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党内法规研究方法论探析

  一、引言:党内法规研究方法论缘何重要
 
  中共十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设,党内法规制定数量之多、速度之快引人瞩目。与此同时,党内法规理论研究开始受到学术界的关注,一批从事党史党建、政治学和法学研究的专家学者围绕“党内法规基础理论”、“党内法规制度规范”和“党内法规实践探索”三大主题,在中国知网核心期刊上发表了六百余篇论文。[1]数十个党内法规研究中心、党内法规研究会在各地相继成立,一系列有关党内法规理论研究与实践发展的学术研讨会密集举行,一批党内法规科研项目成功获得国家及省部级立项。[2]这些形式上的数据清晰地表明,党内法规展现出“显学”的强劲势头。然而,党内法规研究热表象的背后还存在很多隐忧。就宏观层面而言,研究成果、研究机构、学术会议总体上还处于营造声势的状态;就中观层面而言,法学研究者和其他学科研究者之间的专业隔膜尚未破除,不同学科的话语体系还处于各自为政的状态;就微观层面而言,研究成果总体上既不能“顶天”——提出原创性的理论命题、也不能“立地”——指导党内法规制度建设。从某种程度上来说,党内法规权威人士三年前所描述的“附带性讨论多、专题性研究少”、“对策应用研究偏多、基础理论研究偏少”、“单一性研究居多、复合型研究较少”、“研究路径单一重复、少有另辟蹊径”的理论研究滞后状态仍未有明显改观。[3]
 
  笔者认为,党内法规研究困境的摆脱主要取决于主题聚焦和方法更新两个方面。就前者来说,应当围绕“党内法规科学的法理阐释”、“党内法规理想的制度构造”和“党内法规有力的运行保障”等三大攻坚战展开持续研究;[4]就后者来说,“是否运用独特的研究方法”是判断党规理论研究能否成为一门成熟学问、独立学科的关键。[5]德国法学家拉德布鲁赫曾言:“就像因自我观察而受折磨的人多数是病人一样,有理由去为本身的方法论费心忙碌的科学,也常常成为病态的科学,健康的人和健康的科学并不如此操心去知晓自身。”[6]在方法论过剩的德国,拉氏的见解确有醍醐灌顶之感。但就中国特色社会主义法治体系重要组成内容的党规而言,方法论的自觉在其研究兴起之初却有着异乎寻常的引领价值。简言之,党内法规研究方法论的探析,既是党内法规学作为独立学科生成的法宝,也是党内法规制度建设成功的护驾,更是新时代中国法治故事传播的利器。在中国共产党建党一百周年的脚步日益临近的当下,党内法规研究要着重运用解释论、实证论、历史论和比较论等四种方法,真正开启党内法规的显学时代。
 
  二、党内法规解释论
 
  作为一类特殊的法治现象,党内法规方法论的探索可以从法学方法论的论争中获得启示。近年来,法学领域发生了比较激烈的“法教义学”与“社科法学”之争。法教义学是一种“法学内的法学”,主张认真对待法律规范,坚信现行法律规范秩序的合理性,旨在将法律素材体系化和强调面向司法个案提供建议与答案;社科法学是一种“法学外的法学”,主张认真对待社会事实,从现实出发、立足社会变迁,运用其他社会科学的知识和方法观察法律制度和法律现象。[7]对于尚处发展初级阶段的党内法规研究来说,教义学或者说解释论的研究方法更值得优先采用和推广。简言之,党内法规解释论就是对现行有效的党内法规的规范内容所进行的概念性、体系性的解释和说明,促进党内法规自身的精准适用和话语体系的科学建构。新时代的党内法规解释论研究应着重从如下三个方面展开。
 
  首先,党内法规解释论需要围绕“何为党内法规”、“如何识别党内法规”展开系列研究。研究对象是否明确、是否独立,往往是判断一门学科是否独立的根本标志。《中国共产党党内法规制定条例》2条规定:“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”然而,党规制定实践远比规定本身复杂,党内法规的判断识别标准尚需充分的解释论作为依托。一方面,党内法规制定主体同时有权制定党内规范性文件,且二者通常都是以“通知”形式下发的,仅从发文形式、制定主体甚至内容上还无法加以有效区分;另一方面,随着党的全面领导的加强,党政机关联合发文现象日渐诸多,使党内法规和行政法规、行政规章及党内规范性文件与行政规范性文件的界限更加模糊。[8]为此,党内法规解释论应当通过主体、内容、功能、程序、形式等多种元素的组合,建立起一套具有现实解释力和可操作性的判断识别标准,为党内法规的深入研究凝练出清晰的对象。[9]
 
  其次,党内法规解释论需要围绕各位阶、各领域、各层面的党内法规的理解适用展开系列研究。中共十九大报告提出“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”的时代任务,党内法规呈现立体式、全方位推进的格局。“只要党的领导和党的建设活动推进到哪里,全面从严治党就延伸到哪里,党内法规制度建设就跟进到哪里,制度治党的强烈信号和强大威力就释放到哪里,制度权威和规矩意识就强化到哪里。”[10]从位阶上看,党内法规包括作为最根本党内法规的党章、作为基本党内法规的准则和条例、作为具体党内法规的规则、规定、办法和细则;从领域上看,党内法规包括党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规;从层面上看,党内法规包括中央党内法规、部委党内法规和地方党内法规。这些数量繁多、内容庞杂、上下贯通的党内法规能否得到精准适用,关键之处取决于具体条文能否获得确当解释。例如,2018年10月至11月发生在安徽省全椒县的“扶贫干部张伟在脱贫攻坚巡查中不正确履职被处分”及随后的“撤销处分”事件中,就涉及对《脱贫攻坚责任制实施办法》25条有关“对不负责任、造成不良影响的,依纪依法追究相关部门和人员责任”条款的正确理解。[11]立足微观、解析条文进而为党内法规的精准适用做好基础性工作,这正是党内法规解释论的用武之地。
 
  最后,党内法规解释论需要围绕“何为党内法规的基本范畴”、“党内法规的理论体系如何建构”展开系列研究。诚如学者所言:“任何一门科学,从理论形态上说,都是由范畴建构起来的理论大厦。”[12]就党内法规研究来说,要想走出纯粹的规范适用技术之学,必须经由基本范畴的提炼和系统化达至一门独立的学科。“党规学首先表现为一个集成集约的范畴体系,概念内涵外延不清、概念间关系不明,党规学就无从谈起。”[13]党内法规基本范畴无论包括哪些元素,都并非空穴来风或主观臆想,而是蕴涵在党内法规规范群的解释之中,或隐身在党内法规具体条款的背后。党内法规研究较为敏感的学者率先提出,“党内法规与党内法治”、“领导与执政”、“民主与集中”、“权利与义务”等四对范畴,正确揭示了党内法规的本质与规律,涵盖了党内法规的主要内容,可以作为党内法规的基本范畴。[14]沿着这一有益的学术探索,可以进一步解释党章统领的党内法规制度体系,充分考量党内法规内容涵盖性广、溢出效应显著的特点,将“党的领导权与党的执政权”、“党的自我建设与党的全面领导”、“党员义务与党员权利”作为建构党内法规理论体系的三对基本范畴。
 
  三、党内法规实证论
 
  《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》提出,要适应新时代坚持和加强党的全面领导、以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设的需要,到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干,覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系,并随着实践发展不断丰富完善。党内法规制度质量明显提高,执行力明显提升,系统性、整体性、协同性明显增强。仅以2018年为例,党内法规制度体系建设步伐已经明显加快,全年共印发中央党内法规74部。立规不易,执规更难。未来的党内法规研究要及时聚焦实施环节,真正让铁规发力、让禁令生威,确保各项法规制度落地生根。习近平总书记早在2013年就指出:“当前党内法规执行情况总体上是好的,但也存在一些重制定、轻执行的问题,有的制度先紧后松,有的外紧内松,有的违反之后未得到及时惩处,产生‘破窗效应’。”[15]在党内法规制度建设如火如荼之际,理论界应当立足个案观察党规实际运行,从正反两个方面深入总结党内法规实施的经验和教训,寻求党内法规运行的内在机理,真正使良规成为“活法”。
 
  中共十八大以来,以习近平同志为核心的党中央以踏石留印、抓铁有痕的劲头狠抓党内法规贯彻落实,形成了一整套行之有效的保障机制。“党中央提倡的坚决响应,党中央决定的坚决照办,党中央禁止的坚决杜绝,决不允许上有政策、下有对策,决不允许有令不行、有禁不止,决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣。”[16]以有效扭转党风政风社风的中央八项规定精神为例,之所以能够取得良好成效,关键就在于党中央率先垂范、常抓不懈,始终以钉钉子的精神一抓到底。正如党内法规权威人士所总结的那样,八项规定的成功经验做法对提高党内法规制度执行力的普遍启示在于三个方面:抓住关键少数、坚持以上率下;注重环环相扣、形成完整实施链条;“常”抓抓“长”、健全长效机制。[17]值得关注的是,中央纪委国家监委网站专门开辟“监督曝光”板块,定期公开曝光“违反中央八项规定精神问题”、“群众身边的腐败和作风问题”及各类特殊时间节点和重点领域问题“专区”,其所曝光的案例分布全国各地、各行各业,已经成为研究者了解违反八项规定精神实例最重要的数据库。从某种意义上来说,这些数据适度加以规范整合扩容之后,实际上将担负起类似中国裁判文书网的社会功能,对今后推进党内法规实证研究将发挥无法替代的引领作用。
 
  党内法规的实证研究还需从经验层面深入总结局部领域、局部地区的失败实例,从负反馈角度探索党内法规有效实施的保障机制。以震惊全国的“陕西秦岭北麓违建别墅事件”为例,在“树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”、“实行最严格生态环境保护制度”、“打响三大攻坚战”的新形势下,涉事地方党委政府为何一而再、再而三地对党中央决策部署置若罔闻?很显然,违建别墅是表象,不讲政治才是根本。秦岭违建别墅事件的查处为党内法规实证研究提供了难得的鲜活样本,人们从中至少可以获得三点启示:其一,建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计,生态国家已经成为新时代的国家图像,加强国家生态文明建设的顶层设计刻不容缓;其二,要进一步加强党对生态文明建设全方位的领导,“党政主要负责人履行第一责任人职责”、“党政同责、一岗双责”、“环保督察”等中国特色的环境治理举措必须长期坚持;其三,生态文明建设与党的政治建设密不可分,“坚持党中央权威和集中统一领导”既是党的政治建设的首要任务,也是决定生态文明建设命运的关键一招。
 
  回望中共十八大以来全面从严治党的实践成果,“打虎”、“拍蝇”、“猎狐”行动捷报频传,不敢腐的目标初步实现,不能腐的笼子越扎越牢,不想腐的堤坝正在构筑。在看到反腐败斗争已经形成压倒性态势的同时,也需要高度警惕不作为、慢作为、冷作为现象的蔓延,净化庸政懒政怠政滋生的土壤。为此,要加强对指导、规范全面从严治党和党的全面领导的法规的联动研究,探索出一条通过党的自我革命实现党领导人民进行社会革命的富有中国特色的党规治理道路。在突出“党规党纪严于国家法律”的同时,也必须及时落实“激励担当和容错纠错机制”。从这个意义来说,党内法规整体性的实证研究需要及时提上议事日程,避免党内法规实证研究的碎片化。例如,中国是一个讲人情的社会,如何合理区分正常的人际交往和影响执行公务的界限、如何框定公共领域和私人领域的边界,对于指导党内法规的正确实施具有相当重要的指导意义。例如,在《中国共产党纪律处分条例》第八章所规定的“违反廉洁纪律行为”的多个条款中,就有“明显超出正常礼尚往来”、“可能影响公正执行公务”等多个不确定概念,需要在解剖大量个案的实证研究基础上,形成相对明确的适用标准。在新近媒体披露的“湖北恩施农民王忠才为母操办生日宴被取消全家低保待遇事件”[18]中,当地基层纪委责令严肃处理的做法就值得讨论。2018年5月,中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,明确提出要“切实为敢于担当的干部撑腰鼓劲”。其中的三个“区分开来”——“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误错误,同明知故犯的违纪违法行为区分开来”、“把尚无明确限制的探索性试验中的失误错误,同明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来”、“把为推动发展的无意过失,同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”——对建构“严管和厚爱结合、激励和约束并重”的党内法规实施新机制具有重要的引领作用,这也是未来党内法规实证研究新的着力点。四、党内法规历史论
 
  办好中国的事情关键在党,讲好中国的故事关键也就在于讲好中国共产党的故事。作为一个始终走在时代前列、人民衷心拥护、勇于自我革命、经得起各种风浪考验的马克思主义执政党,中国共产党在百年风雨兼程中之所以能够披荆斩棘,其制胜法宝就在于党与日俱进地将制度建设贯穿于提高自我净化能力和全面增强执政本领的过程之中。尽管党内法规真正走入公众视野、为公众所熟知始于党的十八大,但历史地看,党在成立伊始就已经重视党规制度建设。可以说,党内法规的立、改、废、释活动百年来始终与党的建设活动相向而行。因此,党内法规历史论研究在当下尤为迫切,这种方法论的运用既能够从党规制度建设角度重述中国共产党的百年奋斗史,也能够通过党建视角和法学视角的融合提升党内法规的研究水准。新时代的党内法规历史论研究应着重从如下三个方面展开。
 
  首先,党内法规历史论研究需要在断代史层面展开,通过对不同历史时期党规制度建设史实的钩沉,系统梳理我们党通过党规加强党的建设和领导的历史。中国共产党的百年史分为新民主主义时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设时期及中国特色社会主义新时代,除了深入总结中共十八大以来党内法规步入快车道之后的建设经验外,还应当立足思想史、制度史角度从纵深方向叙述不同历史时期党规的发展演变。一些较为敏感的学者已经针对新民主主义革命时期和改革开放四十年党内法规的发展演变情况,进行了卓有成效的历史论分析。[19]“建立中国共产党、成立中华人民共和国、推进改革开放和中国特色社会主义事业,是五四运动以来我国发生的三大历史性事件,是近代以来实现中华民族伟大复兴的三大里程碑。”[20]今后,要聚焦建党初期、建国初期和改革开放初期党规的萌芽、发展情况,重述我们党“不忘初心、牢记使命”、坚持思想建党和制度治党同向发力的伟大征程。
 
  其次,党内法规历史论研究需要围绕重要历史人物展开,通过对老一辈无产阶级革命家和党的领导核心重要著述、重要讲话的深入研读,系统推进党内法规思想史研究。具体来说,可以从三个方面展开:一是学深悟透《习近平关于制度治党、依规治党论述摘编》,真正领会新时代党内法规制度建设的根本思想遵循;二是深入研读以毛泽东、邓小平、江泽民、胡锦涛为主要代表的中国共产党人思想建党和制度治党的重要论述,把握党内法规思想史的演变和发展;三是认真学习刘少奇、董必武、彭真等对思想建党、法制建设具有卓越贡献的老一辈无产阶级革命家的经典著述,追寻中国共产党人党规之治的艰难探索。通过对革命领袖和领导核心原著的精读和梳理,有助于坚定我们党制度治党、依规治党的必胜信念。[21]
 
  最后,党内法规历史论研究需要聚焦重点领域展开,通过对相应领域党内法规制度发展演变的跟踪观察,揭示我们党在具体领域实现全面领导的光辉历程,进一步坚定“四个自信”。以中共中央新近印发的《中国共产党政法工作条例》为例,这是中国共产党建党近百年来首个针对政法工作的基本党内法规,突出了“党对政法工作的绝对领导”、“把政法工作置于党和国家事业发展大局”和“领导主体具体化、职责清单化、工作运行机制化”,为做好新时代的政法工作指明了前进方向,提供了基本遵循。回顾改革开放四十年来我们党领导法治建设波澜壮阔的历史进程,可以看出个中大胆的探索和成功的实践。对这部条例的深入研读,还应当结合另外两部具有划时代意义的党内经典文件的学习展开。一是1979年9月中共中央发布的《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》(中发[1979]64号文),这部被誉为我国政法工作领域“十一届三中全会公报”[22]的文件,首次使用“社会主义法治”概念,首次提出“取消各级党委审批案件制度”,首次明确法律、司法权威和党的领导的关系,实际上扮演了对全党全民进行法制教育的宣言书的角色。二是2014年10月中共中央印发的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,这是我党历史上第一次专门研究法治建设的全会,首次将“形成完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系之中,首次提出“党内法规同国家法律的衔接和协调”,实际上扮演了指导全面推进依法治国方略的纲领性文件。这些振聋发聩的表述,彰显了我们党厉行法治的坚定决心和顽强意志。对重点领域党内法规制度演进的历史研究,能够及时形成“部门党规理论”。[23]
 
  五、党内法规比较论
 
  党内法规在革命烽火岁月提出、在新中国成立后成型、在新时代阔步前进,代表着中国共产党人思想建党和制度治党紧密结合、全面从严治党和加强全面领导的不懈探索。作为一个开放性的系统,党内法规自身纵横交错、上下连贯,与国家法律相辅相成、相互促进、相互保障,与世界范围内政党治理法治化经验相互借鉴。为此,党内法规研究要坚持开放思维和发展思维,通过党内法规与国家法律、与世界其他政党治理制度的深入比较,不断补齐党内法规制度短板,使我们党各个方面的制度更加成熟、更加定型。新时代的党内法规比较论研究应着重从如下三个方面展开。
 
  首先,党内法规比较论研究需要在内部规范群展开,通过对不同类型、不同层级、不同区域的党规的比较研究,建构起逻辑严密、结构完整、务实管用的规范体系。就同为党内法规“四梁八柱”的组织法规、领导法规、自身建设法规和监督保障法规来说,在组成内容、基本功能、规范结构等方面都存在差异,需要展开深入细致的比较分析。就不同区域的地方党内法规来说,虽然制定权限、党规形式一致,但区域情形却差异甚大,如东部沿海省市经济发达、人流密集、业态多样,需要重点解决好商务楼宇党建、新兴经济组织和社会组织党建难题;中西部地区经济欠发达、人口外流、农村空心化,需要重点解决好基层农村党建和政权稳定难题。党内法规内部规范群纵横交错的比较,能够起到相互借鉴、相互补充的作用,对于优化党内法规布局、提升党内法规质量都有现实指导意义。
 
  其次,党内法规比较论研究需要与国家法律之间展开异同分析,通过对二者现实功能的观察,探索行之有效的党规国法衔接协调机制。党内法规与国家法律之间的关系定位,是中国特色社会主义法治建设必须回答的根本问题。同为中国特色社会主义法治规范的组成内容,党内法规与国家法律在制定主体、规范事项、调整对象、规范数量、规范要求、规范效力等方面存在很大差异,但二者之间也具有并行协作、相互融合、引领转化等多种关系可能。为此,可以党务领域、政务领域和党政融合领域为例,对相应党内法规和国家法律的文本规定及其现实功效展开比较,探索二者之间互联互通的“密码”。以生态文明建设领域为例,党的领导主要通过谋划大局、把握方向、制定政策、督促落实得以体现,至于具体的生态保护体制机制等则由国家法律加以规定。当然,鉴于生态保护问题的急迫性和重要性,中央办公厅、国务院办公厅2016年12月联合印发了《生态文明建设目标评价考核办法》,以党内法规的形式规定了“党政同责、一岗双责”、“督察督办”、“目标考核”等应对举措。近几年的实践表明,中央环保督查组在敦促污染治理、整顿吏治方面发挥了非常重要的作用。这些丰富的实践做法为党规国法关系的比较分析提供了鲜活的素材,避免二者之间陷入“党规脱法”或“党内入法”的极端境地。
 
  最后,党内法规比较论研究需要在世界范围内政党治理法治化模式之间展开,通过对世界上其他政党有益治理经验的借鉴,不断提升中国共产党治国理政的水平。中外政党制度差异甚大,但并不妨碍我们党吸收借鉴国外政党治理的有益经验。2017年11月30日至12月3日,主题为“构建人类命运共同体、共同建设美好世界:政党的责任”的中国共产党与世界政党高层对话会在北京成功举行,为各国政党相互借鉴治党治国经验搭建了重要的交流平台。会议之后形成的“北京倡议”提出,政党要做“伙伴关系的推动者”、“世界和平的建设者”、“全球发展的促进者”、“文明互鉴的践行者”和“生态环境的守护者”。[24]除了这种面对面的交流形式之外,近年来一批国外政党法规和党内法规被翻译介绍进来,为中外政党治理法治化经验比较提供了可能。通过对国外政党党内法规历史沿革和实践发展的深入分析,从中可以探寻到其发挥政治功能、保障党内民主、协调统一行动等方面的有益经验,为我们党党规之治的不断丰富和完善提供参考。
 
  结语:开启党内法规的“显学”时代
 
  工欲善其事,必先利其器。在党内法规研究队伍不断壮大、研究成果数量不断增加、制度建设速度明显加快的当下,党内法规学作为一门独立学科的地位已经晨光初现。为此,党内法规研究者必须树立自觉的方法论意识,以海纳百川的胸怀“走出去、请进来”,在不同学科的交流和融合之下,有目的、有方向、有方法地共同推进党内法规理论研究,真正从理论高度讲述好、阐释好中国共产党依法治国和依规治党有机统一的故事。笔者相信,党内法规解释论、实证论、历史论和比较论的充分展开,必将引领党内法规显学时代的到来。

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