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左氏再次评析《杨一民诉成都市政府其他行政纠纷案》
发布时间:2013/8/27 23:17:52 作者:左明 点击率[583] 评论[0]

    【出处】本网首发

    【中文关键字】左氏;评析;《杨一民诉成都市政府其他行政纠纷案》

    【学科类别】行政法学

    【写作时间】2013年


      案例来源:《最高人民法院公报》2007年第10期

      标题中的“其他行政纠纷”这一措辞,真是太有才了。请问:

      非其他行政纠纷,又是指什么呢?“其他”二字,纯属画蛇添足,应删去。“行政纠纷”,过于宽泛、指代不明,应摒弃。根据本案实际情况,应将标题改为:杨一民诉成都市政府不予受理行政复议案。如此简单的案件命名问题,居然屡屡出错(参见左氏系列评析《最高人民法院公报》行政案例文章,发表于北大法律信息网),实不应该。

      “长期不向原告送达相关处理文书”,按照行政法学中的相关理论,相对人不知悉的行政行为——不生效。足见,在那个年代(1992年),原告所在的学校那是相当“牛叉”:老子让你滚蛋你就得滚蛋(除名处理),少跟我罗嗦,还要什么正式的处理文书,你小子活的不耐烦了吧!坦白而言,那时的社会还没有形成尊重当事人程序性权利的氛围。

      原告时隔13年(2005年)提出申诉,是否不赶趟儿了?别急!1、学校因未正式送达处理文书,处理决定是否生效——存疑;2、即使处理决定早已生效,法律也未对申诉时效作出明确规定。因此,再迟的申诉,也不存在超时的问题。

      到底什么是申诉?问得好!在一般法理看来,申诉其实就是对已经做出的处理行为,当事人不服,寻求救济的一种途径。行政复议也是一种救济途径,因此申诉与行政复议有异曲同工之处。否则,只能认为申诉是没有任何法律效力的无效劳动(在中国,这根本就是逗你玩儿,与信访无异,让你发几句牢骚也就算了,你不会傻到把申诉当真的程度吧?请大家比较一下:世界通行的正规体育比赛中的申诉制度)。此二者是替代关系。选择申诉,在本质上相当于选择了和行政复议效果相同的救济途径。在本案中,杨一民的第一次申诉,其实就应该是一次不叫行政复议的行政复议(被复议的主体是:成都市第五中学;被复议的行为是:成都市第五中学十三年前作出的除名处理)。但遗憾的是,关于申诉的理论和实践,简直就是乱做了一锅粥,随意解释、随意处置,导致后患无穷。

      信访回复,算“神马”东西?答曰:狗屁不是。是行政行为吗?当然不是。是法律行为吗?当然也不是。有法律效力吗?绝对没有。说白了,就是由受理申诉的行政机关(或者他的“未成年子女”,例如本案中的成都市教育局内设机构——办公室)写的一封回信。对于申诉,能否以“信访回复”的方式来处理?很遗憾,在现有体制之下,没有明确答案。换言之,这样做至少不直接违法。乖乖,用回信的方式来处理申诉,这样的申诉与玩笑何异?请对比一下:如果法院用回信的方式来处理起诉的话,法院也就可以关门了。

      “1992年作出《对成都市第五中学〈关于对我校职工杨一民作除名处理的报告〉的批复》”,可见成都市第五中学对自己的“老子”(即原成都市教育委员会、现成都市教育局)还是毕恭毕敬、谦卑有礼的,关于对杨一民作除名处理一事,很郑重、很严肃的呈文请示。可是对于杨一民本人,却完全换了一副嘴脸,连最起码的书面的处理决定都没有,或者虽然可能有但却拒绝送达给杨一民本人。这就是奴才的活写真!

      申诉,一次不成(找学校他爹——即成都市教育局),再来一次(找学校他爷——即四川省教育厅)。我很好奇,如果还不服,能否第三次申诉(找学校他太爷——即教育部)呢?这是怎样的制度安排呀?法律中除了给出了“申诉”二字之外,就什么也没有了。于是,申诉者和申诉受理机关就天马行空、自由驰骋了!

      “四川省教育厅责令成都市教育局复查”,这倒是可以被理解为是一个内部的具有命令效力的行为。遗憾的是,现在的行政法学理论还尚未涉及行政机关内部(既有机关之间,又有机关内设机构之间)的法律规制问题。

      笑话果然出现了:“成都市教育局又于2005年8月18日再次给予原告信访答复,答复内容与前次信访回复一致。”这哪里是给杨一民一记闷棍,分明是给自己的老子(四川省教育厅)一记响亮的耳光!由于缺乏规范,成都市教育局居然照方抓药,原封不动再来一次。如果允许这样做的话,那么“责令复查”岂不真的成了——放屁!好在,儿子也不嫌老子的屁臭,老子对儿子把自己的话当做耳旁风也根本就无所谓。您看,人家爷儿俩,配合得多么默契呀!只是可怜了杨一民,还傻了吧唧等待公正的处理结果呢。

      对基于申诉而形成的信访答复能否提起行政复议?前文已述,信访答复并非行政法律行为,因此不能对其提起行政复议。

      此前,杨一民向四川省教育厅提出的第二次申诉算不算是行政复议(针对第一次申诉处理结果即信访答复而言)?在名称上虽然不是行政复议,但在实质上却与行政复议无异。因缺乏规范,因此才会出现了两次申诉。杨一民对第一次信访答复并没有立即提起行政复议,而是等到第三次信访答复之后,才在走投无路的情况下(再去找四川省教育厅还是徒劳),选择了行政复议。杨一民可能还是不太清楚:复议机关成都市政府与成都市教育局的关系,比四川省教育厅与成都市教育局的关系——更铁、更磁!前者是亲生父子关系,后者则是干爹和干儿子的关系。找来找去,总是绕不开——他爹!其结果也就可想而知了。

      “原告认为,成都市教育局对原告作出的信访答复是具有行政确认和行政处理性质的申诉处理决定”。这只是原告一方单方面的美好想象。按道理来讲,所谓的申诉,应该具有某种法律效力,应该启动某种法律程序,申诉受理机关应该依法进行处理,处理决定应该具有明确的法律效力。说白了:申诉就应该是与起诉具有相同本质的一种权利救济途径。而现实却是残酷的,申诉徒有虚名,并无实际的法律规范。因此也就会出现申诉受理机关用信访答复的方式来敷衍申诉者的情形。与其说杨一民缺心眼儿——给个棒棰就当针(真),倒不如说他实在是在无奈之下的“装疯卖傻”——死马要当活马医。如果连自己都认可信访答复不可复议的话,那还有谁来拯救他呢?明知其不可为而为之,这就是杨一民当时的唯一选择。

      初审法院在判词中全文照抄《行政复议法》第六条规定之内容(多达五百余字),精神可嘉。可是其结论居然是:“上述规定并未明确将行政机关驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为列入行政复议的受理范围。”实在是荒唐的可以:1、并未明确列入受理范围,显然不能等于被排斥在受理范围之外;2、成都市教育局的信访答复到底是不是行政行为,大可疑问;3、如果是具体行政行为,那么按照该条第十一项之规定:“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”,则完全可以肯定本案被诉行为在受理范围之内;4、如果是重复处理行为,则肯定是行政法律行为。本条规定恰恰是把所有的具体行政行为都纳入到行政复议的受案范围。关于重复处理行为不在受案范围之内的结论,其正当性是来源于行政法学中的相关理论(可以形象的称为:影子行为或重叠行为),而不是本条规定。足见其逻辑混乱到何种地步。

      必须明确:信访答复的属性?1、到底是非行政法律行为(即事实行为)?2、还是重复处理的行政法律行为?此二者是不可兼容的!虽然这两者都是不予受理行政复议的正当理由,但针对一个特定的行为,二者只能必居其一,而绝对不可能分别从两个方面、两个角度重复论证其不在受案范围之内。

      “本案中,成都市教育局作出的信访答复,对原告杨一民的现实权利义务状态并未产生新的影响,亦未改变原有的行政法律关系。”按照初审法院的逻辑:1、本案信访答复没有对当事人的权利义务产生新的影响,但并不意味着其他的信访答复也不会对当事人的权利义务产生新的影响。显然没有认清信访答复的行为本质;2、“原有的行政法律关系”,学校与职工之间能否形成行政法律关系,这是需要论证的。

      如果如初审法院所言:信访答复“属于行政机关驳回当事人对具体行政行为(在本案中即除名处理——笔者注)提起申诉的重复处理行为”的话,那么就等于说将信访答复置于与行政复议相等同的地位。但有意思的是,《行政复议法》并未将重复处理行为排斥在受案范围之外。当然,我无意肯定应将重复处理行为纳入到行政复议的受案范围之内(这一点其实和确定行政诉讼的受案范围的原则是相通的、相同的)。

      法院依职权自己主动调取证据,实在是中国司法领域里的一道——亮丽的风景线。真是太靓了,都把人的眼睛给眩晕了!

      二审法院在判词中说道:“如果将行政机关驳回当事人对具体行政行为提起的申诉的重复处理行为视为新的具体行政行为,则无论是否在法律规定的期间内,当事人都可以通过申诉启动行政复议程序。”这一表述明显不当。正确的表述应该是:因为当事人向有关行政机关提出申诉在法律上并没有相应的时效限制,因此可以在任意时间(主要是针对被申诉行为作出的时间而言)提出申诉(例如:本案提出申诉的时间是在除名处理作出之后十三年)。在对申诉的答复结果不满意的情况下,当事人可以根据《行政复议法》关于申请行政复议的期限的规定,提出复议申请、启动复议程序。这也就在事实上废弃了应在法定的期限内申请行政复议的规定(通过“脱了裤子放屁”——多了一道不受时间限制的申诉程序做中转,就可以无限期的延长提起行政复议的期限)。但是,这一“聪明”的发现,虽然不错,但其结论与本案无关。绝对不能因此而简单得出凡因申诉而产生的行政复议一律应该被拒之门外的结论。需要改变的是法律,需要建立和健全的是申诉制度的相关规定。更何况,狡猾的申诉受理机关为了自保,也会闭着眼睛作出维持原决定的答复。

      二审判词中分别有如下表述:“属于行政机关对当事人不服具体行政行为提出申诉的重复处理行为”与“ 属于对行政机关对当事人不服行政行为提出的申诉的重复处理行为”,很明显,相同意思,不同表达。在后的表述中的第一个“对”字和第一个“的”字,应属多余;缺失了“具体”二字,也不够精当。一篇优秀的,可以刊登在《最高人民法院公报》上的案例,的确还应该在行文表述上进一步精雕细琢。相声演员讲究的就是嘴皮子要利落,法官大人的笔下也应该追求更加干净。

      对学校作出的除名处理,当事人能否直接对其提起行政复议?这在1992年(那时不仅没有《行政复议法》,就连国务院制定的《行政复议条例》也就是刚刚颁布实施一年有余),还是一个问题。学生对学校作出的处理行为不服,能否愤然提起行政诉讼,也是迟至1999年在“田永诉北京科技大学案”刊登于《最高人民法院公报》之后,才逐渐明朗化。

      关于本案,杨一民的失败是不可避免的。事发十三年之后,杨一民启动申诉程序(估计是有人支招儿。这可真是不折不扣的馊主意),企图维权,完全是侥幸心理:不管有枣儿还是没枣儿,先来一竿子。此种申诉——有不如无,白白的浪费当事人和社会资源。杨一民抱着一丝讨回公道的希望,实际却走进了“死胡同儿”。

      如果换一种思路,如果直接起诉学校会怎么样呢?没戏。远远超过诉讼时效这一障碍根本无法逾越。虽然学校没有送达处理决定,但是从很多其他方面(停发工资这一项,就足够说明问题了)都能证明,杨一民早就已经知道了处理决定的具体内容。在过去的十几年间,杨一民一直都无所谓吗?睡大觉去了吗?怠于维护自己的权利吗?不太可能!可以设想,他一定像没头苍蝇一样到处乱撞,磨破了嘴儿、跑断了腿儿,奔走呼号、鸣冤不止。不是他找不到庙门儿,而是根本就投诉无门。他生活在一个救济权(以诉权为核心代表)无法得以充分实现的年代。解决纠纷的机制和体制是不发育的,也是萎缩的,更是猥琐的(纠纷解决机构更多的扮演的是制造更大纠纷的角色)。我们还没有去奢望实体公正,就连程序正义也是——在路上。不要误以为程序正义可以轻松搞定,当程序影响到实体利益的时候,要么规则的制定者略过,要么规则的执行者绕过。这是一个以利己为本位的强者所主宰的世界!

      有苦无处诉,有怨无处申——这就是杨一民响彻云霄的呐喊!!!

      根据实际情况,杨一民的实体权利可能得不到法律保护,但是法律必须周到、妥帖保护包括杨一民在内的每一个公民的程序性的救济性权利的实现。

                                       2013.8.19.于幸福艺居寓所

      说明:本人曾于2008年5月20日对该案进行过一次评析(发表于北大法律信息网),此次之所以再度评析,是因为我将此案选为教学案例(注:受到学时的限制,能入选的案例为数不多。我的评析文章的字数在三千字以下的案例,基本不会入选。粗算下来,至今在《最高人民法院公报》上刊登的近百个行政法类的案例,能够走进我的课堂也就是二十几个),要在课堂上与同学们进行比较充分的研讨,因此也就更加细致、详尽。


    【作者简介】左明,男,1969年出生,北京市人,北京大学法学硕士,北京农学院政法系讲师。

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