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“容缺许可”后患无穷

  所谓“容缺许可”,就是指行政许可机关受理了申请人的行政许可申请后,在缺少法定的行政许可条件(材料)或者不全部具备法定的行政许可条件(材料)的情况下,直接作出准予行政许可决定、颁发行政许可证件的行为。或者是行政许可机关先向申请人作出准予行政许可决定、颁发行政许可证件,让申请人承诺在一定期限内补交齐全缺少的行政许可材料的行为。
 
  例如,某审批局受理了某骨科医院年度校验行政许可申请后,按照审批流程,在专家库抽取了三名专家组成了专家组,与该审批局两名工作人员组成的踏勘评审组一起,到该骨科医院进行了共同踏勘评审。专家组作出《踏勘评审专家意见》如下:“1.该骨科医院执业情况与执业登记内容一致。2.医护人员主要执业机构均为该医疗机构。3.校验期接受卫生计生行政部门检查、指导情况进行了整改。4.校验期内无医疗民事赔偿等情况发生。5.开展的膝关节(人工)、骨髋关节(人工)置换术未进行备案。6.缺少CT、床边X光机等设备。7.该院开放床位80张,达不到二级骨科医院住院床位总数至少100张以上要求。8.科室设置缺少重症监护科、急诊科、病理科、血库、营养室,不符合临床、医技科室设置标准。9.每床卫生技术人员、护士配备均未达到标准要求,缺少7名副高级专业技术人员。建议该院达到二级骨科医院设置标准后,再通过校验。”
 
  该审批局踏勘评审中心依据《医疗机构基本标准(试行)》《医疗机构校验管理办法(试行)》《骨科医院基本标准(试行)》及踏勘评审意见,作出的《现场踏勘评审报告》内容、结论、建议,与专家组作出的《踏勘评审专家意见》一致。
 
  但是,该审批局却对该骨科医院作出了《同意容缺校验》的行政许可决定,并对该骨科医院《医疗机构执业许可证》通过了年度校验。
 
  按照《医疗机构管理条例》(1994年2月26日国务院令第149号发布,2016年2月6日国务院令第666号修改施行)、《医疗机构管理条例实施细则》(卫生部令35号)、《医疗机构校验管理办法(试行)》(卫医政发〔2009〕57号)等法规规章规定,登记机关(行政审批部门)校验结论只有“校验合格”和“暂缓校验”两种结论。没有规定“容缺校验”的校验结论。
 
  《中华人民共和国行政许可法》第三十八条规定:行政机关依法作出行政许可决定,也只有两种行政许可决定,即“准予行政许可决定”和“不予行政许可决定”。没有规定可以作出“容缺许可决定”。
 
  这就是说,该审批局对该骨科医院作出的《同意容缺校验》的行政许可决定没有法律依据,是一个非法的、违法的行政许可决定。
 
  目前,我国的医疗损害责任纠纷案件非常多,医疗机构败诉率非常高。根据《2019年全国医疗损害责任纠纷案件大数据报告》(腾讯网“医法汇”)发现:2019年全国法院系统受理医疗损害责任纠纷案件总计达到18112件。2019年医疗损害责任纠纷案件二审判决共3177件(除去无效搜索结果)。其中,二审判决中,医方败诉2522件,占比79%;患方败诉589件,占比19%;二审法院判决医方给予患方适当补偿的案件有66件,占比2%。按科室排名,妇产科的医疗损害责任纠纷案件数量600件,排名第一位;骨科的医疗损害责任纠纷案件数量534件,排名第二位;急/门诊的医疗损害责任纠纷案件数量215件,排名第三位。
 
  从现在的实际情况来看,患者与医疗机构发生医疗损害责任纠纷,最主要的申请救助的途径,还是通过向法院提起民事诉讼,由法院判决医疗机构败诉,来获得损害赔偿等合法权益救助。
 
  假如,患者与医疗机构发生医疗损害责任纠纷,向法院提起民事诉讼的同时,再向法院提起行政诉讼,对向该医疗机构作出准予执业行政许可决定的行政许可机关,提出作出的准予执业的行政许可决定错误,请求法院依法撤销行政许可机关作出的准予执业的行政许可决定,行政许可机关又能有多大的胜诉率呢?
 
  就象上面所举的“容缺许可”的案例,如果经该审批局作出《同意容缺校验》的行政许可决定的该骨科医院,发生了与患者医疗损害责任纠纷案件,患者在向法院对该骨科医院提起民事诉讼、要求赔偿损害损失等合法权益时,同时向法院提起行政诉讼,认为该审批局作出的《同意容缺校验》的行政许可决定违法,请求法院依法撤销该审批局作出的《同意容缺校验》的行政许可决定。如果法院经过审理发现,该审批局在《踏勘评审专家意见》和《现场踏勘评审报告》都明确指出了该骨科医院存在“缺少CT、床边X光机等设备;开放床位80张,达不到二级骨科医院住院床位总数至少100张以上要求;科室设置缺少重症监护科、急诊科、病理科、血库、营养室,不符合临床、医技科室设置标准;每床卫生技术人员、护士配备均未达到标准要求,缺少7名副高级专业技术人员”等不符合法定条件的情况,并建议“该院达到二级骨科医院设置标准后,再通过校验。”但是,该审批局仍然对该骨科医院作出了《同意容缺校验》的行政许可决定,既违反了有关法律法规规章规定,又无法律依据。这样,法院就很有可能判决撤销该审批局对该骨科医院作出的《同意容缺校验》的行政许可决定。
 
  那么,该审批局及相关审批工作人员就要承担以下法律后果:
 
  1.行政责任。《中华人民共和国行政许可法》第七十四条规定:“行政机关实施行政许可,有下列情形之一的,由其上级行政机关或者监察机关责令改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分:(一)对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的。”
 
  2.行政处分责任。《行政机关公务员处分条例》第二十一条规定:“有下列行为之一的,给予警告或者记过处分 ;情节较重的,给予记大过或者降级处分;情节严重的,给予撤职处分:(一)在行政许可工作中违反法定权限、条件和程序设定或者实施行政许可的。”
 
  3.刑事责任。中华人民共和国行政许可法》第七十四条规定:“行政机关实施行政许可,有下列情形之一的,构成犯罪的,依法追究刑事责任:(一)对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者超越法定职权作出准予行政许可决定的。”
 
  4.赔偿责任。《中华人民共和国行政许可法》第七十六条规定:“行政机关违法实施行政许可,给当事人的合法权益造成损害的,应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。”
 
  该骨科医院不全部具备医疗机构执业和年度校验的法定条件,该审批局却违法对该骨科医院作出了《同意容缺校验》的行政许可决定。如果该骨科医院在从事医疗机构执业过程中,与患者发生医疗损害责任纠纷,造成了患者合法权益受到伤害或损害,在这种情况下,该审批局应当对其违法实施行政许可的行为承担赔偿责任。
 
  我国现行的每一项行政许可事项,都是由法律、法规设定的,申请办理的每一项行政许可事项需要具备的条件,都是法律、法规、规章规定的。只有具备了法定的行政许可条件,行政许可机关才能够依法作出准予行政许可决定。任何不具备或者缺少法定行政许可条件作出的准予行政许可决定,都是违法的。
 
  实行“容缺许可”,是对国家法律法规规章制度的直接违反,将对我国已经建立起来的行政、民事、刑事等法律制度造成严重破坏,也与党中央、国务院提出的依法行政、依法治国、建设社会主义法治国家基本方略背道而驰。
 
  因此,实行“容缺许可”,后患无穷。

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