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中国税务稽查的法律定位与改革探析(二)
发布时间:2008/12/18 9:39:00 作者:刘剑文 点击率[3491] 评论[0]

    【学科类别】税收法

    【写作时间】2008年


    三、税务稽查制度的国际比较 

      税务稽查在世界各国的税法实施中都受到了普遍的重视。从合理的税务稽查权限、规范的稽查机构设置等方面,都有值得我国借鉴之处。 

      (一)关于税务稽查机构 

      大多数发达国家的税务稽查模式,基本上实行完全独立于征收系统之外的稽查模式,即将税务稽查与税务征收机构分别设置。 

      美国联邦、州、地方均设有各自的税务机构,联邦一级为国内收入局,州、地方分别设有相应的税务局。各级的税务机构均设有专门的税务稽查机构。国内收入局总部及大区税务局都设有单独的税务稽查组织机构,一般以管理税务稽查工作为主,通常不负责案件查处工作,案件查处工作主要由分区税务局的稽查机构负责。税务稽查人员拥有很大的查处权,通常可以查阅纳税人的账户、存款,发现问题时,有权直接冻结存款、查封私宅、收缴财产,直到纳税人缴清税款。 

      德国税务局内部,根据经济区域、税收工作量和人口密度等因素,设有征收分局、稽查分局、违法案件调查分局。征管分局负责联邦、州、地区三级行政机构的税收征管工作,接受纳税人纳税申报,负责管辖范围内的中小企业的日常稽查。稽查分局负责大型企业的稽查工作,接受征管分局移送的案件。调查分局具有司法职责,负责税务稽查分局移送的涉税犯罪案件和公民检举揭发的涉税犯罪案件的各项调查和刑事侦察工作,其中经调查与侦察,认为构成刑事犯罪的案件要移送司法部门查处;认为未构成刑事犯罪的案件,要移送税收征管分局来处理。而调查分局的调查人员不配枪支,不授警衔,但具有税官和警官的双重身份,拥有税收违法犯罪刑事调查权。 

      日本则将税收犯罪的刑事侦查权赋予税务机关的一个特别部门(即税警部门)来行使,税警部门专司打击税收犯罪活动,违法活动则由一般的税务人员负责调查。 

      由以上国家的税务稽查机构设置可以看出,各国对税务稽查都给与了高度的重视,都设置了专门的稽查机构,并且还突出涉税犯罪案件的稽查,将该项权力授予专门的机构。 

      (二)关于税务稽查的职权与税警制度 

      税务稽查的职权关系着税务稽查职能的实现程度,而为了弥补税务稽查执法性和刚性不足的潜在可能,国外对此的补充和完善主要是通过税警制度体现。 

      德国的违法案件调查分局实际上是一个不配备武器、不授予警衔的税务警察机构,具有警察、检察和行政三种职能,兼具税官和警官的双重身份。 

      俄罗斯、意大利则实行的独立税务警察制度,脱离于公安、税务部门之外,自上而下自成体系,属于司法部门,是国家的一种特殊武装力量,可以保存和携带枪械和其它专用武器。其优势在于高压集权、政出一门、反应迅速,便于协调行动,统一指挥,能有效地打击税收犯罪。 

      日本则在大藏省国税局内部设立查察部,也称税收犯罪调查部,并在各地财政局内部设立相应的查察部,从而完成了税警机构的组建。国会通过《打击国税犯罪法》,授予查察官(即税收犯罪调查人员)调查税收违法犯罪行为的刑事调查权和一系列相应的刑事侦查权。即税务警察不仅有权对一般税收违法行为进行调查,还有权进行犯罪调查。因此,税收犯罪行为由查察官直接移交检察机关追究刑事责任,不必通过警察部门。因此,从形式上看,税务警察属于税务行政人员的一种,但实质上整个调查过程适用的是特别的司法程序而不是行政程序。在取证程序的严格程度上,税务调查体现了行政合法与效率兼顾原则,由税务署长同意就可以进行。税收犯罪调查程序要严于课税调查程序,强制调查权须经法院授权才可以行使。 

      从各国关于税务稽查的职权与税警制度的选择来看,税务稽查的功能主要定位在打击和惩戒税收犯罪。为了实现这一功能的有效性,各国除了设置专门的负责机构外,还通过法律赋予稽查机构更多的权限,即在一般的询问、检查权限之外,还规定税务稽查人员在调查案件时拥有搜查住所、封存账簿、查封财产等刑事侦查权。虽然程度不同,但税务稽查部门或多或少都拥有一定的刑事侦查权,如强制检查权或人身自由限制权,从而为打击犯罪提供了强有力的保障。 

      因此,无论是机构设置还是功能定位,对我国税务稽查制度的改革与完善都具有重要的借鉴意义。如通过法律授予税务稽查部门在特定情况下的特殊权限,增强税务稽查部门的独立性和执法性等等。 

      四、我国税务稽查制度的改革 

      (一)税务稽查的基本定位与改革思路 

      税收稽查是税收执法的主要表现形式,是税收公平正义的最大体现。因此,对税务稽查的定位,需要同时从微观和宏观两方面考虑。微观方面,主要是稽查机构内部的部门设置、职能分工等,同时,包括稽查机构设立的形式、职能配置,以及上下级稽查部门之间的管理体制等。宏观方面主要涉及税务系统内稽查与征管、法制机构的关系,以及税务稽查与公安、检察等部门之间的关系。 

      因此,改革的思路应当是从法律上保证税务稽查的地位与独立性,完善和强化税务稽查的职能与执法手段,确保其刚性。 

      (二)税务稽查制度改革的路径 

      1.实行全国统一和垂直领导的税务稽查管理体制 

      统一和垂直领导的税务稽查管理体制体现了税务稽查机构纵向安排的发展趋势。在全国范围内实行一体化的税务稽查管理体制,形成独立的税务稽查系统,将实现相互配合、信息共享、降低成本。 

      垂直管理体制的重要作用之一在于将税务稽查机构与其所在的地方政府之间树立一道隔离墙,防范地方政府在政绩观驱动下对稽查机构的不当干涉。在原有的按照行政区划层层设置稽查机构的制度下,稽查职能的发挥将明显受到影响。这一新管理架构的生命力在于,必须树立垂直管理体制的权威,不容地方政府和各类利益集团染指,保证税务稽查的统一性与有效性。 

      垂直管理体制在我国宏观调控领域已是普遍的制度模式,我国目前比较重要的政府职能部门,主要包括履行经济管理和市场监管职能的部门,如海关、工商、烟草、交通、盐业的中央或者省级以下机关多数实行垂直管理。1998年人民银行撤销省级分行,设立9家大区制分行,此后,银监、证监、保监均参照实行垂直管理,同年,省级以下工商管理机关实行垂直管理。2000年,省以下质量技术监督检验检疫局和药监局都实行垂直管理。2004年,国家统计局各直属调查队改制为派出机构,实行垂直管理。同年,省级下土地部门的土地审批权和人事权实行垂直管理,借以强化中央政府的宏观调控能力。2005年,国家安监总局下面的国家煤监局实行垂直管理。除了上述形式的垂直管理以外,我国实行的督察制度又催生了来自不同中央部门的跨省区的大区机构,通过巡视、检查来督察中央政令在地方的实行情况,如2006年国家土地监督制度的建立,这也可以看成另外一种特殊的垂直管理形式。 

      因此,在借鉴我国现有各类垂直管理制度的基础上,可以根据我国税务稽查的现实需要进行制度设计。具体的设想是:由国家税务总局的稽查局统一、垂直领导全国的税务稽查队伍,打破行政区划设置,按照大经济区域设立若干稽查分局,即为国家税务总局稽查局(如北京、广州、武汉)分局,稽查分局以实施稽查、办案为主并具有系统业务管理职能,稽查分局以下再设若干稽查特派员。这样有助于实现征管和稽查的分离,提高执法权威。与此同时,整合我国目前的国税、地税两套并行的税务稽查力量,即在现有的稽查人员中保留部分精干,其余充实到征收机构中。 

      2001年国家税务总局《关于改进和规范税务稽查工作的实施意见》(国税发〔2001〕118号)明确提出在市(地)、县(市)两级逐步实行一级稽查体制。在市(地)的全部城区、直辖市的区和县(市)的全域集中设立稽查局进行一级稽查;在大城市或城区较大、交通不便的城市,市稽查局可以适当设立少数分支机构或派出机构,以保证有限的稽查力量充分使用。这样,一级稽查的逐步推进,将成为促进税务稽查机构纵向体制完善的制度基础。 

      2.依法确认税务稽查部门为有较高独立性的办案机关 

      在理论上,税务机构的专属管理权,具体分为专属征管权和专属检查权。专属征管权与专属检查权,是不能互相代为行使的,否则就不成为专属权。故应当抓紧修改《税收征管法》,制定具体管理办法,加强稽查组织体系的构建,加快稽查的专业化进程,使稽查机构成为独立于征收系统之外,有较高独立性的税务稽查办案机关,并赋予其管理和直接办案执法的职能,使其既是一个稽查实体,又是一个稽查管理指挥中心,以使稽查部门真正独立行使对外打击偷、抗、骗税行为,对内以查促收、以查促管、以查促廉的职能,充分发挥稽查在整个税收工作中的重要作用。 

      对于日常检查则归属于征管机构职能为宜,征管部门在税收征纳过程中既负担对纳税人和扣缴义务人履行程序法方面的管理,如税务登记等,又负责进行实体法方面的管理,如确定计税依据等,为其进行日常检查提供了充分的信息资源。稽查机构主要进行专项稽查和专案稽查,这样将更有利于合理安排稽查的力量,从而建立一支以实现税收公平正义最大化为目标,以保障善良纳税人的合法权益、维护正常的税收秩序为宗旨,以查处税收大案要案、打击税收犯罪活动为主要任务的精干、高效、公正、廉洁的税务稽查队伍。 

      3.赋予税务稽查部门较大的执法权 

      如前所述,税务稽查部门的主要职责在于查处税收大案要案,故需要在从法律上确认稽查的执法主体资格的基础上,赋予税务稽查部门较大的执法权,为稽查部门采取税收保全、税收强制执行措施、暂停支付和扣款,以及对有关证据实施保全措施等提供必备的法律依据,只有通过法律上的明确规定,税务稽查才能真正得到司法机关的支持。与此同时,可考虑修改《税收征管法》,设“税务特别调查(或税务稽查)”专章。 

      针对涉税违法犯罪日益智能化、多样化、复杂化的特点,既需要协调好税务稽查与税收征管机构、税收法制机构的关系,依法明确各自的权力和责任;又需要拓宽部门(纪检、监察、财政、审计、海关、银行、司法等部门)协作的深度与广度。税务稽查部门应与外部执法或管理单位联手办案,建立情报交换机制。稽查部门应建立信息交换平台,掌握现代信息技术手段,实现多执法部门或管理部门的信息共享,建立稽查协作机制。 

      4.建立具有中国特色的税务警察制度 

      从目前的现实考虑,在我国单独设立税务警察系列可能带来的负面效应,如政府机构的庞大、引起纳税人的反感等等。因此,目前在我国应当通过对税务稽查的职能完善,即把涉税犯罪的刑事侦查权赋予税务稽查部门行使,在税务稽查机构内部设立人员固定的税务犯罪刑事侦查机构,即“不配备武器、不授予警衔”的税务警察制度,赋予其刑事侦查权,将公安机关经侦部门查办税案的职责移交给税侦机构。这样不仅可以提高案件的查处效率,而且可以借助刑罚的威慑力提高税务机关在纳税人心目中的权威。税务警察隶属于税务稽查机构,实行统一垂直的管理体制,也将成为税收征管中国税、地税系统改革的契机。 

      同时,由于实践中税务稽查部门一直参与税收案件的查处和移送司法机关处理工作,实际上已承担着部分侦查税收犯罪的职责,在税收犯罪的调查、认定上都积累了丰富的经验,组织上也有较为完备的系统和工作制度,为建立具有中国特色的税务警察制度奠定了一定的基础。 

      因此,应当通过立法程序,修改《刑事诉讼法》,赋予税务警察查处重大涉税案件的特别调查权和刑事侦察权。 

      五、结语 

      在建设和谐社会和税收法治国家的进程中,强化税务稽查工作,对于促进税务稽查效能的发挥,打击涉税违法犯罪活动,净化税收环境,维护公平正义,保障纳税人合法权益,维护国家税权,意义重大。税务稽查制度不仅是一个理论问题,更是一个现实问题。税务稽查制度在我国实施10年来,随着实践的发展,仍有诸多方面需待改革,对其理论和制度构建方面也提出了更高的要求。本文囿于篇幅,不能对税务稽查制度进行全面的研究,只能选取制度的核心进行改革构建,从而成为税务稽查的制度基础。从长远的角度看,税务稽查制度本身的完善也是税收法治和和谐社会构件的内在要求。 

      

    【注释】
    作者简介:刘剑文,男,湖北省武汉市人。法学博士、法学博士后。现任北京大学法学院教授、博士生导师。北京大学财经法研究中心(2005年被评为北京大学优秀研究中心)主任。

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