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我国流域环境司法保护的转型与重构
发布时间:2021/3/3 9:03:41 作者:秦天宝 点击率[44] 评论[0]

    【出处】《东方法学》2021年第2期

    【中文摘要】流域具有系统性、复杂关联性以及动态性等特点,相应地,流域生态系统管理的内涵包括整体性、协同性以及适应性等要求。以此为参照视角,流域环境司法保护应当体现系统整体性、有机协同性以及动态适应性的要求。我国流域司法保护可实现环境司法专门化向流域司法专门化的逻辑转型,并针对流域司法体制、运行机制、行为方式等方面实践探索中出现的协同性与一体化不足、能动性与联动性边界不清、预防性缺位与修复性不足等问题,分别重构整体性全流域环境司法体制、体系协同性流域环境司法运行机制以及动态回应性流域环境司法行为方式。

    【中文关键字】流域;生态系统管理;环境司法;环境治理;司法体制;制度重构

    【学科类别】环境法学

    【写作时间】2021年


      近年来,习近平总书记对长江、黄河等大江大河先后提出了“共抓大保护、不搞大开发”“共同抓好大保护、协同推进大治理”等流域生态保护的要求。2019年12月23日,十三届全国人大第十五次会议首次审议长江保护法(草案),一些学者、官员和人大代表还提出要制定黄河保护法。对大江大河大湖等实行全流域系统管理成为环境保护和环境治理的最新发展动向之一。最高人民法院先后发布了《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》《关于为黄河流域生态保护和高质量发展提供司法服务与保障的意见》等规范性文件。各地也开展了一些相关的司法实践,例如,江西省先后设立了赣江流域、抚河流域环境资源法庭、河南省成立了黄河流域(孟州段)生态环境保护巡回法庭、黄河流域焦作生态环境司法保护基地,等等,从审判组织、管辖模式、工作机制、制度保障等方面对流域司法保护进行了有益的探索。这一趋势对环境法治各环节都提出了新的要求,其中对环境司法也产生了重要影响。
     
      一、流域环境司法保护的理念变革
     
      (一)流域特征与流域生态系统管理的内涵
     
      生态系统管理是以生态系统整体性维持与社会可持续性发展为目标所实施的一种适应性管理理念及方法。流域是“一个水系的干流和支流所流过的整个地区”,是具有系统性、复杂关联性、动态性等特点的有机巨系统,它与生态系统管理原则和方法所强调的整体性、协同性、适应性等内涵高度契合,生态系统管理在流域这一特定时空领域的适用就形成了流域生态系统管理。
     
      首先,流域具有系统性,流域生态系统管理强调整体性。流域以水为基础和纽带,组成人与“山水林田湖草”的生命共同体,是各种自然因素与利益关系交织的综合体。相应地,流域生态系统管理强调整体性。流域涉及多元立体利益关系,包括自然、经济、地理、社会等多层面和水、生物、大气、土壤等多要素,具有功能的复合性。流域生态系统管理的目标是实现流域内生态、经济、社会等各子系统的协调、可持续发展,流域生态系统管理的对象是流域内与水面、水体、水底、水岸有关的各种利益关系,运用综合方法实施全流域系统管理不仅包括自然生态系统的和谐还包括人类社会系统的协调;不仅包括水管理治理系统还包括水治理之外的其他政策领域。这些利益关系是围绕着资源利用与生态保护所产生的,总体上分别代表了经济效益最大化与生态环境损害最小化两种不同的价值追求和思维方式,需要从整体上进行协调平衡。
     
      其次,流域具有复杂关联性,流域生态系统管理强调协同性的司法体制和运行机制,克服地方化、部门化司法体制和运行机制的弊端。流域各要素是相互联系、共同作用的复杂有机体,因此,流域生态系统管理强调协同性。构成流域的各要素、各单元不是孤立的、静止的,也不是一种机械式的组合,而是通过物质交换和能量流动形成极强的关联性。流域不是单一要素或者独立单元,而是诸要素、多主体、强关联的功能复合体,这种特性要求克服分割式、碎片化的单一要素管理模式,形成协调有序、运转一体的管理机制,发挥协同效应。
     
      第三,流域具有动态性,流域生态系统管理强调预防与修复等管理过程的适应性。流域不是静止的实体,而是随着时空变化的动态过程,流域生态系统管理强调根据不同对象确定预防为先还是修复为要的目标,制定对策、实施预防或修复等具体措施,进行效果评估并调整相应策略。流域生态系统是多种生态环境要素构成的有机复杂巨系统,由于反馈机理和富集效应的存在,流域生态系统十分敏感,单一生态环境要素的变化就可能引发全流域的系统性风险,这就要求流域生态管理一方面确立“预防为主”目标,贯彻风险预防理念,避免系统性风险的发生和扩散,而一旦发生风险或者不利变化,要及时改变策略,迅速采取修复措施或者立即保障、支持相关主体采取有效生态修复措施。
     
      (二)流域环境司法保护理念的要求
     
      流域生态系统管理所强调的整体性、协同性和适应性,对流域环境司法保护的理念提出了重要要求。
     
      首先,流域环境司法保护要体现系统完整性理念。流域是一个完整巨系统,涉及生态、经济、社会等子系统和相关联的各要素,流域生态系统管理是一种“全流域完整性管理”,强调管理目标的整体性。而不同的管理目标背后却有不同的利益诉求,司法是利益关系的调整器。流域环境司法保护虽然以保护流域生态系统为主要目标,但不能顾此失彼,要“从生态系统整体性和流域系统性着眼,统筹山水林田湖草等生态要素”,体现对流域内经济、社会等多元利益的综合平衡和整体调整。不能因为偏好流域自然资源的经济功能就忽视甚至有损生态、社会功能,反之亦然。当前强调生态文明建设,流域的生态服务功能受到重视,但也不能因此就排斥其合理的经济社会功能。
     
      其次,流域环境司法保护要体现有机协同性理念。流域生态系统管理强调管理方法的协同性,即为实现同一个目标而配合协调各种手段并通过相互反馈和共同作用而产生集聚和整体效应。这一理念对于流域环境司法保护同样适用,由于流域内各要素、各成分之间通过复杂的相互关联、相互作用而产生协同效应,针对单一要素或成分的司法手段无法满足协同保护的要求,流域环境司法各种措施及其所形成的运行机制乃至受其影响的周边行政措施需要相互协调配合共同作用于保护流域环境的目标。
     
      第三,流域环境司法保护要体现动态适应性理念。由于流域是一个具有时空性的概念,流域生态系统管理强调管理过程的适应性、反馈性,这种理念反映在流域环境司法中同样有效。虽然司法具有一定程度的滞后性,但流域环境司法不仅是一种静态的结果,更是一种动态的过程,需要根据流域各子系统和整体的变化适时调整预防或修复措施。
     
      二、我国流域环境司法保护的逻辑转型
     
      流域环境司法是环境司法与流域司法融合的产物。流域司法与环境司法是两个既有密切联系又有一定区别的概念。环境司法是以解决环境问题为目标、调整各类生态环境保护利益关系的司法活动之总称。流域是环境中的一个复杂巨系统,流域司法是调整流域这一特殊时空对象之内全部利益关系的司法活动之总称。流域司法既要保护流域这一特殊环境系统的整体性并维系各要素之间的有机联系,同时也要协调流域内的各种利益关系。环境司法更加突出司法保护生态环境的功能,而流域司法比环境司法更加强调诸要素之间功能和利益的整体性、系统性,更加强调调整流域内经济、环境、社会等不同功能的复合性。就此而言,流域环境司法,一方面是环境司法在流域中的具体体现,另一方面也超越了传统环境司法仅关注生态环境保护的定位。环境司法专门化体现了我国当前环境司法保护制度建构的基本逻辑。环境司法专门化是司法理念与制度对于环境问题特殊性的一种反应。
     
      法律活动的专门化包括人员专门化、机构专门化和机构运作专门化三个方面。司法专门化包括三层含义:一是某类案件集中于专业人员进行审理;二是司法机构的专门化;三是司法机构独立行使职权。环境司法专门化强调机构、机制、程序、理论和团队的专门化,这亦是最高人民法院的官方表述。环境司法流域化是广义上环境司法专门化的一种特定形式,也即流域司法专门化。或者更确切地说,前者是后者的一种进化形态,从文义解释的角度,流域化比专门化更能体现流域环境司法的特点。“专门化”并非环境司法独享,从文义解释的角度,任何具有独特性、可自成一家的司法活动都可以冠以“专门化”的称呼。例如,金融司法专门化、知识产权专门化、海事司法专门化(我国已有金融法院、知识产权法院、海事法院等专门法院)。“流域化”体现了环境司法的特殊性和专业性,这与其它专业范围的专门司法活动可明显区分。流域具有独特的、专门的特点,为流域司法奠定了必要性基础,而环境司法专门化的经验和趋势为流域司法专门化提供了可行性。流域内多元、多层次利益诉求的关联与冲突、利益关系的对冲与调整及其产生的利益识别与衡量构成的内生动力和必然要求。环境司法流域化应当是司法体制、运行机制、行为方式等回应流域特点的必然要求,在人员、组织机构、运作机制等方面实现的专门化。流域司法专门化在环境司法专门化的基础上实现了以下三个逻辑转变:
     
      首先,从跨区划司法管辖转向全流域司法管辖。环境司法专门化在司法机构设置和管辖方面强调遵循自然生态规律,克服行政化、地方化带来的弊端,设立跨行政区划的司法机构,实行集中管辖。但从目前司法实践来看,这种跨区划司法管辖的基础仍然是传统的行政区划,即使少数法院以生态系统作为管辖划分的依据并成立相应的专门法庭,也只不过是在管辖方面将数个行政区划内的相关案件集中由一个行政区划内的司法机构进行管辖,属于现行按行政区划司法管辖制度的微调。流域司法强调完全打破行政区划的限制,体现整体性理念,按照流域生态系统的分布状况和形成状态实行全流域统一管辖,这就需要冲破现行区域司法体制束缚,设置全新的流域司法体制。
     
      其次,从司法协作转向司法协同。协作是与分工对应的概念,其原意是指将一项工作分解成具体任务,单项任务之间排列组合共同完成工作;协同是协同作用或协同效应的简称,强调开放系统中大量子系统之间的相互作用产生整体效应并实现对原系统的超越,是一种质的变化。环境司法专门化在具体运行机制方面强调面对环境问题的严重性和复杂性,司法要充分发挥能动性,并建立司法机关之间的协作以及行政与司法之间的联动。但是,这种司法能动仍然处在就案论案或就事论事的阶段,司法协作与司法联动仍限于具体司法机关与行政机关之间点对点的范围。为实现流域内生态、经济、社会等各子系统及其要素间的协调与可持续发展,流域环境司法强调在目标一致的前提下,体现协同理念,流域内司法与行政全要素、全过程的协调配合以产生聚合作用和增幅效应。
     
      第三,从静态司法转向动态回应型司法。根据法治的要求,环境司法专门化的构成要素及成果最终要形成环境专门化的司法规则,但是静态的规则形态无法复制动态的变化过程。因此,在具体的行为方式上,司法机关应秉持合理的能动性,按照流域中不同要素和子系统的变化适时调整预防、修复等救济方式,并加强监督评估机制体系化建设,及时进行反馈,构建动态回应型司法。
     
      三、我国流域环境司法保护的探索与不足
     
      (一)流域环境司法保护的实践探索
     
      1.流域环境司法体制的探索
     
      一是对专门化流域司法机构设置的探索。一些地方根据流域系统性、整体性等特点探索根据流域而不是地域设置司法机关。例如,江苏省以流域等生态系统或生态功能区设立了7个环境资源法庭;福建莆田市中级法院设立木兰溪流域司法保护巡回审判点。
     
      二是归口审理模式的探索。归口审理模式是部分或全部融合民事、刑事、行政审判的一种司法模式,它追求一种“综合性、立体化的司法保护”,在环境资源审判中发挥了重要作用。根据《中国环境资源审判2017-2018》的统计数据,截至2018年底,有15个高级人民法院实行环境资源审判“二合一”或“三合一”归口审理模式。
     
      三是集中管辖的探索。集中管辖与归口审理模式往往形成配套机制,共同发挥作用。《中国环境资源审判2017-2018》介绍,河南、福建、湖南、四川等地法院探索以流域等生态系统或生态功能区为单位集中管辖环境资源案件。青海、湖南等地还专门出台相关文件,例如青海省高级法院制定《关于环境资源案件跨行政区域集中管辖实施意见(试行)》、湖南省高级法院制定《关于湖南省湘江、洞庭湖等7个环境资源专门法庭所在法院跨区域集中管辖部分环境资源一审案件的规定(试行)》,等等。
     
      四是一体化生态检察方式的探索。重庆市人民检察院第二分院及其辖区基层院,分别成立“生态检察工作领导小组”“长江生态检察官办公室”“公益诉讼办案指挥中心”,组成10个“长江生态检察官办案团队”。这种一体化检察方式有利于优化检察资源和职权配置,提高司法效能。
     
      2.流域环境司法运行机制的探索
     
      首先,构建司法协作机制。最高法院出台的《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》。各地也发布了长江经济带11+1省市高院签署环资审判协作框架协议、《淮河流域(河南段)11个市检察院战略协作机制工作规则(试行)》《四川省六市检察机关〈关于开展沱江流域水系保护司法协作的意见〉(试行)》等文件,这些文件对构建流域内司法机关之间在信息共享、执行联动、联席会议、案件通报、异地调查取证等方面的协作机制进行了规定。
     
      其次,构建行政与司法衔接机制。最高人民检察院与公安部联合出台了《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》。一些地方也发布了相应的实施办法,例如,辽宁省环境保护厅、省高级法院、检察院、公安厅联合制定了《辽宁省环境保护行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》,其中对案件移送、协助调查、快速处理、跨区域案件办理等作出了较为详细的规定,这些规定同样适用于流域生态环境案件中行政与司法联动。
     
      第三,构建统一司法行为标准和尺度的机制。司法机关加强典型案例、司法政策、司法解释的发布等方式来加强流域司法行为尺度和标准的统一,特别是案例的筛选、发布、检索适用已经形成一套相对稳定的运行机制。例如,最高人民法院发布人民法院环境资源审判保障长江经济带高质量发展典型案例、最高人民检察院发布服务长江经济带发展典型案例等等。
     
      第四,构建能动司法机制。这主要包括两种形式:一是针对某一类带有共性的问题提出实用性较强的司法建议。例如,重庆涪陵区法院就重庆长江三峡龙河流域湿地自然保护区违法采砂等问题向水务部门发出司法建议。二是针对流域内的同一类问题或对象制作和发布关于现状分析、意见建议的白皮书。例如,湖北省高级法院发布《湖北法院长江生态环境资源司法保护白皮书》。
     
      3.流域环境司法行为方式的探索
     
      首先,生态修复方式多元化。实践中,司法机关大胆超越传统民事责任的范围,以追求修复实效为导向,对造成环境污染或生态破坏的责任人适用“补种复绿”“增殖放流”“劳务代偿”等责任承担方式。
     
      其次,探索异地修复、替代履行、第三方监督、执行回访等具体执行方式创新。这些强调实效的社会化具体执行方式与传统私人间的民事执行方式存在明显区别,是执行方式的重要创新。
     
      第三,探索建立生态环境司法保护、修复基地。例如,昆山法院联合千灯镇人民政府、市环境保护局,在千灯镇吴淞江沿线建立生态环境司法实践保护基地。淮安市检察院、江苏省洪泽湖渔政监督支队联合在洪泽湖古堰渔文化生态保护区设立环境资源司法修复基地。
     
      第四,开展流域司法保护专项行动。司法机关在特定时间和空间集中资源开展的专项行动,不仅追求法律效果也是为实现宣传、震慑、教育等社会效果。例如,四川省泸州市检察院与贵州省遵义市检察院于2018年11月至2019年6月联合开展的“打击赤水河流域破坏环境资源违法犯罪专项监督活动”。
     
      (二)我国流域环境司法的问题与不足
     
      1.整体性与协同性不足
     
      虽然一些地方针对流域系统性、整体性的特征对设置流域性司法机构、建构协同性、一体化的流域司法保护机制进行了有益探索,但与流域作为有机整体的系统性相比,仍然存在很大差距。
     
      首先,集中管辖、归口审理等仍然受行政区划和审判层级的限制,分散司法、区块司法的色彩明显,无法有效协调流域与区域、全局与属地的利益关系,未设置综合性专门流域司法机关。例如,江苏探索的设立的长江流域环境资源第一、第二法庭等几家跨区域环境资源法庭仍然设置在特定的基层法院之内,而且集中管辖局限在一定范围之内。
     
      其次,流域内的司法协作主要停留于纸面文件,缺乏长效的实施、评估、监督机制。对于办理跨区域案件的信息共享、线索移送、调查取证、司法鉴定、异地执行等问题,没有明确的责任主体、配合义务、协作方式等,并存在主体范围狭窄、形式化、生态属性不足等问题。
     
      第三,根据流域特点实施的司法创新手段缺乏规范基础,本土因素的制约性强,是否能长期存在并及时上升为相应制度存疑。例如,前述的实施“一体化生态检察”的重庆市检察院二分院辖区9个区县中,长江干流直接流经其中5个,其余4个也全部位于长江支流水域,正是由于有这样独特的地理环境和基于长江上游三峡库区生态保护的特殊重要性,该院采取了上下级检察院之间“办案一体化和协作经常化”的尝试。在其他地方实行类似方式可能会面临基础和必要性弱化的问题,况且,上下级检察机关办案一体化是否会间接影响审级制度的功能也是需要警惕的问题。
     
      2.能动性和联动性的边界不清
     
      首先,行政与司法联动、检察权与审判权联动可能存在“行政代替司法”“权力合谋”的风险。在流域司法保护的实践中,过于强调检察、审判机关与行政机关强化相互配合、沟通协作,容易产生“未审先定”、片面追求结果而忽视甚至损害个人、企业合法权益的风险。
     
      其次,司法社会化治理的能动方式可能产生“司法权行政化”的后果,专项行动可能演变为新的“运动式环境治理”,不符合法治的要求。
     
      第三,强调检察权的能动作用,注重发挥检察机关的法律监督职能,公民、社会组织的参与度相对不足,不能有效体现环境保护的公众参与原则。当前,我国环境民事公益诉讼制度虽然确立了社会组织与检察机关提起的“双轨制”,但在司法实践中,检察机关提起的环境民事公益诉讼数量大大超过了社会组织提起的同类案件数量,而且检察机关还是提起环境行政公益诉讼的唯一主体,这一方面有利于发挥检察监督职能,但另一方面限制了司法活动中公众参与的空间,不能有效体现公共利益公众保护的理念。
     
      第四,公益诉讼诉前程序的功能发挥不足,诉前程序、审前程序与审理程序的关系定位不清。在环境行政公益诉讼中,诉前程序是一项独立于诉讼程序的重要程序设计和制度创新,具有提高诉讼效率、避免司法资源浪费、优化诉权结构等功能,但在司法实践中出现了管辖交叉、督促程序缺失、操作不规范、制度衔接性差、审查标准严苛、僵化等问题。这些问题的发生与诉前程序、审前程序与审理程序之间关系定位不清有重要关系,由于缺乏理论上深入探究所形成的共识和实践中的统一尺度,导致这些程序无法完全实现预期功能。
     
      3.预防性缺位与修复性不足
     
      首先,公益诉讼以救济型为主,预防型诉讼条文几乎成为“冷冻条款”,未能体现预防为主原则,难以发挥公益诉讼的全部制度功能。预防为主是环境法基本原则之一,基于环境一旦受损就无法完全恢复的认知,预防优于救济是环境司法的重要理念。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第1条、第18条以及《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第12条第2款原则性地规定了生态环境保护方面的预防性诉讼制度,但在司法实践中相应的案件数量极少,特别是流域相关的预防性诉讼案件至今未见一起,相关条文被束之高阁,无法发挥作用。
     
      其次,生态修复以补种复绿、增殖放流等单项功能性修复或者禁令、限制令为主,未能体现流域内生态功能系统性修复以及经济、社会关系整体性恢复的要求。一般的土壤、森林、湿地等单系统、有限环境要素的修复方式不同,流域是一个有机巨系统,其功能修复不仅是单一或有限环境要素功能的修复,还是整个流域生态系统功能的修复。甚至不仅是单系统生态功能的修复,还是生态、经济、社会诸系统、多单元的同时修复和整体修复,因此必须综合运用多种手段进行修复。
     
      第三,为流域司法提供必要保障的配套制度尚不健全,流域保护和修复基金的设立、修复责任保险、执行回访、社会化履行、替代修复等规则缺乏统一操作规范。
     
      第四,流域生态环境损害赔偿诉讼的功能未能有效发挥,诉前磋商程序中公众参与和社会监督不足。根据《生态环境损害赔偿制度改革方案》第3条第1项的规定,“依法追究生态环境损害赔偿责任”的三种情形主要是较大或者严重影响生态环境的环境污染或生态破坏事件。一般而言,流域的环境污染或者生态破坏在影响范围、程度、后果等方面显然符合以上要求,在流域司法保护中生态环境损害赔偿制度应当发挥“环境有价、损害担责”的重要作用,但现实是流域性的生态环境损害赔偿案件数量极少,其诉讼功能未得到充分发挥。目前,在与流域有关的生态环境损害赔偿案件的磋商程序中,缺乏对公众参与和社会监督的明确、强制性规定,也是导致制度功能不能有效发挥的重要原因之一。
     
      四、我国流域环境司法保护的制度重构
     
      (一)重构整体性全流域环境司法体制
     
      流域司法体制与区域司法体制差异明显,前者是基于自然地理系统,后者是基于行政区域划分。流域环境司法强调整体性与全流域,相应流域司法体制的建立需要从以下几方面着手:
     
      首先,行政辖区与司法辖区适度分离,司法辖区与流域功能区适度重合。党的十八届三中全会提出,“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。党的十八届四中全会进一步提出,“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院”。这些会议精神为流域司法体制提供了政策依据。跨行政区划司法机构的设立决不仅仅是某一司法机构集中管辖几个行政辖区案件这样形式上的改变,还应当建立司法辖区的概念和划分标准,特别是根据流域的自然、经济、社会特性设置对应功能的流域司法机构,在体制上奠定流域司法保护协同性和一体化的基础。当然“,适度”不是“绝对”、也不是“完全”,不是推倒重来或者另起炉灶,而是在现行司法机构设置模式基础之上通过管辖权的重新排列组合和司法资源的整合对应流域生态系统的整体性特点,实现司法管辖权与流域功能区,特别是核心功能区的匹配。
     
      其次,以海事、铁路等专门法院、检察院等为基础探索在重要流域设置综合性流域司法机构,建立专门人员队伍。例如,目前我国已经设立了长江水利委员会、长江航务管理局、长江海事局等流域管理机构。相应地,可以研究设立长江流域专门法院、检察院等司法机关,并建立最高司法机关的派出机构、与省同级的流域司法机构、市区级流域司法机构等三个层级的组织体系。在即将出台的长江保护法中应当原则性规定建立流域司法机构、综合实施预防性措施与救济性措施等内容。
     
      第三,流域内跨行政区划案件实行集中管辖和归口审理,不限于环境资源类案件。流域是环境、经济、社会有机联系的巨系统,流域案件的集中管辖不能限制在某一方面、某一类型。根据流域管理的重点,将三线一单、河长制、生态补偿、节水与水资源配置和调度、流域资源开发利用、河湖空间管制、涉水资源保护和管控等作为重点受案范围。将成熟的流域司法保护经验和做法及时上升为司法解释等规范性文件,制定和完善流域司法诉讼规则。及时总结流域司法典型案例中的适用规则和成熟的流域司法经验,制定司法解释,细化具体操作规程。
     
      (二)重构体系协同性流域环境司法运行机制
     
      流域司法运行机制的构建需要根据流域系统性的特征,从针对单一问题、单一对象的功能性措施融合为协同性的机制,从具体行为协同与规则协同、横向协同与纵向协同、内部协同与外部协同、责任方式协同等方面全方位完善司法协同体系。具体而言,分以下几点:
     
      首先,在具体行为协同的基础上进一步强化规则协同。一方面,加强在信息共享、执行联动、联席会议等具体行为方面的事前、事中和事后全过程协同;另一方面,完善流域司法行为协同的长效机制,通过司法解释等形式将具体行为协同的成熟经验上升为规则,并对流域内不同司法管辖区所制定发布的同类工作规范、指导意见等及时进行清理,消除冲突和矛盾,逐渐形成规则协同的体系,对运行效果引入第三方评估。
     
      其次,加强横向协同与纵向协同的整体性。在横向协同方面,流域内同级不同法院之间、地方法院与专门法院之间刑事、民事、行政等法律责任适用标准要趋于统一。在管辖问题上要避免出现“争管辖”或者“推管辖”两种现象,这就需要流域内不同层级的法院之间的纵向协同,除了制定统一的法律适用标准之外,还要充分利用现有中高层级法院对辖区内相关案件的指定管辖、提级管辖等制度安排,保障法律适用标准的统一,特别是对水资源利用、水环境保护等重点领域案例的收集、整理、定期发布和强制检索要从不定期的工作任务转变为稳定的制度化安排,并相应将发布权上收,扩大典型案例在流域内的强制检索和适用。
     
      第三,内部协同与外部协同并重。除了完善司法机关内部的协同机制之外,对于不同司法机关之间、司法机关与立法、行政机关之间的外部协同机制建设也应当并行,特别是在构建和完善流域司法保护的配套保障制度方面要加强协同,在流域环境保护基金中纳入司法鉴定、诉讼费用负担、生态修复等用途;加强流域司法保护、修复、鉴定等智库和专门机构建设。
     
      第四,责任方式的协同。在民事、刑事、行政等传统责任方式协同的基础上,注重加强预防责任与生态修复责任、惩罚性赔偿责任与一般赔偿责任等生态环境责任方式的融合。贯彻系统修复、整体修复的理念,流域司法保护中生态修复从补种复绿、增殖放流等单一生态修复向多种修复方式系统并用转变。
     
      (三)重构动态回应性流域环境司法行为方式
     
      整体上我国流域环境司法行为方式还是救济为主的状态,而且缺乏体系化的监督评估机制,不符合适应性要求,无法有效回应流域环境动态变化的特征和系统保护的要求,需要尽快适应流域动态变化,转变为预防与救济并行、防范与修复并举的模式,强化各主体参与,引入监督评估环节。
     
      首先,适应流域内不同生态功能区的特征与需求,合理采取有效司法行为方式。对于生态功能敏感区、脆弱区的保护,要适度发挥司法能动性,充分利用预防性环境公益诉讼、威胁型海洋生态环境损害赔偿诉讼的优势,及时提起相关类型诉讼。对于流域所具备的生物多样性维持、水源涵养、洪水调蓄、水土保持、自然与人文景观融合、生态产品提供等不同生态功能实施类型化、回应性司法保护模式,综合采取移地与就地保护、增殖放流、补种复绿、复垦回填等不同修复方式。对于流域重要生态功能的受损,要及时适用惩罚性赔偿制度。实施上下级一体化、业务团队化、程序集中化的司法行为模式。推行流域检察一体化模式,强化对预防与救济措施的检察监督。顺应司法改革要求,建立流域司法保护的专业审判、检察团队,并在诉讼程序上实现集中化。
     
      第二,有效吸纳和回应流域内公众的绿色期待,拓展利益相关方参与司法的渠道和方式。完善行政公益诉讼诉前程序、生态环境损害赔偿磋商程序中公众参与、检察监督的程序性规定。在流域行政公益诉讼诉前程序中应当赋予公众参与的权利,加大宣传力度,拓展案件来源渠道,加强与社会组织的协调联系,探索建立诉前听证制度,推行检察建议的公开制度。在流域生态环境损害赔偿案件磋商程序中进一步构建和完善磋商过程公众参与和检察监督、磋商意见书、修复方案征求公众意见、磋商结果公告、司法确认过程和结果向社会公开等规定,形成社会公众参与流域司法保护的合力。加强环保组织(公民)提起环境公益诉讼的能力建设。一方面,构建和完善受理费用、鉴定费用、代理费用等由败诉方负担以及基金、保险等社会化负担机制,通过成本、费用补偿强化对环保组织提起环境公益诉讼的显性激励;另一方面,通过为环保组织提供更多参与诉前程序、磋商程序、执行监督等过程的机会强化对其隐性激励,共同提高环保组织提起诉讼的能力。此外,为更好保护流域公共利益,还要适时研究和推动公民提起公益诉讼。
     
      第三,适应流域内利益动态变化的特征,强化对司法行为的全过程监督评估。在诉前程序中对“行政机关是否履职”引入社会化监督和判定机制。建立白皮书、司法建议的反馈和社会监督机制。通过向社会公开和社会监督强化白皮书和司法建议的实效。检察机关从环境(民事)公益诉讼原告逐渐向支持起诉人转变。检察机关直接提起环境民事和行政公益诉讼对保护环境公共利益起到了重要的促进和推动作用,但同时又限制了支持起诉制度的作用空间,也不利于培育社会组织的诉讼实施能力。因此,在一些流域公益诉讼案件中,检察机关应当有意识的转变角色,从直接起诉变为支持起诉,激活不同主体的作用和不同制度的功能,形成流域司法保护的多轨制。在诉讼程序中,加强对撤诉、调解等行为社会化监督和评估的机制建设,根据监督和评估结果适时调整结案方式。有必要进一步创新执行方式,引入执行监督、回访的社会化实施、评估机制。通过招标、修复机构名录动态管理、执行全程跟踪评估等形式,强化流域生态环境案件执行的社会属性和修复效果。
     
      结  语
     
      流域是一个以自然生态系统为基础、融合经济、社会各种因素的复杂有机巨系统,需要运用生态系统管理模式维持流域发展的基础。在流域生态系统管理模式下,我国环境司法有必要沿着“环境要素保护—生态系统保护—全流域保护”的路径不断演化升级为流域环境司法,并在这一过程中不断转变司法理念、政策、制度和行为方式,真正从体制和机制方面实现区域司法向流域司法的转型。


    【作者简介】秦天宝,武汉大学环境法研究所教授、博士生导师。

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