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行政诉讼法新司法解释起草的基本原则

  2月7日,最高人民法院正式发布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《行诉解释》)。《行诉解释》是在党的十九大胜利召开之际最高人民法院通过的又一部诉讼法的全面司法解释,必将对新时代的行政审判工作产生重要而深远的影响。鉴于行政审判在法治国家建设中的特殊作用,当下认真领会《行诉解释》的基本精神尤为迫切。解读《行诉解释》的内容,可以看出其背后所蕴含的三项基本原则。
 
  一、尊重立法原意原则
 
  尽管《行诉解释》条文多达163条、篇幅近2.5万字,但完全是在2014年11月1日通过的新行政诉讼法的基本制度框架之内作出的。可以说,尊重立法原意是《行诉解释》所奉行的首要原则,也是《行诉解释》的正当性所在。作为党的十八大之后国家层面首度基本法律的修订活动,新行政诉讼法是对现行行政诉讼制度的一次全面修改,力图解决长期以来困扰行政审判的“立案难、审理难、执行难”的问题。新行政诉讼法所确立的一系列新理念、新制度亟待落地,《行诉解释》恰好就是连接新法和审判实务之间的桥梁。新法和《行诉解释》的配套适用,完美地构筑起了中国特色行政审判的制度体系。
 
  以《行诉解释》第八部分“行政机关负责人出庭应诉”为例。这一部分用了5个条文分别围绕“行政机关负责人”的范围、“行政机关相应的工作人员”的范围、“行政机关负责人应当出庭”的案件范围、“行政机关负责人及相应的工作人员出庭应诉”提交的证明材料、“行政机关负责人不出庭”的后果及处理等问题,对“行政机关负责人出庭应诉”这一极具中国本土特色的制度进行了细化,有望扭转新制实施效果不佳的局面。从具体规定的内容来看,有关四类案件必须出庭、不能出庭的理由说明、不出庭也不说理的后果的规定,在很大程度上提升了制度的刚性,维护了“行政机关负责人出庭应诉”系属总则的权威性。可以预见的是,这些规定的贯彻实施,对于增强领导干部的法治思维、促进行政争议的实质性化解和缓和官民之间的对抗都会起到积极作用。
 
  尊重立法原意并不表明司法解释就要完全亦步亦趋,更非排除司法解释填补法律漏洞的可能。事实上,《行诉解释》对法律规定的很多不明确之处进行了能动解释,有助于新法的更好实施。例如,确认无效判决是新法增设的一类判决,但司法实践中很少适用,其原因就在于适用条件的不明确及其与撤销判决之间的模糊界限。《行诉解释》从两个方面对这一判决的具体适用进行了优化:一是将“行政行为的内容客观上不可能实施”明确列举为“重大且明显违法”的具体情形,并以“其他重大且明显违法的情形”作为兜底性规定;二是规定人民法院可以不受当事人撤销行政行为请求的约束,经审查直接作出确认无效的判决。这两条规定既尊重了立法本意,同时又增强了确认无效判决的适用几率。又如,《行诉解释》第九十三条第二款明确规定人民法院对于明显不符合给付判决实体事项的请求可以直接裁定驳回起诉,此举就是在遵从新法“保证人民法院及时审理行政案件”目的条款之下的一种创新。
 
  二、整合存量解释原则
 
  行政诉讼法颁行二十多年来,最高人民法院先后发布了数十项司法解释和司法文件指导行政审判工作。其中,最重要的系统性司法解释就是最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)和《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《适用解释》)。《行诉解释》吸收了这些司法解释的合理成分,对很多规定进行了整合和修订,体现了很好的继承性,有利于法律适用的统一性和审判实践的延续性。据粗略统计,《行诉解释》有81个条文直接来源于《若干解释》、《适用解释》和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》。此外,还有不少条款的内容来源于最高人民法院发布的其他专项司法解释,如第一条有关“协助执行行为”不属于行政诉讼受案范围的规定直接源于《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》,第九十八条有关行政不作为赔偿责任承担的规定直接源于《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》。可以说,《行诉解释》首次实现了对既往系列司法解释的全面覆盖,对于消除认识分歧、推动新法统一适用具有重要意义。
 
  《行诉解释》虽然是对存量解释的整合提炼,但并非全盘简单照搬,而是根据行政法学理论发展和观念变迁进行了深度加工。总体来看,《行诉解释》在这方面的变化集中体现在法律概念的精准界定和法律制度的清晰定位上。就前者而言,很多细节变化殊为明显。例如,在受案范围的排除性规定上,《行诉解释》直接列明“行政指导行为”,删除了《若干解释》中“不具有强制力的”修饰语,避免了理解上的歧义;用“不予立案”裁定全面取代《若干解释》中的“不予受理”裁定,更加符合立案登记制下的话语表达。就后者而言,很多字眼的删减耐人寻味。例如,与《适用解释》第一条第二款相比,《行诉解释》第五十三条第二款删除了“接收起诉状”之前的“一律”二字,表明法院对起诉状本身并非不经任何必要的形式审查而照单全收,进而消除了对立案登记制存在的误解;与《适用解释》第九、十条有关复议机关作共同被告案件的审理规定相比,《行诉解释》第一百三十五、一百三十六条将先前四处的“复议程序”表述一律修改为“复议决定”,重申了行政复议决定自身的行政属性,进而坚持了新法所奉行的行政行为合法性审查原则。上述修改使得《行诉解释》的规定更加科学合理,成为贯彻实施新法最重要的配套性制度。
 
  三、凝练审判经验原则
 
  行政诉讼法颁行的近三十年间正值我国社会转型时期,各类新问题、新矛盾不断产生,人民法院的行政审判工作在贯彻落实法律规定的大前提下,必须主动回应社会新变化,适时地对新类型案件、新出现的问题积极进行应对。回顾我国行政审判所走过的不平凡道路,可以看出人民法院始终坚持在实践中不断探索、在探索中不断总结的理念,通过生动的审判实践推动行政诉讼规则的发展。以新法实施后在信息公开、投诉举报、行政系统层级监督等领域逐渐滋生的恶意诉讼、滥诉现象的规制为例,《行诉解释》第八十二条开列出“裁定驳回起诉或者判决驳回请求”“罚款”等一系列司法应对举措。这条规定虽然参酌了民事诉讼法第一百一十二条的规定,但最高人民法院此前已经通过《公报》2015年第11期刊载“陆红霞诉南通市发展和改革委员会政府信息公开答复案”和发布《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的举措,对滥用诉权行为的认定标准及司法应对进行了有益探索,从而保证了《行诉解释》的规定能够在实践中得以顺利实施。
 
  检视《行诉解释》的很多新规定,背后都有相关的典型案例作为支撑,审判经验的及时总结凝练成为其主要特色。例如,《行诉解释》第一条将“内部层级监督行为”排除在受案范围之外,最高人民法院其实早在“崔永超与山东省济南市人民政府法定职责履行行政纠纷再审申请案”的审理中就已经表明了相应立场。在(2016)最高法行申1394号行政裁定书中,最高人民法院指出:“上级人民政府不改变或者不撤销所属各工作部门及下级人民政府决定、命令的,一般并不直接设定当事人新的权利义务,当事人可以通过直接起诉所属工作部门或者下级人民政府作出的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下,当事人坚持起诉人民政府不履行层级监督职责,不具有权利保护的必要性和实效性,也不利于纠纷的及时解决,且易于形成诉累。因此,济南市政府是否受理当事人的反映、是否启动层级监督程序、是否改变或者撤销所属各工作部门及下级人民政府的决定、命令等,不属司法监督范畴。”又如,《行诉解释》第四十七条明确了因被告原因导致损害的举证规则,特别强调法院可以遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验、生活常识等,酌情确定赔偿数额。其实,最高人民法院在91号指导案例“沙明保等诉马鞍山市花山区人民政府房屋强制拆除行政赔偿案”的裁判要点中就已经指出:“在房屋强制拆除引发的行政赔偿案件中,原告提供了初步证据,但因行政机关的原因导致原告无法对房屋内物品损失举证,行政机关亦因未依法进行财产登记、公证等措施无法对房屋内物品损失举证的,人民法院对原告未超出市场价值的符合生活常理的房屋内物品的赔偿请求,应当予以支持。” 《行诉解释》与实务经验的水乳交融,充分彰显了行政审判的本土智慧。

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