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群体性涉诉事件危害公共安全的防范、应对与管控

  群体性涉诉事件是指因社会发展过程中,因各种原因导致社会公众呈现规模性、集团性的纠纷,它对社会冲击力较强,破坏力较大,极易导致社会局部性甚至全国性的不稳定,是对公共安全危害较严重的事件。特别是我国当下急剧转型过程中,群体性事件极易酿成群体性涉诉,容易造成群访者和有关党政部门或有关政府机关严重对立,进而冲击公共秩序,危害公共安全,引发社会不稳定。

  对群访者来说,他们往往只关心问题的实质解决,很少顾及问题的解决程序,为了实现他们的“实体正义”和“实体公正”,他们误以为可以超越、牺牲法律制度要求的“程序正义”、“程序公正”和“形式合理性”,这会严重破坏依法治国的程序价值,必须加以纠正和引导,我国的行政法制程序正在逐步加强,对此类事件的处理,依据《行政强制法》规定,有关的行政机关其程序应做到:违法行为显著轻微或者没有明显危害社会的,可不采取行政强制措施;行政强制措施由法定行政机关在法定职权范围内实施,不得委托,非行机关和行政机关中不具备资格的行政执法人员不得实施行政强制措施;实施行政强制措施前报行政机关负责人批准,由两名以上的执法人员实施,实施时应出示身份证件,通知当事人到场,当事人不到场的,邀请证人到场,告知当事人理由、依据和权利、救济途径,听取其陈述、申辩,并制作现场笔录,笔录由当事人和行政执法人员签名和盖章,当亊人不在现场的,由见证人和行政执法人员签名和盖章。特别是实施限制群访人员的人身自由的行政强制措施还应当告知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限,在紧急情况下需要当场强制的,办案人员在返回行政机关后应立即向行政机关负责人报告并补办批准手续。限制公民人身自由不得超过法定期限,在目的已经达到或条件己经消失后应立即解除,以免节外生枝。要严格执行《行政强制法》,《行政强制法》就是“为了规范行政强制的设定和实施,保障和监督行政机关依法履行职责,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人和其他组织的合法权益”。这表明,在群访涉诉案件中,行政强制应注意“保障和监督”的关系:一方面行政机关要履行职责必须为之提供必要的手段;另一方面行政机关不得违法、滥用职权,侵害行政相对人权益。《行政强制法》之所以设定严密的规则和程序,就是要在涉诉群体案件中,保护作为被强制对象的行政相对人的权利、尊严和合法权利不被侵犯。对于被涉群体违法还应坚持教育与强制相结合原则,不仅要对严重违法的群众进行教育,也要对被裹挟的一般社会公众进行教育,要将教育贯穿在行政强制的事前、事中、事后的整个过程中。即使是对未参与的社会公众,也只有让其知晓行政机关在行政强制执行过程中对被强制对象进行个案教育后,才能引以为戒或防微杜渐。

  “国家(执政党或政府)既制定具体的社会发展战略又参与具体的经济事务,既是游戏规则的制定者又是游戏的参与者,因而,国家虽希望能释放市场和社会的力量,但它又意识到必须垄断资源以增强自身的统治能力。并且,由于长期的行政统制政策所具有的惯性力量,它也担心一旦将社会放开,现有的体制是否有能力容纳群体性发泄所爆发的力量。因而在这种矛盾处境中,政府最终成为维权抗争的对象”[1]传统的党政管理模式是党通过政府对一切事务统揽统管,社会组织承担其部分管理职能,社会组织亦被戏称第二政府,因疲于应付和无法充分应对各类突发群体性事件,极可能导致民怨沸腾,人心尽丧之恶果。随着改革开放与市场经济的发展,行政民主化潮流的积极影响,社会多元利益格局的形成,公民的主体意识日益提高,民间力量参与社会治理意识与能力逐渐增强,伴随着社会分化速度加快,社会功能结构的分化使各社会主体政治职能开始减弱,维护社会稳定功能必以法律代之。职业律师面对涉诉群体事件,天然应当成为全社会应对各类涉诉事件的调节器,帮助政府构建良好的社会秩序。律师群体较之于官方,对于化解群体性突发事件,更能够发挥其灵活、非强制和更具亲和力等优势,更容易取得当事人的信任,极有利于沟通官方与民间的关系,能更好地传达国家法律和政策的精神,缓和对立情绪、紧张关系和官民矛盾,发挥出巨大的柔性维稳功能。

  “当集体行动的参与者面对的法定的社会控制力量显然已成为拱卫(作为潜在利益相关者的)社会管理当局的私有力量时,集体行动者的怨恨,就会直接转移到他们身上,从而迅速引发暴力冲突和流血事件。”[2]本来,群体性社会抗争应是涉诉群体与当局对政治意见和政治意志形成的商谈过程中产生影响,当社会抗争成为一种常态的话,不管这种能量是正能量还是负能量,都可能激发国家权力面对即使是公民理性抗争边而呈现一种变态反应,并随时可能异化成国家集权的催化剂,致使我国公民己争取的部分基本权利为国家权力所再次吞噬,社会面临再次倒退的危险。所以,即使是正当性的群体性社会抗争中也应当有理有节,保持适度的妥协。通观现代宪政文明各国,公民维权的集体表达权和联合行动权均得到了各国政府的肯定,我国的《集会游行示威法》虽在十几年前就出台了,但是我国至今尚未有经申请获得有关部门批准的事例,政府对这种权利的限制己使一些具有公民精神的涉诉群众产生了剥夺感。依宪政法理,集会、游行、示威、结社属于“默示性宪法权利”,当下,民众的主体意识己经觉醒,执政者应当改变以前那种简单消极抑制民众联合行动权利的刚性维稳观,变“堵”为“疏”,应将宪法所赋于的公民集会、游行、示游、结社等集体表达权逐步实施,通过正当程序有效释放民众情绪,防止“火山积聚”对社会的巨烈冲击,让民众通过合法途径和公开的利益博弈,确保我国社会的动态平衡。尤其是各级地方党政在涉及各类规划、开发利用重大自然资源、重大政策、重大管理措施、重大项目、重大突发事件应急预案等群体性事件中,事前要向十八大报告强调:“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”,在进行社会稳定的风险性评估中,应尊重民众参与,积极与媒体沟通,重大行政决策方案拟定后,决策承办单位应当根据重大行政决策对公众的影响范围、程度等,采取座谈、协商、咨询、评估、论证、调查、公示等方式,广泛听取意见。在群众听证过程中,应当明确听证代表的产生、听证资料的公开、听证意见采纳情况的说明等更为具体的制度。在其预定方案交付集体决定之前,应对重大涉诉群体的行政决策事项应由专业法律人士进行合法性审查。实施单位在实施过程中,遇到事前未曾预见的情况,应及时向政府报告,根据变化的新情势,对己作出的决策作适当调整。要通过抽样调查,跟踪调查和评估等方式,对行政决策的实施情况适时评价,及时发现、纠正行政决策存在的问题,尽最大努力减少决策失识对社会稳定的冲击,防范社会风险于未然。

  如果群体性涉诉事件演变成了国内动乱,就及时应启动行政应急权。它是指国家遇到紧急状态和发生危机时,为了应对紧急情势而采取的措施。由于其有滥用之嫌,易于对法治和人权造成侵害,其设立前提是为了维护国家安全、公共秩序和宪政体制。虽然,在实际上往往成为统治者为了个人安全或为维持统治地位的借口,对于结社或政治运动的兴起,执政当局如果发现它的国民支持基础发生动摇时,极易利用行政应急权对之加以镇压。但《欧洲人权公约》、《美洲人权公约》和《公民权利和政治权利国际公约》均认为公共紧急情势下国家可以宣布紧急状态,所以我国宪法也应当确立并完善行政应急权制度。鉴于2004年《宪法修正案》第26条和第27条确立了全国及个别省、自治区、直辖市的紧急状态的决定、宣布机关和程序,那么29条仅规定了国务院对于省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态的决定权,没有宣布机关和程序,就应急需补充完整,以保障国务院面对大规模的群体性事件引发的动乱对行政应急权的正当合理行使。但目前我国行政应急权的宪法条款和基本立法都显得过于粗疏和薄弱,所以,围绕行政应急权的行使和监督机制的法制完善将是健全我国应急法制工作的重中之重,从而为今后应对重大突发公共事件的严峻挑战提供法制保障。[3]

  我国从来就不缺集体群访案例,明太祖朱元璋就曾允许百姓为了“尽除民间祸患”可以成百上千集体进京上访、“赴京面奏”。他曾恐吓地方官员,“敢有阻当者,其家族诛”。新中国成立后,毛泽东就高度重视信访工作,1957年,他在谈到当时四川一百多学生到北京上访事件时说:“我的意见,周总理的意见,是应当放到北京来,到有关部门去拜访。……这样,有利于解决国家及其干部同群众的矛盾。”[4],虽然,现行的《信访条例》第16条并不鼓励越级上访,但该条并没有禁止越级上访,我国也没有任何其他法律条款明确禁止越级上访为非法,新近,中央政法委打击处理违法上访五条要求:一。不管上访是否有理,只要有实际困难都要解决在先。二。 认定违法上访,都要经过公开听证,让人民群众都看到他是否属于无理和无理取闹。三。 凡是进行依法处理的,批准权归省里,省涉法涉诉问题工作小组共同研究,有关部门依法作出决定。四。依法处理后,还要采取多种形式继续做工作,不能一抓了之。五。 中央政法机关对省级政法部门批准依法处理的上访人又以此为上访的案件,不在向下交办。 国家明确规定群众事件滥用警力可被“双开”。所以,群体上访仍然是合法行为。可以说群体性的上访制度是中共朴素地,直接地贯彻群众路线的结果,是新中国政权合法性与正当性的基石。但是他们也仅仅把群体上访作为沟通群众意见的工具,而非彻底解决问题的手段。而且依据《信访条例》第21条规定,信访机构的职权是:(1)受理权,受理信访事项并予以登记;(2)转发权,根据不同的情况分别将相关的信访事项转让给法院、检察院、人民代表大会及其常务委员会,或转送有权处理的本级或下级人民政府的相关行政机关,并抄送下一级人民政府信访工作机构;(3)建议权,情况重大、紧急的,应当及时提出建议,报请本级人民政府决定。由此可见,立法者并没有授予信访机构任何实权,整个信访机构系统缺乏统一的协调机制,不但不能有效地解决问题,反而会使同一问题面对不同的机构,久拖不决,人为地积累潜在矛盾,引发群体性事件,所以,信访程序不可能彻底解决群体性事件问题本身。

  2009年7月,中共中央和国务院联合发布了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,旨在加强对党政领导干部的管理与监督,增强党政领导干部的责任意识和大局意识,促进深入贯彻落实科学发展观,提高党的执政能力和执政水平。《规定》指出,党政领导干部不履行或不正确履行职责,给党、国家和人民利益以及公共财产造成重大损失或者造成恶劣影响的,必须承担相应的责任。《规定》中的内容,许多与决策有关,而凡属与决策相关的,均可视为对行政决策及违法行为过错责任的追究的规定。《规定》明确指出,对于决策明显严重失误,造成重大损失或者恶劣影响的;在行政活动中滥用职权,强令、授意实施违法行政行为,或者不作为,引发群体性事件或者其他重大事件的等,各级党委和政府要依照《规定》严肃问责。对党政领导干部实行问责的方式为:责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、免职。但是,这种自上而下的“追究”,长期效果到底如何却值得我们深思。因为,运动式追究自始是以法治精神的流失为代价的,这一过程弥漫在一种“宽猛相济”式的人治氛围之中,而不是“一断于法”的法治环境,不但助涨了决策失误责任追究的选择性和随意性,也容易使人们对责任追究的效果、信用产生怀疑。[5]政治责任的构成往往不会过多地考虑过错或违法,更倾向于结果责任。中共十八届三中全会报告更是提出了政府管理要“严格绩效管理,突出责任落实,确保权责一致”,再一次明确肯定了建立责任政府和落实行政问责的发展目标和方向。但行政问责制还是没有起到对官员的保护和指引功能,没有切实将官员责任明确,避免官员将自己暴露在过大的风险之中,从而保护其可以大胆、果断地履行职责。在缺乏具体行为指导时,也没有通过告诉官员怎么做可以避免被追究。党政官员缺乏必要的安全感,为了避免群体性事件发生,必然大势加强管制,然管制的低效,并未降低群体性事件发生,致使在维稳的政治性运动中,越维越不稳,现行行政问责制并没有完全法制化和制度化,明显不具有保护和引导官员的功能。

  党政问责就是指在传统行政管理框架下自上而下的追责,侧重于维护整个科层管理体制的良性运转以确保管理目标的实现,对党政领导责任的追究主要是因党政领导未依法履行或未正确履行职务的行为违反了科层制体系预先为其设定的纪律要求和规范而应受到上级的谴责和制裁,以及因其领导不力本身已构成对人民权益和公共利益的重大侵害,人民亦有权对其实施谴责和制裁,只有将这种问责机制中本质性的策略和方法上升为法律并良好地施行,实现人民自下而上的民主监督,人民问责法治才可能实现。刚性维稳机制主要病因是党政官员不从根本上解决问题,而是党政官员在以社会稳定为目标的管理责任制下,上级政府在没有给下级预定实现管理的手段的情况下,就通过规定目标向下施加压力,给下级留下了处理解决问题极大的弹性空间,下级党政部门往往只求短期解决问题而不顾长远利益,根本不可能寻找解决社会不稳定的根源。在刚性维稳机制下,当政府意志只有在已向涉访群体支付对价的情况下才能得到贯彻,政府权威必然受损。如果涉诉群体只有通过闹访和讨价还价才能实现,法律权威必渐损殆尽,法治在这博弈过程中呈现出市场交易般的讨价还价,必破坏法律规范的确定力和普遍效力,它既不能使问题解决呈现连续性和一致性,也没有为涉访群维权提供稳定的预期,根本就不可能为社会生活创造统一而稳定的秩序,不仅不能培植涉诉群众的法治理念,反而会减损社会公众对法治的信仰。只有同时实行人民追责法治化,完善包括现行党纪国法在内的多层级问责制度体系,进一步完善问责的主体、范围、程序乃至问责的方式确保人民问责进行正常运转,才可能实现明晰的权责划分机制,重塑官员的问责文化并增强官员的伦理道德意识以及培育成熟发达的公民社会,才可能实现由党政问责向人民问责法治化,进而全面实现依法治国。

  既然我国要实现治国方式的转变,要全面依法治国,传统的信访制度也应在方式上和措施进行转变,应当将之纳入依法治国的语境中重述。治世运行,皆依法式,严格执法是健全法制的关键所在。尽管《信访条例》第14条和第15条明确区分了涉诉信访事项与非涉诉信访事项,并明确要求信访人应依法通过司法途径解决涉诉信访事项。但在现实中,许多群访人无视上述规定,依然将本应通过司法程序解决的事项尽可能地通过信访解决。即使所谓的非诉事项,法院不愿受理的职工在企业改制、劳动及社会保障与农民在农村土地承包、征用过程所受到的“不公待遇”问题、居民在城镇拆迁安置过程中补偿问题、反映干部贪污问题、环境污染问题等等,依据我国的行政法和行政诉讼法, 这些部门完全可以成为司法诉讼的一方当事人,均属法律争议,理应通过司法程序解决。但是,在现行官本位体制下,地方各级官僚行使国家职能的直接目的是对上级有所交待,往往不是谋求社会的全面发展,而是为了仕途通达或保住官位。政府管得愈好,民众对政府的要求就会愈高;政府管得愈多,问题也就愈多,很多社会问题于是就成了政治问题。[6]这样,政治问题不但没有极尽法律化,反倒是法律问题政治化,很难重树法律权威,扶正我国社会对司法机制的信心,只有逐步取消群访解决争议,维护权益的功能,将之转变为了解民情和参政议政的功能,将法院变成讲理说理的地方,即使法院认为受理群体性争议引发群体性事件的风险比较大,亦应该通过司法判决,充分发挥其说服功能,与社会广泛沟通,平纷止争,实现社会的柔性稳定。为此现应通过说服诱导,鼓励群访人员通过司法程序解决争议。为了保证政府各部门的正常工作,应在其门前划定安全区。在安全区外,群访人员在遵守《中华人民共和国治安管理处罚法》及其他法律规定的条件下,有静坐的权利和表达诉求的权利。如果群访人在信访过程中有侮辱、殴打工作人员,堵塞交通、扰乱单位或工作机构的工作秩序,公安机关应立即对相关的当事人采取相应的措施,并依法追究他们的法律责任,以改变那种“信闹不信理、大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”畸型怪相。

  群体性涉诉事件中的问责制,通常是因为群体性事件的发生、扩大或应对不利,由负有职责的党政官员通过公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等职务身份或职务声誉受损的方式承担个人责任。在我国,它至少说明官员还是可以被选择或被更换的公共精神,至少为公众情绪提供了一种宣泄途径,可缓解民意指责政府带来的巨大压力。鉴于群体性涉诉事件的管理的复杂性和管理者能力的有限性,为避免过度问责造成的激励不当,应限定在重大过错上。在现代社会中,行政活动“通常是一个非常复杂的过程。众多的参与者介入其中,众多的因素可能会影响政策的结果”,因此,行政机关必须“把一切有关的因素都考虑进去”,[7]而非只考虑参加人的因素或只考虑某些特殊官僚集团的利益,政府必须高度重视公民意见的表达,广泛而认真地吸收参与各方意见,将其中正当合理的部分吸收到行政决策中来。行政问责具有整肃吏治,敦促党政官员办理公务都要秉持公正这一根本性价值。但现行的党政问责具有诸多不确定性,主观色彩比较浓厚。良好的问责机制应当是解决权力合法性基础上逐步完善的,党政问责虽应别具独特性和灵活性,但在其运行过程中必须展现出民主的共通性。为了避免官员因畏惧问责而无所作为,在具体的责任认定中还要设置专门的机制保障官员能够针对调查、质询进行解释和申辩,也就是要构建“说明回应”机制。[8]最后,要特别强调的是:在群体性事件高发的当下,我们应该利用互联网的信息沟通机制,创造一个充分讨论,协商对话的友好与高效的信息交流环境,探索公众开放参与的公共治理模式,以保障公民的言论自由,恰如美国大法官布兰代斯所言:“社会秩序不能单靠惩处违法来维持;禁锢思想、希望和想象会招致更多危险;恐惧会滋生更多压迫;压迫会引发更多仇恨;仇恨必将危及政府的稳定。保障安全的万全之策,在于保证人们能够自由讨论各种困境及解决方案”[9]这也是治本求源之策。

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