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《北京市实施〈中华人民共和国渔业法〉办法》修改建议草稿
发布时间:2015/12/11 10:19:48 作者:左明 点击率[303] 评论[0]

    【出处】本网首发

    【中文关键字】渔业法;法律修改

    【学科类别】立法学

    【写作时间】2015年


        (1990年9月8日北京市第九届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过,根据1997年4月15日北京市第十届人民代表大会常务委员会第三十六次会议《关于修改〈北京市实施中华人民共和国渔业法办法〉的决定》修正,2007年7月27日北京市第十二届人民代表大会常务委员会第三十七次会议修订)

        第一条 根据《中华人民共和国渔业法》,结合本市实际情况,制定本办法。

        建议:

        似应改为:根据《中华人民共和国渔业法》和《中华人民共和国渔业法实施细则》,结合本市实际情况,制定本办法。

        说明:《中华人民共和国渔业法实施细则》,虽然是由原农牧渔业部发布的,但是,一旦经由国务院批准,便属于行政法规,而不是部门规章。因此,《中华人民共和国渔业法实施细则》应该是本办法的上位规范。

        第二条 本办法适用于在本市行政区域内水域从事的养殖、捕捞等渔业生产活动。

        建议:

        “在本市行政区域内水域”,似可改为:在本市行政区域的水域内,或者:在本市行政区域内的水域。

        “从事的”,似可改为:所从事的,或者:从事。

        第三条 市和区、县人民政府应当加强水域的统一规划和综合开发利用,保护渔业资源和渔业水域生态环境。

        渔业生产实行养殖为主、合理捕捞的方针,鼓励科学研究,推广先进技术,促进生产发展。

        建议:

        “综合开发利用”,《中华人民共和国渔业法》的原文表述是“综合利用”。“开发”,到底是公法行为,还是私法行为,是否应该由政府所为,尚需明确。因此,本办法增加“开发”一项,明显是对法律规定的突破,似有不妥。

        渔业生产的主体是市场主体、私法主体,他们自己是否需要“实行养殖为主、合理捕捞的方针”?颇值得疑问。《中华人民共和国渔业法》的表述是:国家对渔业生产实行某某方针。这至少在逻辑上是说得通的。

        因此,是否应改为:本市对渔业生产实行养殖为主、合理捕捞的方针?

        第四条 市和区、县渔业行政主管部门主管本行政区域内的渔业工作;市和区、县渔政监督管理机构具体实施渔政监督管理工作。

        水务、环境保护、园林绿化、工商行政管理和公安等部门,应当按照各自职责做好与渔业相关的工作。

        建议:

        “市和区、县渔政监督管理机构”,似应改为:市和区、县渔业行政主管部门所属的渔政监督管理机构。

        从《中华人民共和国渔业法》的原文表述来看,渔政监督管理机构应该是渔业行政主管部门的内设机构,因此,不具有行政机关的主体资格。

        第五条 辖区内渔业水域较大的乡镇人民政府,协助区、县渔业行政主管部门和渔政监督管理机构,开展渔业法制宣传教育,维护渔业生产秩序,保护渔业资源。

        建议:

        “辖区内”,为了统一,似可改为:行政区域内。

        “渔业水域”,似可改为:水域。

        “渔业行政主管部门和渔政监督管理机构”,似应改为:渔业行政主管部门及其渔政监督管理机构。“和”字,表达的是并列关系,而“及其”二字,表达的则是从属关系。

        本办法的法律地位是地方性法规,能否授予地方政府行政权,颇值得怀疑。

        第六条 渔业生产者所有的渔业生产设施和产品以及依法取得的养殖水面使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵占和破坏。

        建议:

        “渔业生产设施和产品”,这一表述明显存在挂一漏万的问题,至少遗漏了:设备、半成品等等。似应改为:从事渔业生产的各种合法财产。

        “单位和个人”,不是严格、严肃、严谨的法言法语,似应改为:公民、法人和其他组织。下同。

        第七条 本市鼓励利用适于养殖的水域发展生态渔业、休闲渔业、节水型渔业、籽种渔业和特色养殖,优化养殖品种结构,实行渔业标准化生产,并在资金、物资和技术等方面给予扶持。

        建议:

        “利用适于养殖的水域”,这一表述明显不妥。渔业的具体生产经营方式多种多样,养殖只是其中之一。虽然《中华人民共和国渔业法》的原文表述仅仅是“渔业生产”,但是,对于“生产”二字完全应该可以作出合情、合理也合法的扩大解释:包括任何形式的生产经营活动。出于首都的城市功能定位的考虑,本市渔业的发展重点显然不应该是传统的养殖、捕捞和加工,而恰恰应该是“生态渔业、休闲渔业、节水型渔业、籽种渔业和特色养殖”等等富于创新意识的新型生产经营模式。

        基于此,“利用适于养殖的水域”,明显范围过于狭窄,要么改为:利用适于渔业生产经营活动的水域;要么就根本删除这一多余的自我限制的表述。

        “优化养殖品种结构,实行渔业标准化生产”,这些也都是本办法的亮点所在。这些内容都超越了《中华人民共和国渔业法》的条文局限,起到了填补空白的效果,也突出了本市的地方特色。对此,似可更加细化。

        第八条 使用全民所有的水域从事养殖生产的单位和个人,应当向所在区、县渔业行政主管部门提出申请,由区、县人民政府核发养殖证。

        集体所有的或者全民所有由农村集体经济组织使用的水域,由个人或者集体承包从事养殖生产的,承包人持承包合同,到所在区、县渔业行政主管部门备案,领取养殖证件。

        建议:

        受理申请的机关与核发证书的机关相分立,明显不当。当然,这是由《中华人民共和国渔业法》和《中华人民共和国行政许可法》共同埋下的祸根。

        本办法将《中华人民共和国渔业法》中的“农业集体经济组织”这一不当表述纠正为“农村集体经济组织”,值得点赞!

        “由个人或者集体承包”,其中的“集体”二字,明显不妥。当然,错误的根源在于《中华人民共和国渔业法》,而不在本办法。在市场经济体制之下,“集体”二字,不仅不清不楚,而且有所偏颇。因此,应改为:由公民、法人和其他组织承包。

        本办法意欲对承包从事养殖生产这一方式进行进一步更加细致的规范,方向和做法都值得充分肯定!“养殖证件”更是本办法的一大亮点,充分弥补了《中华人民共和国渔业法》在这一问题上存在的重大缺陷!但是,如果能够将“承包人持承包合同”,改为:承包人和发包方代表共同持承包合同,就更好了。请想一想:就连私人房屋买卖过户手续都需要由买卖双方共同去办理。

        此外,出于更加合理的考虑,对于使用跨越区、县行政区域的水域从事养殖生产的,似应规定:统一由市渔业行政主管部门审批或备案。

        第九条 从事渔业生产应当按照国家和本市有关养殖技术规范,合理投饵、施肥、使用药物,做好水生动物防疫工作,保护水域生态环境。

        禁止使用国家公布的停用、禁用或者淘汰的药品、饲料、饲料添加剂及其他化合物;禁止使用未经审定公布的饲料、饲料添加剂;禁止使用假、劣兽药。

        使用国家公布限制使用的药品、饲料、饲料添加剂及其他化合物,应当按照国家有关规定执行。

        建议:

        “渔业生产”,似应改为:养殖生产。

        “投饵”,似可改为:饲养。“饵”字,具有诱捕之意,置于此不甚妥当。

        “做好水生动物防疫工作”,似可改为:做好水生植物和水生动物防疫工作。

        “禁止使用未经审定公布的饲料、饲料添加剂”,其中,为什么没有“药品”和“其他化合物”?

        “药品”与“兽药”,是何关系?

        如何认定“假、劣”?是否有假、劣饲料、饲料添加剂及其他化合物?

        除此之外,是否还应设置兜底条款:禁止使用其他含有有毒有害物质的药品、饲料、饲料添加剂及其他化合物?

        第十条 渔业生产者应当依法建立水产养殖生产记录和水产养殖用药记录。水产养殖生产和用药记录至少应当保存2年。禁止伪造水产养殖生产记录和水产养殖用药记录。

        建议:

        “渔业生产者”,似应改为:养殖生产者。

        “2”,似可改为:二或两。

        第十一条 在水库从事渔业生产活动,必须遵守保护水利工程设施和水源保护的规定,不得影响防洪、供水,不得污染水体,不得影响水库的主要功能。

        在水库管理范围内设置渔业设施,必须征得该水利工程管理部门的同意。

        建议:

        “不得影响防洪、供水”,这一要求恐怕不够客观,似可改为:不得对防洪、供水等水库的主要功能造成不良影响。并且应该删去“不得影响水库的主要功能”,以便减少不必要的重复,使表达更加简洁清晰。

        “设置渔业设施”,能否改为:设置长期性、固定性或永久性渔业设施。

        此外,是否还应该需要征得水利工程所有人的同意?

        第十二条 本市根据动物防疫法律法规的规定和水生动物防疫规划,加强水生动物的防疫、检疫和疫病的控制、扑灭工作。

        单位和个人发现患有疫病或者疑似疫病的水生动物,应当及时向所在地负责水生动物防疫监督的机构报告。接到报告的防疫监督机构应当迅速采取措施,并按照国家和本市有关规定上报。

        建议:

        “动物防疫法律法规”,似应改为:动物防疫、检疫法律法规。

        困惑:为什么不涉及水生植物?

        第十三条 本市实行水产品标识和水产品质量追溯制度。

        市和区、县渔业行政主管部门应当加强水产品质量的检验和监督工作,水产品质量的检验结果由市渔业行政主管部门按照国家规定的权限予以公布。

        渔业生产者不得销售不符合质量安全标准的水产品。

        建议:

        “不得销售”,似应改为:不得生产、销售。

        对于水产品标识,似可作出进一步规范。

        第十四条 在密云水库、怀柔水库、官厅水库以及其他重要渔业水域从事捕捞作业的单位和个人应当依法申请领取捕捞许可证。区、县渔政监督管理机构具体负责捕捞许可证的办理。

        前款规定的其他重要渔业水域由市渔业行政主管部门向社会公布。

        建议:

        《中华人民共和国渔业法》第二十三条明确规定:“其他作业的捕捞许可证,由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放”。而本办法却规定由渔政监督管理机构具体负责捕捞许可证的办理,恐怕不太妥当吧?

        “向社会公布”,似可改为:随时或定期向社会公布。

        第十五条 市渔业行政主管部门应当会同市水务部门、环境保护部门确定水库捕捞的船网工具控制指标。捕捞许可证的发放不得突破船网工具控制指标。

        建议:

        “水库捕捞”,似可改为:捕捞作业。以避免因水库的范围过于狭窄而可能带来的疏漏。

        《中华人民共和国渔业法》明确规定重要江河、湖泊“实行捕捞限额制度”,对此,本办法是否需要因地制宜予以效仿?如果没有捕捞限额总量,恐怕也很难确定船网工具控制指标。

        第十六条 持捕捞许可证从事捕捞生产的,应当缴纳渔业资源增殖保护费,收费标准和办法按国家和本市的规定执行。

        建议:

        “捕捞生产”,似可改为:捕捞作业。

        可以按照规定制定办法,但是却无法按照规定“执行”办法。因此,“收费标准和办法按国家和本市的规定执行”,似应改为:收费标准和办法由有关部门依照国家和本市的相关规定来制定;或者:收费事宜按照国家和本市的具体规定来执行。

        第十七条 捕捞许可证不得买卖、出租或者以其他形式非法转让,不得涂改。

        建议:

        “以其他形式非法转让”,而《中华人民共和国渔业法》的原文表述却是“以其他形式转让”。法律的原义应该是禁止以任何形式转让。而本办法的表述则容易使人误认为:可以合法转让,但却不能够非法转让。增加“非法”二字,徒劳无益,不如删除。

        “不得涂改”,而《中华人民共和国渔业法》的原文表述却是“不得涂改、伪造、变造”。如果没有特别理由和必要,似乎应与表述的更加全面的法律保持一致。

        结论:要么照抄原文,要么有合理突破和变通,要么干脆把本条规定整体删除。

        第十八条 渔业行政主管部门应当根据生产的需要,组织苗种生产,引进、推广优良品种,进行技术指导和其他服务工作。

        引进或者销售外地苗种,应当经由渔业行政主管部门检疫。

        建议:

        渔业行政主管部门,是标准的国家行政机关(终极属于国家,直接属于本市),是公法主体,应该履行公法职责。所以,当然应该与私法主体或市场主体的私法行为或市场行为清晰的划清界限。渔业行政主管部门,肯定不能直接进行生产活动,能否“组织”生产,恐怕也大可疑问?“引进、推广”,如果是市场行为(第二款中的“引进”就肯定是市场主体的市场行为),也应绝对禁止。“进行技术指导”,似乎也不应该是公法行为。“其他服务工作”,如果与公法主体的身份不符,也应禁止。

        “引进或者销售外地苗种”,因为外地苗种进入本市无需经过类似于海关的机关的审验,可以畅通无阻,所以本款规定在操作层面可能会有难度。

        第十九条 市和区、县人民政府及渔业行政主管部门应当加强渔业资源增殖工作,采取措施,促进渔业资源增殖。

        单位和个人增殖放流水生动物和水生植物应当符合国家和本市有关规定,并在渔政监督管理机构的指导和监督下实施。

        增殖放流水生动物和水生植物的水域、品种和质量由市渔业行政主管部门向社会公布。

        建议:

        “市和区、县人民政府及渔业行政主管部门”,其中的“及”字,似应改为:及其。也就是说:市和区、县人民政府与渔业行政主管部门之间不是一般的并列关系,而是从属关系,不仅包括隶属于区、县人民政府的渔业行政主管部门,也包括隶属于市人民政府的渔业行政主管部门。

        “加强渔业资源增殖工作”、“采取措施,促进渔业资源增殖”,当然也都不应该是市场主体的市场行为。

        “并在渔政监督管理机构的指导和监督下实施”,这一规定似不现实。不应该将私法行为与公法行为简单捆绑在一起,从而束缚双方的手脚。行政机关行使监督管理权,既可以在事中也可以在事后,但是却无需事事行权、事必躬亲。

        “质量”,似应改为:质量标准或质量等级。

        第二十条 密云水库、怀柔水库禁止垂钓。其他禁止垂钓的增殖放流水域,由市渔业行政主管部门会同水务、环境保护等部门确定并向社会公布。

        建议:

        “水务、环境保护等部门”,似应改为:市水务、环境保护等部门。本办法第十五条规定:“市渔业行政主管部门应当会同市水务部门、环境保护部门确定水库捕捞的船网工具控制指标。”在“水务部门、环境保护部门”之前,就有“市”这一个字。如此修改,既清晰明确,又前后一致。

        第二十一条 任何单位和个人不得从事下列活动:

        (一)使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源的方法进行捕捞;

        (二)在禁渔区和禁渔期进行捕捞;

        (三)捕捞的渔获物中幼鱼超过规定的比例;

        (四)使用小于规定的最小网目尺寸的网具进行捕捞;

        (五)未经批准捕捞有重要经济价值的水生动物苗种和怀卵亲体;

        (六)未经批准捕捞国家重点保护的水生野生动物;

        (七)在禁止垂钓的水域进行垂钓。

        重点保护的渔业资源品种及其可捕捞标准、禁渔区和禁渔期、禁止使用或者限制使用的渔具和捕捞方法、最小网目尺寸以及其他保护渔业资源的措施,由市渔业行政主管部门制定并向社会公布。

        建议:

        第(一)项,似可改为:使用爆炸、投毒、电击等破坏渔业资源、危害公共安全、破坏生态环境的方法进行捕捞。

        “在禁渔区和禁渔期”,似应改为:在禁渔区和禁渔期内。

        “重点保护的渔业资源品种及其可捕捞标准”、“禁止使用或者限制使用的渔具和捕捞方法”,这些表述均与第一款的内容毫无关系。恰恰相反,“渔获物中幼鱼超过规定的比例”这一内容,却没有出现在第二款中。

        第二十二条 渔业水域生态环境的监督管理和渔业污染事故的调查处理,按照水污染防治法律法规的规定执行。

        建议:

        “按照水污染防治法律法规”,似可改为:按照环境保护和水污染防治法律法规。

        第二十三条 市和区、县渔业行政主管部门及渔政监督管理机构应当按规定配备渔政执法人员。渔政执法人员经培训合格后,方可持证上岗。渔政执法人员对渔业生产及其相关活动进行检查时,应当统一着装、佩戴标志、出示执法证件。

        建议:

        “渔业行政主管部门及渔政监督管理机构”,其中的“及”,似应改为:及其。因为此二者之间是从属关系。

        “渔业生产及其相关活动”,其中的“及其”,似应改为:及。因为此二者之间不是从属关系。

        第二十四条 市和区、县渔政监督管理机构履行监督管理职责时,有权采取下列措施:

        (一)进入渔业生产活动场所进行检查;

        (二)要求被检查单位和个人就有关问题作出说明;

        (三)查阅、复制被检查单位和个人的有关文件、凭证和资料;

        (四)依法查封、扣押渔业生产活动中涉嫌违法的物品;

        (五)对不符合质量安全标准的水产品进行无害化处理或者监督销毁;

        (六)责令被检查单位和个人改正违反渔业法律法规的行为。

        建议:

        “有权采取下列措施”,与下列内容相对照,似乎名实不符。因为下列有的情况,例如“销毁”、“责令改正”都不是过程行为,而是结果行为,就不宜被称为措施。

        第(一)项中的“进入渔业生产活动场所进行检查”,似应改为:在统一着装、佩戴标志、出示执法证件的情况下,进入渔业生产活动场所进行检查。

        第(二)项中的“要求被检查单位和个人就有关问题作出说明”,似应改为:要求被检查单位和个人就有关问题回答询问或作出说明。

        第(三)项中的“查阅、复制被检查单位和个人的有关文件、凭证和资料”,似应改为:查阅、复制或登记保存被检查单位和个人的有关文件、凭证和资料。

        第(四)项中的“依法查封、扣押渔业生产活动中涉嫌违法的物品”,似应改为:依法查封、扣押渔业生产活动中涉嫌违法的物品、设施或场所。

        第(五)项的表述似有不妥。对不符合质量安全标准的水产品,首先需要按照法律程序予以认定(在有的情况下还要予以没收行为),在这一行为发生法律效力之后(行政相对人如果不服,当然可以提起行政复议或行政诉讼),方可进行善后处理,即“进行无害化处理或者监督销毁”。而绝对不能够直接就进入处理环节。

        第(六)项的表述也有不妥。责令改正的前提是确认违法,这是两个环节,确认违法在前,责令改正在后,不能省略前一个环节而直接进入后一个环节。

        如果本条规定的本意是赋予执法机构行政强制措施权的话,那么具有行政处罚性质的第(五)项和第(六)项内容就明显不当。应予删除。

        第二十五条 市和区、县渔政监督管理机构对违反有关渔业法律法规的行为予以行政处罚的,应当及时将有关单位的违法行为信息记入本市企业信用信息系统。

        建议:

        “违反有关渔业法律法规”,其中的“有关”二字,似乎多余,应删去。本办法上一条第(六)项的表述就是“违反渔业法律法规”。

        “有关单位”,似应改为:被处罚单位。

        此外,有些单位未经依法登记注册,因此也就无法被纳入到本市企业信用信息系统之中。因此,希望本市尽快以立法(即地方性法规)为核心依托的方式建立包括违法行为信息在内的自然人信用信息系统。

        第二十六条 违反本办法规定的,由渔政监督管理机构予以处罚:

        (一)违反本办法第九条第二款规定,在渔业生产过程中使用禁止使用的药品、饲料、饲料添加剂及其他化合物的,责令改正,并处1万元以上5万元以下罚款。

        (二)违反本办法第十条规定,未按规定建立和保存水产养殖生产记录、水产养殖用药记录的,责令限期改正;逾期不改或者伪造记录的,处200元以上2000元以下罚款。

        (三)违反本办法第十三条第三款规定,销售不符合质量安全标准水产品的,责令停止销售,追回已经销售的水产品,对违法销售的水产品进行无害化处理或者予以监督销毁,并没收违法所得,处2000元以上2万元以下罚款。

        (四)违反本办法第十九条第二款、第三款规定,增殖放流水生动物和水生植物的水域、品种和质量不符合规定的,处50元以上500元以下罚款;情节严重的,处500元以上5000元以下罚款。

        (五)违反本办法第二十一条第一款第七项规定,在禁止垂钓的水域垂钓的,责令停止违法行为,没收渔具,并可以处50元以上500元以下罚款。

        有上述行为,属于违反环境保护、城市管理等法律法规的,由有关部门予以处罚。

        建议:

        “由渔政监督管理机构予以处罚”,哪一级?哪一个?应该明确级别管辖和地域管辖。

        第(一)项中的“责令改正”,似应改为:责令停止违法行为。对于经常、反复进行的违法行为,应该采用“责令停止违法行为”;而对于已经处于违法行为完成之后的结果状态的情况,则可以采用“责令改正”,而且重要的前提是具有改正的可能和必要。例如,对于盗窃行为,就不能采用“责令改正”,而只能采用“责令停止违法行为”,总不能认为不盗窃就是改正吧。对于不系安全带行为,就可以采用“责令改正”。

        似应增加:没收禁止使用的药品、饲料、饲料添加剂及其他化合物。

        “1万元以上5万元以下罚款”,如此规定似有不妥。应该考虑情节显著轻微、尚未造成危害后果的情形。因此,似可改为:50000元以下罚款。说明:为了前后一致,5万似应改为:50000。

        第(二)项中的“责令限期改正”,似应改为:责令改正。一方面改正错误应该立即行动,另一方面建立和保存记录是一项长期的工作,限制期限似无必要。

        “逾期不改”,似可改为:再一次发现同一违法行为。

        第(三)项中的“销售不符合质量安全标准水产品的”,似应改为:销售不符合质量安全标准的水产品的。增加一个“的”字,既通顺,也与本办法第十三条的表述保持一致。

        “追回已经销售的水产品”,这肯定不是行政处罚行为。而且实在难以操作和实施,会给执法人员带来极大的工作难度,似有不妥。在处理贩毒人员的时候,我国法律都没有“追回已经销售的毒品”的规定。建议删除。

        “销毁”的前提是没收。而且销毁是公法行为,不宜由违法行为人在监督下自己完成。没收是行政法律行为,而销毁只是没收之后的行政事实行为,是对没收的违法物品的处置行为,不属于行政处罚,无需在本办法中出现。

        “进行无害化处理”,这似乎应该不是公法行为,进而不是行政处罚行为。这一行为可能极其复杂,涉及诸如经费投入、人员管理、时间消耗等等因素,似乎应该由违法行为人自己去完成。因此,似应使用:责令改正。

        基于以上各种理由,“对违法销售的水产品进行无害化处理或者予以监督销毁”,就应改为:责令改正,没收未销售的不能进行无害化处理的水产品。

        “并没收违法所得”,其中的“并”字,多余,应删去。本项罚则中的各种处罚均为“串联”,而非“并联”,不是取舍关系,而是合并关系。此外,第(一)项和第(五)项中的“并”字,也属多余,应删去。

        第(五)项中的“可以”,似有不妥,应删去。行政处罚可以有一定的裁量空间,但是应该限定在同一种处罚行为之内,在不同的处罚种类之间不宜存在裁量余地。否则,执法人员随意取舍的幅度就太大了。

        本条规定未对违法本办法第十一条规定的行为设置罚则,似有不妥。

        “有上述行为,属于违反环境保护、城市管理等法律法规的,由有关部门予以处罚。”似应改为:上述行为,同时违反环境保护、城市管理等法律法规的,由有关部门另行处罚。相同的或不同的行政机关对于同一个违法行为人的同一个违法行为,可以依据不同的法律或相同法律不同的条款分别进行行政处罚,此种情况不违反“一事不再罚原则”。

        第二十七条 阻碍渔政执法人员依法执行职务的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

        建议:

        “处罚”,似可改为:予以处罚。这样就可以与上一条的表述相一致。

        第二十八条 渔业行政主管部门和渔政监督管理机构的工作人员有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

        建议:

        “渔业行政主管部门和渔政监督管理机构”,似应改为:渔业行政主管部门及其渔政监督管理机构。

        “有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊行为的”,似应改为:有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊等行为的。增加一个“等”字,以免挂一漏万。

        第二十九条 本办法自2007年9月1日起施行。

        建议:

        本条表述严重不当!

        本办法当然应该从首次制定时规定的施行日期开始施行,而不应该是从最后一次修改后规定的施行日期开始施行。历次修改都只是涉及局部调整,并没有从根本上否定本办法之前的生命力。本办法从制定至今并未死亡过,其生命力一致延续至今,如果只是从最后一次修改后规定的施行日期开始施行,那么本办法在此之前的存在价值将被否定,这明显于理不通。

        在通过本次修正案的决议上,可以这样表述:本办法的本次修改内容自2007年9月1日起施行,或者:经过本次修改后的本办法自2007年9月1日起施行。但是,这些文字都不应该出现在本办法的正文中,更不能成为本办法的一个条款。

        (完)

        2015.12.09.于幸福艺居寓所

        后记:

        在下乃一介布衣草民,按照世俗的观念,断然没有资格、没有身份妄言法律(广义的法律包括狭义的法律和法规、规章)的存废、修改。说句实话,我也从来不寄希望于我的文字真的能够对中国的法律产生实时的、现实的影响。所谓的“修改建议草稿”,实在是虚妄之词。

        尽人皆知,今日中国的立法事业,自然是“肉食者谋之”.他们当然有立法的权力,但是,我也绝对有批判的自由。我的文字是写给全体中国国民的,更是写给未来中国的。

        本《办法》的效力位阶不过就是——地方性法规,在广义的法律家族中的地位十分低下,与行政规章并列处于垫底的位置。为什么不去打老虎而去捉苍蝇呢?实在是由于受朋友兼同事之托,恭敬不如从命,于是慨然应允。

        客观而言,本《办法》的错漏之处几乎均为细枝末节的技术性的小问题,换言之,基于本《办法》的现实地位,也不可能出现什么重大的原则问题。

        中国的金字塔式的法律家族体系,颇令人感慨。高级的是狭义的法律(制定者是全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会),约有几百部;中级的是行政法规(制定者是国务院),约有几千部;低级的是地方性法规(制定者是正省级和副省级人民代表大会及其常务委员会)和行政规章(制定者是正省级和副省级政府以及国务院所属部门和机构),约有几万部。中国的立法模式,给人最大的感受就是——疑似分肥盛宴!所有的副省部级以上的立法机关和行政机关都利益均沾、各有斩获。当然,最高法院和最高检察院也不甘人后,以所谓的司法解释的方式积极参与分享立法权的活动。无论在理论上还是在实践上,立法权当然都是最高、最大的国家权力,立法机关不好意思一手遮天、独吃独占,行政机关和司法机关也断然不肯袖手旁观、拱手相让,必欲瓜分豆剖而后快。请看:国家机关之间的通力协作、相互配合是多么的默契协调、顺滑流畅。

        通常立法者无法从立法中直接获益,只有立法者与执法者或司法者甚至守法者不当勾结、恶意串通,才有可能从立法中直接获益。如果行政机关和司法机关也可以享有立法权的话,那么这种不当勾结、恶意串通就转化为自我谋利了。

        各种国家机关争抢、分享立法权,并不是为了为人民服务,而是为了被人民服务。

        地方性法规最大的合理性即在于:突出特色和填补空白。遗憾的是,本办法在这两点上均无太大作为。中国绝大多数法律的实施办法均迷失在“模仿秀”的歧途之中。

        中国真正的纯正的立法机关——副省级以上人民代表大会及其常务委员会(暂且忽略地位作用不太重要的民族自治地方市、县两级人民代表大会制定的自治条例和单行条例),有可能是距离实质的立法权最遥远的:不仅不是至关重要的起草者,而且也不实际控制法律的制定过程。作为所谓的审议者和表决者,人大代表的核心工作就是带着耳朵参加会议和不要按错表决器的按钮:一定要按Yes键,而不要按No键。它们和他们不过就是他人实现某种目的或利益的工具罢了。


    【作者简介】左明,北农教师。

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