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垃圾分类管理的立法思路及公众权利保障研究(笔谈)
发布时间:2020/3/1 10:08:34 作者:秦天宝 点击率[11] 评论[0]

    【出处】《河南社会科学》2020年第1期

    【中文摘要】主持人语: 党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视社会主义生态文明建设,坚持把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局的重要内容,坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持绿色发展,把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,加大生态环境保护力度,推动生态文明建设在重点突破中实现整体推进。习近平同志就此发表了一系列重要论述,立意高远,具有重要的指导意义。作为党和国家高度重视环保工作的体现,自进入新时代以来,生活垃圾分类工作受到高度关注。习近平同志于2018年11月在上海调研时将垃圾分类定性为“新时尚”,2019年6月则号召大家培养垃圾分类的好习惯,为绿色发展、可持续发展做贡献。 2019年7月1日,伴随着《上海市生活垃圾管理条例》的出台与执行,“垃圾分类”工作以前所未有的曝光度进入公众视野。据学者考证,中国的垃圾分类工作最早可以溯至1957年,那时的垃圾分类是基于“勤俭建国、节约资源”考量而提出的倡议。从1992年开始的垃圾分类地方试点工作,以及后来中央层面的推进工作,则是出于环保价值的考虑。以2017年《生活垃圾分类制度实施方案》的颁布为起点,我国正式进入生活垃圾“强制分类”的时代。与上海一样,为落实2017年《生活垃圾分类制度实施方案》,北京、海南等多地都开始发布地方版本的垃圾分类管理办法或条例。 为了深入探讨垃圾分类管理所涉法律问题,在河南社会科学杂志社的组织下,我们约请了中国人民大学王利明教授、武汉大学秦天宝教授、西南政法大学张震教授以及海南大学熊勇先教授、石冠彬教授共同对垃圾分类管理中所涉的立法问题及公众权利保障问题进行研讨,并形成本组笔谈,以期对相关立法的推进和学者的研究提供智识参考。

    【中文关键字】垃圾分类;立法思路;绿色发展理念;环境权;公众参与权

    【学科类别】环境保护法

    【写作时间】2020年


      主持人语:

      党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视社会主义生态文明建设,坚持把生态文明建设作为统筹推进“五位一体”总体布局的重要内容,坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持绿色发展,把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,加大生态环境保护力度,推动生态文明建设在重点突破中实现整体推进。习近平同志就此发表了一系列重要论述,立意高远,具有重要的指导意义。作为党和国家高度重视环保工作的体现,自进入新时代以来,生活垃圾分类工作受到高度关注。习近平同志于2018年11月在上海调研时将垃圾分类定性为“新时尚”,2019年6月则号召大家培养垃圾分类的好习惯,为绿色发展、可持续发展做贡献。

      2019年7月1日,伴随着《上海市生活垃圾管理条例》的出台与执行,“垃圾分类”工作以前所未有的曝光度进入公众视野。据学者考证,中国的垃圾分类工作最早可以溯至1957年,那时的垃圾分类是基于“勤俭建国、节约资源”考量而提出的倡议。从1992年开始的垃圾分类地方试点工作,以及后来中央层面的推进工作,则是出于环保价值的考虑。以2017年《生活垃圾分类制度实施方案》的颁布为起点,我国正式进入生活垃圾“强制分类”的时代。与上海一样,为落实2017年《生活垃圾分类制度实施方案》,北京、海南等多地都开始发布地方版本的垃圾分类管理办法或条例。

      为了深入探讨垃圾分类管理所涉法律问题,在河南社会科学杂志社的组织下,我们约请了中国人民大学王利明教授、武汉大学秦天宝教授、西南政法大学张震教授以及海南大学熊勇先教授、石冠彬教授共同对垃圾分类管理中所涉的立法问题及公众权利保障问题进行研讨,并形成本组笔谈,以期对相关立法的推进和学者的研究提供智识参考。

      主持人:王利明 中国人民大学教授、博士生导师

      关键词:垃圾分类;立法思路;绿色发展理念;环境权;公众参与权

      绿色发展理念下生活垃圾分类立法的完善

      秦天宝

      伴随我国经济和城市化进程的迅猛发展,城市生活垃圾总量不断增加,加强生活垃圾分类管理和完善立法的必要性日益凸显。2019年6月,习近平总书记对我国的垃圾分类工作作出重要指示。他指出,“实行垃圾分类,关系广大人民群众生活环境,关系节约使用资源,也是社会文明水平的一个重要体现”①。近年,我国加速推行生活垃圾分类制度,全国垃圾分类工作由点到面,逐步启动,成效初显,目前全国已有46个重点城市先行推行垃圾分类工作②。

      一、生活垃圾分类管理是绿色发展理念的具体体现

      生活垃圾是固体废物的一种,我国《固体废物污染环境防治法》将固体废物分为三类:工业固体废物、城市生活垃圾和危险废物。生活垃圾分类管理是循环经济模式在固体废物污染防治领域的应用,是我国践行绿色发展理念、推进生态文明建设的具体体现。

      党的十八届五中全会提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念,并将绿色发展作为关系我国发展全局的一个重要理念。理念作为思想理论的“头”,是规律性认识的凝练与升华。绿色发展理念是马克思主义生态文明理论同我国经济社会发展实际相结合的创新理念,是深刻体现新阶段我国经济社会发展规律的重大理念。绿色发展要求降低经济发展的生态环境代价,能源资源利用要从低效率、高排放向高效、绿色、安全转型;循环经济模式将进一步推进、推动绿色制造业和绿色服务业的兴起和发展,实现“既要金山银山,又要绿水青山”。

      生活垃圾分类处理和循环利用是循环经济模式在城市生活垃圾处理领域的具体应用。循环经济不同于传统线性经济发展模式,它是一种“资源—产品—再生资源”的闭环反馈式绿色发展模式。循环经济把“经济”和“生态”放在同等重要的位置,并且以保护环境为根本立足点,通过低开发、低能耗、高产出、再利用,使经济发展形成一个封闭的循环过程,使可利用的一切资源得到合理的重复利用,把对环境的污染和破坏降到最低。通过《循环经济促进法》,我国将循环经济理念上升到法律层面,把循环经济定义为在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。这里体现了非常重要的垃圾分类管理原则,即减量化(Reduce)、再利用(Reuse)、再循环(资源化)(Recycle)的“3R”原则。

      二、我国生活垃圾分类立法存在的主要问题

      生活垃圾相比工业固体废物和危险废物具有自身的特点。一般来说,工业固体废物和危险废物类型较为单一,危害性大但处理过程专业隐蔽,对日常生活影响较小。生活垃圾则成分复杂、类型多样、水分和无机物含量较高,这就增加了生活垃圾处理的难度。同时,生活垃圾分类与公民日常生活息息相关,需要人人参与的特点也增加了管理和立法的难度。

      目前我国生活垃圾分类的法律法规依据主要有三个层次:第一类是国家层面的法律文件,如《环境保护法》《循环经济促进法》《固体废物污染环境防治法》,对生活垃圾管理进行了较为原则的规定。第二类是国务院及其各部门颁布的行政法规和部门规章,如《城市市容和环境卫生管理条例》《城市生活垃圾管理办法》《废弃电器电子产品回收处理管理条例》等,在法律笼统规定的基础上对生活垃圾分类管理从收集、运输、处置等方面进行了更为细致的规定。第三类是与生活垃圾分类管理紧密相关的地方性法规与政府规章。近年,多个地方政府结合当地实际情况,相继出台了生活垃圾分类管理的专门性地方法律文件,如《北京市生活垃圾管理条例》(2011年)、《杭州市生活垃圾管理条例》(2015年)、《广州市生活垃圾分类管理条例》(2018年)、《上海市生活垃圾管理条例》(2019年)等。但总体来看,现有立法在应对生活垃圾分类处理和循环利用的现实需求时仍存在较大不足。

      第一,国家层面的法律供给不足,缺乏统一的垃圾分类、回收和处理标准。《环境保护法》第三十七条、第三十八条对政府和公民进行生活废弃物的分类处置、回收利用进行了原则性的规定,具有宏观指导意义。《循环经济促进法》规定了政府应当建立健全城市垃圾回收设施,鼓励资源和产品的循环利用。《固体废物污染环境防治法》规定地方人民政府应当统筹安排建设城乡生活垃圾收集、运输、处置设施,提高生活垃圾的利用率和无害化处置率,促进生活垃圾收集、处置的产业化发展,逐步建立和完善生活垃圾污染环境防治的社会服务体系。2007年建设部发布的《城市生活垃圾管理办法》主要对城市生活垃圾的清扫、收集、运输、处置等活动进行了规定。这些规定大都属于引导或指导性规范,可操作性较弱,对生活垃圾分类处理和循环利用的推进作用有限。由于国家层面缺乏统一的标准和细则,这样就很容易使地方立法机关和行政主管部门在地方立法和管理工作中无所适从。

      第二,现有地方立法的规定存在较大不同甚至冲突,无法实现生活垃圾的跨区域分类处理,不利于资源循环利用和经济协调发展。如《北京市生活垃圾管理条例》将生活垃圾分为可回收物、厨余垃圾、有害垃圾、其他垃圾进行分类投放;《上海市生活垃圾管理条例》则将生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、湿垃圾、干垃圾四种。两个城市对生活垃圾的规定在名称上就不相同,分类标准也不完全相同,一定程度上引起了城市居民生活的不便,同时也造成两地生活垃圾无法采用统一标准进行回收利用和规模化处置。关于违反生活垃圾分类投放规定的行为,不同城市的规定也不尽相同。《上海市生活垃圾管理条例》规定,将有害垃圾与可回收物、湿垃圾、干垃圾混合投放,或者将湿垃圾与可回收物、干垃圾混合投放的,由城管执法部门责令立即改正;拒不改正的,处50元以上200元以下罚款。早期《北京市生活垃圾管理条例(草案)》中规定对违反分类投放的行为处以20元以上200元以下罚款,但由于公众的参与度不高,该条遭到多数人反对,在最后的正式文本中被删除,进而形成了居民生活垃圾随意投放无处罚的窘况。

      第三,生活垃圾分类管理的配套措施不健全,无法调动公众参与的积极性。生活垃圾分类管理不可能一蹴而就,无论是中央还是地方,都不可能仅凭一两部法律文件就达到循环利用的目的。生活垃圾的分类收集和处理是一项长期、复杂而艰巨的系统工程,需要组织管理、宣传教育、设施设备配置、奖惩资金配套以及一系列法规制度的支撑。做好垃圾分类工作,需要多方合力,需要相关部门的精细化管理。反观当前国家和地方立法,国家层面缺乏统一的标准,地方立法试点中个别规定相对简单,在没有完善配套措施的情形下公众配合度较低,立法目标很难落实。例如,上海市规定的“早7:30~8:30,晚19:00~20:00”的垃圾分类投放时间,对于需要早出晚归的上班族而言并不方便,甚至造成部分居民一周投一次垃圾的困境。由于我国过去并没有全民参与生活垃圾分类的传统,调动公众主动参与的积极性,既需要传统的行政处罚措施,也需要创新经济刺激措施和正激励制度。

      三、完善我国生活垃圾分类立法的对策建议

      生活垃圾分类管理是践行绿色发展理念必不可少的制度措施。生活垃圾分类投放是垃圾减量化、再利用的第一步,其次是中端的垃圾收集和运送,末端是负责垃圾处理的填埋厂、焚烧厂和循环经济企业。在立法过程中应当坚持以绿色发展理念为指导,全过程贯彻循环经济3R原则。在做好顶层设计和国家标准的基础上,适当为地方立法留有因地制宜的空间。

      首先,建议修改现有相关法律和行政法规,在国家层面统一制定生活垃圾分类、回收和处理的环境标准或指导性文件,在生活垃圾分类投放、处理、回收利用的过程中做到全国一盘棋。生活垃圾分类管理的地方试点是完善立法的具体路径,但前提应当是国家制定有统一的标准。纵观世界各国,日本、德国、澳大利亚等国都在国家层面制定了生活垃圾分类的专门法律。明确的国家立法有助于各主体在统一的规则下开展垃圾分类活动,而且也可以避免地方性法律文件相互矛盾现象的发生。

      其次,完善已有的城市生活垃圾地方立法,在有条件的地区可以尝试区域协同立法,增强地方立法之间的协调性,推动垃圾分类、回收和处理的规模化、产业化发展。例如,在已经制定并实施的《上海市生活垃圾管理条例》的基础上,长三角地区三省一市可以探索制定生活垃圾分类管理的区域协同法律文件,在区域范围内率先做到生活垃圾的统一分类、回收利用和处置,并制定统一的配套措施。京津冀地区则可以在《北京市生活垃圾管理条例》的基础上,探索适合本地区的区域协同立法。

      再次,完善生活垃圾分类管理配套制度,丰富经济刺激措施,做到精细化管理。绿色发展是人人有责、人人共享的发展。生活垃圾分类管理不仅是政府主管部门的职责,更是广大公民的责任和义务。在国家立法明确标准的基础上,地方立法应当着重细化垃圾分类处理过程中各阶段的执行事项,加强法律法规的可操作性和针对性。通过明确的奖惩机制,多样化的宣传教育和经济激励措施,增强公民的垃圾分类意识和责任感,推动社会习惯的养成。只有形成国家标准统一、地方立法跟进、配套措施完善的立体格局,才能推动社会各主体的全面参与。


    【作者简介】1.王利明,男,中国人民大学法学院教授、博士生导师;
    2.秦天宝,男,武汉大学法学院教授、博士生导师(作者排名不分先后)

    【注释】

    ①《习近平对垃圾分类工作作出重要指示》,新华网:http://www.xinhuanet.com/politics/2019-

    06/03/C_1124577181.htm,2019年9月20日访问。

    ②赵实:《住建部:明年底46个重点城市基本建成垃圾分类处理系统》,澎湃新闻网:http://www.thepaper.cn/newDetail_forward-3791808,2019年9月20日访问。

    ③张震:《作为基本权利的环境权研究》,法律出版社2010年版,第79—110页。

    ④T.H.Marshall.Class,Citizenship and Social Development,University of Chicago Press,1964,p.123.

    ⑤蔡守秋:《环境法教程》,法律出版社1995年版,第39页。

    ⑥张震:《公民环境义务的宪法表达》,《求是学刊》2018年第6期。

    ⑦陈慈阳:《环境法总论》,中国政法大学出版社2003年版,第31页。

    ⑧邹雄、许成阳:《日本“沼津模式”借鉴:我国垃圾分类的实现路径》,《河南财经政法大学学报》2019年第3期。

    ⑨章剑生:《现代行政法基本理论(下卷)》,法律出版社2014年版,第617页。

    ⑩朱芒:《公众参与的法律定位——以城市环境制度事例为考察的对象》,《行政法学研究》2019年第1期。

    11江必新、李春燕:《公众参与趋势对行政法和行政法学的挑战》,《中国法学》2005年第6期。

    12邓佑文:《行政参与的权利化:内涵、困境及其突破》,《政治与法律》2014年第11期。

    13张翔:《基本权利的受益功能与国家的给付义务——从基本权利分析框架的革新开始》,《中国法学》2006年第1期。

    14刘梅:《发达国家垃圾分类经验及其对中国的启示》,《西南民族大学学报》(人文社会科学版)2011年第10期。

    15张爽、孙绍荣、马慧民:《居民垃圾分类行为与政府收费行为的演化博弈分析》,《运筹与管理》2018年第7期。

    16将于2020年10月1日生效的《海南省生活垃圾管理条例》最终没有采取该征求意见稿不分具体违法类型就“启用征信档案管理手段”的规定,其第四十六条规定,“单位和个人违反本条例规定涉及社会信用管理的,依法实施联合惩戒”。

    17王利明:《人格权法研究》(第三版),中国人民大学出版社2018年版,第524页。

    18杨立新、尹艳:《论信用权及其损害的民法救济》,《法律科学》1995年第4期。

    19王利明:《人格权重大疑难问题研究》,法律出版社2019年版,第587页。

    20参见山东省威海市中级人民法院(2016)鲁10民终748号民事判决书。

    21参见湖南省娄底市中级人民法院(2016)湘13民终93号民事判决书。

    22参见山东省青岛市中级人民法院(2013)青民五终字第2223号民事判决书。

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