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公立高校之法律属性
发布时间:2008/8/14 10:20:00 作者:左明 点击率[1012] 评论[0]

    【学科类别】文教卫生管理法

    【写作时间】2008年


    公立高校的法律地位问题已有多位专家、学者论及。其中关于其作为民事主体和行政相对人的法律地位应该并无多少争议,问题的焦点在于:其是否在特定情形下具有行政主体的法律地位?至今,肯定之声不仅占压倒优势,而且似乎已成定论。然而,万绿丛中尚有一点红,尊敬的沈岿先生在其《扩张之中的行政法适用空间及其界限问题》(《行政法论丛》第三卷,法律出版社2000年版)一文中向世人传达了一种不同于主流的声音,尽管该文主要展示的是一种质疑的分析过程,而并不急于得出结论。本文的任务则不仅要向主流观点本身提出挑战,而且试图通过论证过程,给出自己的不同答案。 

      一、公有体制及其在教育领域的实现分析 

      同样是公有体制,在我国与西方资本主义国家之间则存在质差。我国的公有体制是以社会主义国家性质为基本前提的。曾有一度“凡事皆公、一公到底”的历史时期。当然,我们也逐步清醒地认识到:“一大二公”的初衷虽好,但我国目前尚不具备其适宜生长的环境土壤。私有体制在当今中国的适度存在与发展是历史发展不可逾越的客观必然。尽管如此,在改革的渐进背景下探寻公、私体制二者之间恰当的比例关系仍然是一个需要长期探索并不断实践的过程。 

      西方发达国家较为成熟定型的社会制度则显然不同,公、私体制各自的生存空间已有定论。公立与私立的高校在开放、平等、宽松的环境中得以并存。历史的经验告诉我们:高校并非非公不可,而是公立、私立各有其存在的理由和发展空间。 

      学校教育不天然具有国家垄断的必然属性,而应向全社会开放。国家对学校教育的直接介入是基于如下理由:国家使命使然,国家职责所在。教育是人类自身发展的客观需要,是事关民族兴衰荣辱之大事。国民的普遍意愿所形成的目标即可成为国家的义务。特别是在国民普遍经济状况有限的国情背景之下。公立高校的重要使命就是解决受教育者支付教育成本困难的问题,并尽最大可能使高等教育从对少数人的特别优待向对多数人的一般福利过渡。 

      当然,此种意义上的国家介入只能是适度的,而不是全占。这是由教育事业的开放性以及国家财力的有限性所决定的。但是在目前条件下,由于私有资产积累的初期有限性以及国家制度背景对与私立教育投资人“合理回报”问题的模糊定位,都决定了私立教育在我国的发展空间远未充分。 

      需要着重申明的一点是,本文在此提及的国家介入,仅限于以投资人或所有人的身份,当然不包括以管理人的身份。国家对教育事业的管理是国家的天然职责,具体通过教育行政主管机关来完成。这种国家职责显然是排他的,不容私有资产染指的。 

      一个概念往往对应着一种客观实在,而且具有时效性。对教育的阶段性解释,对学校的阶段性社会定位,也不例外。同样是学校、教师这样的概念,谁能说在今天与在千年以前所描画的是同一事物呢?与百年前相比呢?甚至与十年前相比呢?科学的一项重要使命就是使我们所使用的概念的内涵不至于落后于时代前进的步伐。 

      不可否认,仅仅是建国五十几年以来,公立高校也已经数易其位。学校除了其所具有的原始的、天然的自身属性之外,在特定的时空条件之下,决策者出于特定的目的还会添加一些附加功能。这些功能往往是易变的,不具有恒定性的,并非事物的本来面目。 

      公立高校区别于私立高校的一个基本特征就是:投资人是国家、地方政府或代表国家实现某种职能的国有组织。公立高校与国家的关系通常有如下两类: 

      一、与教育行政机关的关系。无疑,是以行政相对人的身份与之形成行政法上的行政管理关系。此时的公立高校与私立高校在行政管理法律地位上并无差异。 

      二、与主办或主管机关的关系。无疑,是所有权利属关系。主办或主管机关要么是投资人,要么是投资人的委托人,行使所有者权利。而非以该机关自身的国家机关属性行使行政管理权。 

      让我们用法人理论来解剖一下公立高校。法人是法律拟制的人格,是一种特定的人群的集合。作为一种组织形态,至少应该有两个以上自然人所构成。这样的组成人员可以称为成员,成员是构成法人的必要条件。成员的利益与法人的利益是一致的,甚至是重合的。正是基于此特征而将成员与在法人中存在的其他人员区分开来。作为成员应该具备一定的能力和条件。法人的存在与发展应该融入成员的个体意志。法人的意志即是成员意志的结合体现。如果某种法人的存在还需要财产的话,那么法人的财产恰恰来自于成员。 

      在法人中通常存在的另一类人群是雇员。雇员不具有成员所具有的上述特征。与其说雇员是法人之中之人,不如说是与法人有密切联系的外部之人。成员之间是以组织章程为纽带联系在一起的。而雇员则是以雇佣合同与已经存在的法人联系在一起的。从某种角度来说,雇员也可称为法人的内部关系人。这种关系通常是以一种较为稳定、较为长期的合同来维系的。成员所享有的特定权利可以称为成员权,可以称成员为“主人”。而雇员享有的权利是雇员权,应称雇员为“客人”。当然,在有的时候,此二者身份可以竞合。 

      那么公立高校的成员是谁?是学校中的教职员工吗?如果上述关于法人一般理论的论述是成立的话,那么这个一直不被认为是问题的问题的当然答案显然是错误的。因为学校中的每一位教职员工均不具备成员的基本特征。不仅是教师,也包括专职教学管理人员,直至校长本人,他们准确的定位应该是学校的雇员。 

      难道公立高校的成员缺失了吗?非也。在现今体制之下,公立高校之公,专指国有而不含集体所有,是单一投资主体而非复合投资主体。因此,完全可以借用国有独资公司理论来解释:国家是公立高校的唯一成员。具体可体现为部门所有或地方所有。类似的问题,在所有公有体制的组织中均会存在。除了国有独资公司之外,在其他领域(当然包括国家机关、事业单位和社会团体)这一命题还远未明确、清晰。 

      二、当事者身份与相互关系 

      学校存在的根本价值即在于向社会提供教育服务,因而与作为进行公共管理的国家行政机关截然分开。社会组织的社会定位不同致使社会属性迥异。二者的界限能否被模糊?国家对教育的介入只是表现了投资人的身份,并没有将公共行政管理职能也像资金一样注入学校之中,从而从根本上改变了学校原本教育服务的基本属性。公立高校不具有先天的行政管理属性。 

      那么国家是否主观的为公立高校添加了本不该拥有的行政管理职能呢?如何理解《教育法》中对学校授予权利的性质? 

      学校在存续过程中是否存在管理?回答毫无疑问是肯定的。管理对象是谁?教职员工(以下简称教师)和学生。 

      教师是学校的雇员,是学校的内部关系人。二者之间以劳动合同为纽带,法律地位平等,是民事法律关系。 

      学生是接受学校教育服务的主体,是学校的外部关系人。尽管没有无学生之学校,就像没有无顾客之餐馆、商场一样,学生不能算是学校的内部关系人。在校生的身份通常可以保持若干年(可能比有的急于跳槽的教师的在校时间还要长),但仍不能将其归入学校的内部人员。 

      学校与学生之间是一种教育服务合同关系。市场体制之下是有偿的(师范等特殊专业除外),计划体制之下是无偿的。 

      学费,是受教育者在接受教育服务的同时的对价支付。尽管公立高校的学费与学校所提供的服务价值并非等值。私立高校由于自负盈亏(不等于以营利为目的),可以近似的认为学生与学校之间是等价有偿关系。 

      造成公立高校与学生之间并不存在等价有偿关系的原因,是由于国家职责使然。国家是国家范围内公、私财产的总配置人。对私产的配置往往通过间接的方式,或严格约束下的直接方式。对公产的配置则是以直接实现国家利益、目标为目的。作为投资人兴办教育,是国家的基本职能,其必要性就在于普遍提升国民素质是国家的根本目的之一,其可能性就在于国家具有相应的支付能力,而国民则普遍欠缺支付能力。学费与教育成本的缺口由国家支付,从而使接受高等教育的人成为公立教育制度的直接受益人。目前这种缺口是以直接出资的方式实现的,其实质是使某些国民无偿占有了国家的公产。由于这种福利是单向的,并不以获得收益为回报,势必会造成国民差别待遇的结果。如果把接受高等教育理解为是一种个人长期投资的话,倒不如将现行的低学费制度改为贷款制度(可以是无息贷款),特别是接受高等教育的人群并非属于弱势群体(尽管可能曾经是),不应成为救助的对象。 

      计划体制下的无偿学习,是以学生本人绝对服从国家的工作分配为代价而换取的。学校也仅仅是实现国家意志的工具。 

      缴纳学费使学生拥有了自由之身。国家没有能力也无资格再去约束学生的意志,学生与公立高校真正处于平等的地位。学生再也不会因接受了支付低廉学费的高等教育而成为被国家管理的对象。由于体制的变迁,国家通过公立高校对学生实施的行政管理已经一去不复返了。 

      公用企业往往也存在上述现象。企业的运营成本与实际经营收入之间存在缺口,同样由政府填平补齐。企业领域中的价格补贴丝毫没有改变经营者与消费者之间正当且平等的民事法律关系。公用企业并不会因此而取得对消费者进行行政管理的权力。价格补贴是基于公共福利政策而做出的,是无需随附条件的。 

      公立高校已经从根本上不再承担直接为国家培养所谓的合格建设人才的特定历史使命了,在普遍意义上不再是国家计划的实施者。接受高等教育几乎已经完全可以说是受教育者自主、自觉且自愿的行为。特别是完成学业之后,学生对国家没有任何人身依附关系,无须承担任何特定义务。与此同时,公立高校自身也因体制变革而不再被赋予执行国家行政管理意志的权力,作为学校根本的教育属性正在被还原、被净化。而且应该朝着这个方形进行到底。 

      三、管理属性辨析 

      根据对象不同,管理有内、外之别。学校对教师是内部管理,对学生则属外部管理。此种外部管理是否为行政法上之行政管理呢?行政管理的基本特征是行政主体运用行政权力,且此种管理对于管理者自身而言并无直接的利害关系。 

      让我们逐一审视一下公立高校所实施的主要管理内容的属性: 

      一、招生考试 

      首先,招考试题并非招考学校所出,高校只是通过统一考试按分数高低择优录取。其过程类似于拍卖,择其最善者而取之。试题本应由招考学校自定,只是为了节约社会成本,在特定时期实行国家统一命题。录取被历史赋予了过多的额外使命。在计划体制下,走进高校就是走进了国家公职人员的岗前培训班。学生身份可以从入校前的千差万别在跨出高校大门一瞬间变为清一色的国家干部,进而此后的生、老、病、死皆由国家安排。计划体制的根本弊端在于泯灭个体自由,扼杀个体活力。市场体制下,国家既无义务更无能力安排学生就业。学生自主意识实现之日,就是行政管理消灭之时。录取权是在国家规制之下的私权利,而并非扮演与政府联合行动的公权力。学校与学生均是规则既定条件下的运动员,只有国家、政府才是规则的制定者和裁判员。招生体制中的三方主体,只有政府是管理者,学校与学生是法律地位平等的教育服务合同的双方当事人。招生标准是由国家标准与学校标准混合而成,学校标准是学校自由意志和利益的体现,而不是国家意志和利益的延伸。例如:结婚,既有法定条件,又有约定条件(即择偶标准),没有谁会把婚姻一方(即提出条件者)当事人理解为行政主体。 

      填报志愿就是学生自主选择权的体现。招生简章就是要约邀请,填报志愿就是要约,录取通知书就是承诺。双方在平等、公平、自愿的原则下达成合议,是标准的民事法律关系。 

      二、学历、学位管理 

      在我国目前同时并行学历与学位两种制度。所谓学历,就是学习的经历。所谓学位,就是学习的成果。二者既不相同,也不会重合,是过程与结果的关系。给符合条件的学生授予学历或学位证书是学校天经地义的权利和义务。此种权利的性质是什么?学界有国家学历与学校学历之辩。学历、学位的本质是什么?在不同时期可能有不同答案。在计划体制下,学历、学位是国家对取得者干部身份进而可以必然获得公职岗位以及相应生存待遇资格的确认。此种确认权力严格由国家掌控并行使,当然属于公权力。在市场体制下,学历、学位与国家公职关系已无必然联系,除了对学习经历和成果的认可之外,再无任何附加功能。原本,学校各异,学生素质参差不齐,根本无法整齐划一,国家统一的文凭并无实际意义。在国家统考制度下,国家所能证明的只是录取考生具备的最低水准,不同的学校则可进一步让世人对学生的水平有更为准确的把握。国家对学校办学条件、办学质量的管理属于教育行政管理,而学校为了实现自身的教学目标,达到既定的教育水准所实施的管理,则是学校自主、自治的范围。 

      2004年于北农 

      注:非常遗憾,不知是何原因(真是该死的猪脑子),行文至此便戛然而止。长期的搁置,使思绪无法延续。姑且算做——思维的碎片吧。 

      2008年春整理于幸福艺居寓所 

      

    【注释】
    左明:男,1969年出生,北京市人,北京大学法学硕士,北京农学院政法系讲师。

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