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《转型发展中的中国行政指导研究》读后有感
发布时间:2008/8/13 11:07:00 作者:左明 点击率[877] 评论[0]

    【学科类别】其他

    【写作时间】2008年


    读《转型发展中的中国行政指导研究》后有感 

      左 明 

      注:该文作者:包万超 

      载于:《行政法论丛》第1卷,法律出版社1998年版 

      俗语:时代不同了,男女都一样。 

      时代不同了,可能导致政府定位的变化。但还有一句俗语:万变不离其宗。关键是我们是否已经真正认识到了政府的本质属性。我们可以穿各种不同的衣服,但我们自身并没有因此而发生变化。政府可以多干一点儿,也可以少干一点儿,但决不能干不该干之事。如果从结果来评判的话,对外实行侵略扩张政策的政府,都为本国国家和国民带来了大量物质财富,难道这样做的政府很好吗? 

      行政指导的前提假设: 

      1、做出行政指导决策和实施行政指导的公务员出于公心。这在今日之中国,当属凤毛麟角。我们每个人都可以假设一下:自己一朝权在手,将何去何从?为什么要当官儿?难道不是(全部或主要)为了改善自己和自己周围的人的物质生活条件吗?当官儿为发财,不仅不畸形、不变态,而且很正常、很合理。现在的官员,不是仆人,而是老爷。官员可以合法或非法的获得较多的物质利益。原因很简单:国家机关、国家权力,在整个国家中占有绝对优势地位,是全社会占主导、统领地位的支配力量,是全社会主要财富的所有人和掌控人。当一个人可以较为合理(因为占有垄断、优势地位)的为自己谋取利益的时候,不去谋取利益,那一定是脑子进水了。 

      因此,我们不能寄希望于官员不贪,因为那是违背人性,违背客观规律的。不贪,只有两种可能(当然是指头脑正常的情况下):1、官员自身过于富有。从官职中可能获得的好处对他而言微不足道、懒得伸手。2、做官是个苦差事,做官和做保姆没有什么两样。那一定是因为:权力贬值,而权利大幅度升值。相比较而言,第一种情况较容易实现。 

      在今日之中国,权力相对于权利而言,具有压倒性绝对优势,而且绝大多数官员还远未能够满足物质欲求,其行为动机——不言自明。为自己服务之后,才轮到——为人民服务。 

      行政指导的直接受益人是相对人,而行政主体是没有具体好处可得的。 

      2、行政指导有必要。也就是说主动行政指导有良好效果,或被动行政指导是相对人的需要。行政指导的存在是以行对人不能(或不充分)从其他渠道(包括自己)获得指导为前提的。可能的原因:1、政府信息不公开;2、中介组织不发达;3、自身发育不完善。 

      行政指导的内容、范围是无限广阔的,行为轨迹也是天马行空的,优劣判断更是没有预设标准的,结果就是最好的标准。1、无的放矢、无人喝彩,被相对人所抛弃。仅仅停留在字面上的行政指导是无用功。遗留的问题:虚掷的财富由谁来负担?2、一拍即合、正中下怀,被相对人所采纳。又可分为:甲、一帆风顺、善始善终,自然皆大欢喜;乙、一败涂地、血本无归,是怨天尤人,还是自吞苦果?这其中的恩恩怨怨谁能了断? 

      行政行为,自然是指法律行为(自然不包括事实行为),不知读者诸君对此基本命题有疑义否?而该文居然将行政指导定性为行政行为,认为行政指导具有某种法律效力,恐怕已经失去了对话的基础共识。 

      更有趣的是,该文居然使用了“指导性法律”这样的表述,当法律不具有强制力的时候,法将不法。 

      作为事实行为,行政机关做出行政指导的确不需要行为法依据,而且也不限定行政机关的类别。 

      “事实上的强制力”比强制力更可怕。不怒自威比张牙舞爪更胜一筹。如果一个人的小命儿攥在另一个人的手中,就会放弃挣扎与反抗,言听计从,而不论对方是不是声色俱厉。没有强制,却能达到强制的效果,就足以说明指导者与被指导者之间的力量对比是何等的悬殊。在这种态势之下,强制与不强制已经没有区别了。相对人的自愿与不自愿的区别也就失去了意义,结果只能是唯一的一种:照办。所有笼罩在行政指导之上的美丽光环,就此黯然失色。这根本就是:不是强制的强制,胜过扭曲的扭曲。该文作者一不小心,就道出了行政指导的现实背景。不是有谁想断送行政指导的命运,而实在是其生不逢时。 

      现实中的行政指导是变了味的,就是变相的强制。在行政权一手遮天的社会里,采用何种方式行政,那还不是悉听官老爷自便。就以该文所举事例为例:国务院《关于搞好纺织工业生产和调整工作的通知》(1994)中的精神:“国务院要求各级政府劝告各国有棉纺企业从大局出发,控制棉纱生产总量,对不听劝告、盲目超产的企业要采取控制棉花供应、限电和控制流动资金贷款等行政、经济手段,促其减产、停产。”请看,政府说了,如果不听我的安排,就给你点颜色看看。什么“颜色”呢?行政和经济手段。请问:你凭什么给我点颜色呢?是法律吗?如果是法律,我心服口服(即使是恶法我也要先服从)。遗憾的是,恐怕法律没有这样的规定。剩下的就是长官意志了。问题的关键还不是长官的意志有多离谱儿,而是长官是在辖区内几乎所有社会财富(民间财富少得可怜)的总掌门人、总舵主。只要大爷我高兴,说给你断电就给你断电(怎么看怎么像现在人人喊打的物业公司),说停你的贷款就停你的贷款,政府几乎无所不能,无所不敢,就差可以呼风唤雨了。在这样的氛围之下,还奢谈什么行政指导,有现实意义吗? 

      行政指导已经成为“全能政府”指手画脚、吆五喝六的重要手段。从抽象到具体几乎涵盖了社会生活的每个方面。恰恰由于无需行为法依据,于是更可以随心所欲、酣畅淋漓,信马由缰、好不痛快。当一个政府还没有从根本上学会(融入到意识和血液之中)规规矩矩的时候,还是不要过分发挥它的主观能动性为妥。以为人民服务为借口,政府便无所不能了。这是一种极其可怕的倾向。现在的政府,需要的是收敛,而不是发散。行政指导哪里是什么“舶来品”,分明就是我们自己的原创,各行各业几乎充斥着无所不在的指导现象,只是在近期,有好事者(学者们)给这种现象起了一个美妙的名字——行政指导罢了。于是各种“美容护肤”用品应运而生(御用文人大展鸿图),甚至不惜从国外进口(相关理论)。好一个花枝招展的、光鲜亮丽的行政指导理论新鲜出炉了。以此为契机,各级各类行政机关也不甘人后、紧跟时尚,紧锣密鼓、粉墨登场。这一回,生产关系可真是“促进”了生产力的发展。 

      “行政指导具有民事法律关系的性质”,我哑口无言。但钦佩之情溢于言表,相当有创意。该文认为:行政指导的成立是行政机关“要约”和相对人“承诺”的结果,好像又跑到“行政契约”的话题上去了。只是奇怪:如果这一观点成立,为什么行政法学还要研究这一课题? 

      指导,在体育界被有的人等同于教练,例如:王军霞称马俊仁为“马指导”。教练与运动员之间可是命令与服从的关系(有的运动员甚至憎恨教练)。指导,是一种居高临下的态势,要么地位高(有权力),要么水平高(有能力)。如果指导等于“放空炮”(无人理睬),指导也就成了“扯闲篇”。指导和领导,是密切联系的。利益诱导、恩威并施,并非自愿或合意的代名词。在讯问犯罪嫌疑人的时候,也经常使用这些手段,难道也是“指导”吗? 

      行政指导所面临的最大问题,不是公然违法,而是随心所欲无所据(法律根据)。对于今日之中国,用好权力,远远不如——少用权力。行政指导不是太少,而是太多,不是缺少规范,而是无法规范。行政指导应该尽最大努力少做或不做。 

      该文作者可能是利用搜索引擎这样的“傻瓜”(忠实不走样)来获取的信息(信息本无错,关键是利用信息的人不要出错),凡是有关键词“指导”二字的信息一网打尽,而不管此指导是否为彼指导。该文把行政给付、行政奖励和行政许可等内容,含混的囊括于行政指导之中,不适当的扩大了行政指导的疆域。把行政指导近似的等同于受益行政行为。特别是该文所列举的《乡镇企业法》第十九条和第二十条的规定,更是与行政指导风马牛不相及。以法律规定为导向来指引人们的生产和生活,可以说是法律的基本属性,法律的这一属性与行政指导根本不搭界。 

      行政指导啊,你慢些走呀、慢些走。 

      2008.7.17.于幸福艺居寓所 

      

    【注释】
    左明:男,1969年出生,北京市人,北京大学法学硕士,北京农学院政法系讲师。

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