会视角下金融风险预警评估的内容及法制保障
 
  风险是一个需通过多角度来把握的事实,“从统计学的角度看,风险是某个事件造成破坏或伤害的可能性或概率;从人类学、文化学的角度看,风险则是一个群体对危险的认知,考察风险的目的就在于弄清群体所处环境的危险性。”[35]诚如学者所言:“风险方方面面的界定和陈述都掺杂着利益,都可能充斥着谈判,进而付诸政治化的处理路线。”[36]从政治的角度讲,金融安全事关国家经济安全,金融动荡不仅会影响金融业自身的运行,而且会威胁到国家的政治安全和政治稳定,甚至诱发国家的主权风险。依笔者所见,当政治和经济密切交错,经济问题政治化、政治问题经济化成为一种客观存在时,金融风险的影响力和破坏性就不仅仅只是一个经济性的存在,还难免会延展至政治领域并转化成为一个国家安全问题。基于政治的视角,以国家安全为要求来确定金融风险预警评估的内容并通过法律制度加以确认,便有了充分必要性。
 
  同时,企业运行的合规程度也是判断金融风险发生可能性的重要依据之一,合规是一种公司治理方式,是企业在实现自身利益最大化的同时所进行的一种风险防控机制。[37]已有研究表明,良好的金融机构治理对于保障一国金融安全和提高金融体系效率至关重要,[38]只有将公司治理与金融监管结合起来,防范资本泛滥时期公司本质的异化,完善公司治理结构,才是化解金融风险的根本所在。[39]那么,对金融企业运行合规状态的评估和判断,就构成了金融风险预警评估的重要范围。
 
  另外,根据风险的社会理论,风险既可从客观意义上来认定,也可从主观意义上来把握。客观意义上的风险通过概率估算来认定,主观意义上的风险通过人们的认知来衡量。风险的客观估算固然重要,但主观认知同样关键。金融风险的形成常常是金融基本面冲击因素和心理恐慌因素共同作用之结果,金融风险预警评估必须要考虑市场主体的心理机制和心理导向。[40]有论者甚至直接指出,系统性金融风险就是指一系列(某个)事件影响到公众对于整个金融系统的信心。[41]因此,构建社会公众对金融风险认知状态评估制度是社会视角下对金融风险预警评估法律制度的当然内容。
 
  (一)国家安全要求下金融风险预警评估的内容及制度落实
 
  政治是国家管理的艺术,当然包括经济管理的内容,作为国家治理体系的重要构成部分,金融风险防范事关国家的治理能力。在本质上,国家对金融风险可能采取的态度及行动是国家统治意图的贯彻和表达,国家能否通过有效的金融治理措施来确保金融安全是衡量其治理能力的一个重要根据。缺乏对金融风险处置能力的政府必然会动摇其权威,当金融风险最终转化为金融危机时,其不仅会危及市场主体的财产安全,而且会影响一国经济发展的宏观情势,甚至可能导致社会政治力量的重新配置——“这里存在着两种可能,一是在宪法体制内进行社会政治力量的组织调适,二是以另一种政治合法性取代已有政治秩序,社会政治力量进行彻底性的重组。”[42]正是基于对这种后果的防范和避免,现代国家都会从国家安全的角度对金融安全作出规范。例如,我国《国家安全法》第20条规定:“国家健全金融宏观审慎管理和金融风险防范、处置机制,加强金融基础设施和基础能力建设,防范和化解系统性、区域性金融风险,防范和抵御外部金融风险的冲击。”这一规定不仅是构建国家金融安全体系的方向,也是在国家安全要求下金融风险预警评估内容构成的具体指引。
 
  1.金融基础设施和基础能力评估制度
 
  一般认为,金融基础设施和基础能力是指处于金融市场交易后端的、金融市场参与机构用于支付、清算、结算或记录金融产品交易的系统,以及该系统所呈现出的对抗风险的能力和稳健状态。“一个经济的金融基础设施越发达,其承受外部冲击的能力就越强。”[43]作为金融市场的中枢系统,金融基础设施集中了金融市场中的种种风险,它既是金融市场中流动性错配和信用风险等金融风险形成的源头,也是系统性风险扩散的渠道。[44]完备的金融基础设施可提高金融体系的风险抵抗力,减少风险的传染性,是衡量金融稳定性的重要依据。近年来,世界各国对金融基础设施的建设和监管均给予了高度重视,美国的《多德—弗兰克法案》要求金融稳定监督委员会依据系统重要性的不同,将涉及金融运行中的支付、清算、结算等活动的金融市场基础设施纳入宏观监管的框架之中。欧盟于2012年制定了《欧盟市场基础设施规则》,致力于金融市场基础设施管理的规范化、场外衍生品交易的透明化和风险缓释措施的规则化,来规制相关的金融市场基础设施。[45]金融基础设施和基础能力是判断一国金融市场抵抗外部冲击能力、衡量金融风险发生可能性的主要依据,是衡量一国金融风险发生可能性的重要变量之一,理应成为金融风险预警评估的重要内容。
 
  金融风险预警中对金融基础设施和基础能力评估的法律制度框架,应包括的内容首先就是金融基础设施认定制度。金融基础设施涉及金融业的多个领域和部门,基础设施和一般设施对金融风险的重要性有着显著区别,因此明确哪些设施属于具有系统重要性的金融基础设施,是金融风险基础设施评估的前提。事实上,当前诸多国家对金融基础设施的范围或认定标准都给予了界定,比如,瑞士《金融市场基础设施法》规定,“证券交易所、多边交易系统、中央对手方、中央证券存管机构、交易数据库、支付系统”为金融市场基础设施;美国《多德—弗兰克法案》规定了金融基础设施认定时应考虑的因素和认定程序,并授权美国金融稳定监督委员会根据该法案制定对应的实施细则,2011年7月,美国金融稳定监督委员会发布了金融市场基础设施系统重要性认定的最终规则。[46]我国应借鉴上述国家的立法经验并结合金融业发展的国情,对金融基础设施的认定标准和认定程序予以明确,构建完善的金融市场基础设施认定法律框架,为金融风险预警中对金融基础设施完备程度的评估提供前提条件。而且,关于金融基础设施能力评估的制度安排,将金融基础设施中的市场准入情况、治理结构、运营规则、交易规则、信息披露、自律管理、风险分散和处置方案、争议解决机制等内容通过制度加以确认,以是否有规范的管理规则,是否形成合理分工、适度竞争的市场格局为标准,判断其维系金融稳定的能力大小。
 
  2.系统性金融风险评估制度[47]
 
  “守住不发生系统性区域性金融风险的底线”是最近几年我国金融监管领域出现频率最高的关键词,系统性金融风险是金融市场上金融产品、金融活动和金融关系在复杂的网络关系中相互影响、相互渗透,金融风险相互转移、传染和扩散的一种风险状态。系统性金融风险会对一国金融体系产生大规模的冲击和破坏,比如众多的金融机构倒闭、金融市场崩溃、货币急剧贬值和资本外逃,最终可能导致整个金融系统无法运转。笔者认为,系统性金融风险的发生,与金融部门和金融设施运行的稳健状态、金融风险在部门之间的溢出和传播可能性、金融监管和金融服务的规范性,以及金融运行环境和金融风险应急预案的完备性等因素相关。系统性金融风险预警评估的制度安排亦应围绕上述内容展开,明确系统性金融风险的评估主体、评估内容、评估程序,[48]为准确评判系统性金融风险发生的可能性提供判断依据。
 
  3.外源性金融风险评估制度
 
  在金融全球化格局下,诱发金融风险的因素不再局限于一国内部,金融风险的跨国传播极为常见。随着金融开放程度的不断加深,金融业在全球化的推动下愈发脱离本国的实体经济而与全球金融市场深度纠缠,域外资本的涌入和撤离会形成一股巨大的力量而影响到本国的金融市场和金融结构,并最终积聚、形成超出本国处置能力的金融风险,其对国家安全的威胁不言而喻,金融风险预警必须评估外源性资金对本国金融体系的影响。因此,对外源性金融风险评估法律制度是国家安全视角下金融风险预警法律的重要内容。就法律制度的具体构成而言,当今世界诸多国家都建立了外源性金融风险评估制度,比如,美国2007年的《外国投资与国家安全法案》中明确规定,外资的进入应当进行国家安全审查,制度安排既有“审查启动、初审和调查”等程序方面的规定,也有“资本与财务、并表监管、竞争因素、管理资源因素、信息披露与反洗钱”等实体方面的内容。[49]我国《外商投资法》第35条也规定,“国家建立外商投资安全审查制度,对影响或者可能影响国家安全的外商投资进行安全审查。”笔者认为,国务院在制定金融领域外资进入安全审查和风险评估制度时,应以境外金融投资的政治性目的、资本的威胁能力及国家金融安全界限等三方面为基本依据,[50]从准入许可、安全审查机制、审查对象、审查要素、审查程序等方面来制定完备的外源性金融风险评估制度,以准确判断外源性金融及可能存在的风险对我国金融稳定的影响。
 
  (二)金融企业合规要求下金融风险预警评估的内容及规范约束
 
  企业合规是一个内涵丰富的概念,从内在构成上讲,合规是以适应外在要求为目的、以有效改善内部控制和自我约束能力为核心的企业自律行为;从外部约束的角度来看,合规表现为一系列强制性规则,它要求公司行为除了符合法律、法规、国际条约和规范性文件的规定外,还要符合商业行为准则、商业惯例、公司章程、内部规章的要求和公序良俗的要求。[51]金融风险的爆发常常是金融企业扭曲经营、管理失范的结果,一个合规经营、规范管理的金融企业,意味着金融风险的发生不具备源头意义上的基础和条件。在制度逻辑下,对金融企业合规状态评估的规范构造,应从以下几方面来进行。
 
  第一,金融企业合规管理评估依据的规范构造。近年来,我国针对不同的金融行业制定了相应的合规指引和管理办法,2006年,原银监会发布了《商业银行合规风险管理指引》,2007年,原保监会制定了《保险公司合规管理办法》,2017年,证监会发布了《证券公司和证券投资基金管理公司合规管理办法》。这些规范性文件的制定,一方面可为金融企业的合规管理提供基本的依据,也可从金融企业合规管理角度来为金融风险预警提供相应的判断标准。当下我国针对金融企业的合规指引和管理办法相对完备,因此,制度设计的方向和内容主要表现为对合规指引和管理办法的及时更新,金融市场瞬息万变,产品的更迭和创新层出不穷,企业的合规管理方案理应根据相应的制度环境和市场情势及时调整,否则不仅会失去对金融企业合规的指导意义,也会使得金融风险预警中对金融企业的合规评估缺乏具有时效意义的标准。申言之,金融监管部门应当根据市场环境的变化,针对不断出现的金融创新产品和业态,及时更新金融企业合规指引和合规管理办法,保障金融风险预警中对金融企业合规管理评估和判断有符合时效要求的标准。
 
  第二,金融企业合规评估内容的规范设计。一个企业完整的企业合规计划应包括商业行为准则、合规组织体系、防范体系、监控体系、应对体系等五方面的内容,商业行为准则是企业日常经营行为的基本准则,其既是企业所有主体履行职责的基本要求,也是企业每个领域、每个环节都应遵循的制度规范,是企业合规体系中最核心的部分。同时,金融企业组织结构的合规是保障企业决策民主化、科学化的基本路径,是防范金融企业经营异化的关键。另外,金融企业自身的风险识别和防控体系对于预防金融风险的发生有着前提性的价值,企业自身的合规风险评估系统、合规风险尽职调查、企业员工合规培训的教育开展情况、合规审计和内部控制、投诉机制、报告机制,以及对可能诱发风险的制度漏洞和结构性缺陷,能快速及时地加以修补和完善的事后应对机制,等等,均属于企业合规管理的核心内容。[52]笔者认为,从金融企业合规的角度来进行金融风险预警评估也应围绕上述五个方面展开,对可能诱发金融风险的企业经营行为予以及时识别,从而实现从金融企业合规视角下对金融风险的准确评估和判断。
 
  (三)社会认知框架下金融风险预警评估的内容及制度实现
 
  “无论从哪个角度分析,安全与人的感觉和心理状态都是分不开的。”[53]在金融社会学理论看来,金融行为本身是社会行为的一种,金融市场、金融组织、金融制度和金融行为都会受到社会心理的塑造和影响。面对不确定性的金融世界,金融市场有限的认知能力、理解能力、判断能力和预见能力决定了市场主体并非总是理性的,其常常会受到市场主体情感、个性和行为倾向性因素的影响。[54]这种主观认知会以市场主体对金融市场的信任、担忧或恐惧等心理状态表现出来,并成为金融市场主体行为改变、导致金融风险发生的主观原因。
 
  这种心理状态因互联网时代的连结功能而获得了广泛的关联效应。互联网时代群体间虚拟的互动性增加了信息传递的便利,“群体”的基本特点是个体融入一个共同的精神和情感之中,他们经过混杂、融合、聚变,获得了一种共有的甚至是窒息自我的本性。[55]如果某些信息在群体中受到高度关注并作为某种情绪在群体间传递,便极有可能最终控制整个群体,甚至变成歇斯底里的恐慌。这种状态的形成和信息所表达出的真实危险不一定直接对应,即便是一些通过概率估算被专家评估为小概率风险的事件,也可能引发公众的强烈关注和高度恐慌,有时候对风险的恐慌甚至超过了灾难本身。美国记者马歇尔·斯贝克特在评价核辐射所产生的恐慌时就曾说过:“最糟糕的疾病不是因核辐射而产生的疾病,真相却是,由核事故造成的恐慌所带来的危害要远远大于该事故本身。”[56]
 
  在金融领域,风险同样会受到市场主体认知的影响,也会因互联网时代的关联效应而被放大。作为一种极端的集体规避风险行为,金融恐慌的发生既可能是金融市场上存在真实的金融风险隐患,也可能仅是某些虚假信息引起的市场主体对金融市场前景的深度悲观,当这种悲观情绪出现时,没有风险的市场也会变得波云诡谲,金融“真”风险由此形成。有研究就从群体心理学的角度分析了美国次贷危机的形成原因——当美国的次级房贷等金融资产价格的上涨达到了某个关键心理阈限,人们的风险偏好开始发生反转,从愿意承担风险以获取高额回报转向厌恶风险,从而引发了危机,群体心理状态的变化是导致美国次贷危机的重要原因之一。[57]公众对金融风险的认知是决定金融风险是否发生的一个重要变量,因此把握社会公众对金融风险的认知状态,监测金融市场中舆情走向,对特定时段社会公众对金融风险情绪、态度和情感等状态予以评估,对金融风险的准确预警也很必要。
 
  金融风险舆情监测的制度框架大致包括以下内容:(1)金融风险舆情指标设计制度。参考其他领域舆情综合指标的制度设计方案,[58]笔者认为,金融风险舆情的指标体系应包括传播维度上的时间向度、空间分布、参与人数,公众认知维度上的重要性、关注度、敏感度和从众程度,变化趋势维度上的传播速度、紧张气氛比、方向和趋势等内容。(2)金融风险舆情信息监测机制和模式的制度框架。事实上,在我国农产品质量安全、食品质量安全等领域,已有明确的关于舆情监测机制和模式的制度规范。[59]笔者认为,在金融风险预警中的舆情监测机制的制度设计中,应建立专门的金融舆情监测机构以突出舆情监测的专业化,明确舆情监测的责权安排,做到对金融风险舆情的快速分析、及时反应和动态跟踪,确保与金融风险相关的舆情动向能得到及时把握。(3)建立金融体系舆情信息的共享机制、对接机制和交流机制,充分利用当下广泛使用的大数据信息采集技术,信息智能处理技术,为金融风险预警的公众认知提供全面而精准的依据。
 
  五、结语
 
  哈耶克曾说,制度“是因为人们的理性不足而人们又要把握错综复杂之现实的详尽细节而渐渐学会使用的一项工具。”[60]按照宪法经济学的解释,所有的政府经济干预行动都应纳入法律框架之内,晚近出现的法律与金融学派,更是认为法治水平会深刻地影响一国金融业的运行状况,作为金融领域政府规制的重要内容,对金融风险的预警自然也构成了法律规范的对象。当然,限于篇幅及文章主旨,笔者对金融风险预警的制度设计更多停留在宏观层面上,在制度的细化和制度实施方面的建构尚需进一步深入论证。本文写作的一个更重要目的,是提供一个思维导向,聚焦金融风险预警建构的法制原理,勾勒法律制度在金融预警中的作用及具体方案,实现金融风险预警的技术取向和预警法制框架之间的相互融通,这对金融风险预警的正当化、合理化和科学化至为重要,也是金融风险预警行为未来发展的必然走向。

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