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制定法律开征燃油税的几个问题
发布时间:2008/11/26 8:50:00 作者:刘剑文 点击率[2101] 评论[0]

    【学科类别】税收法

    【写作时间】2008年


    近日,随着全球金融危机的暴发和国际油价的持续回落对我国影响的逐步扩大,被人们议论了多年的燃油税立法再次成为社会关注的焦点,并被国务院有关部门列入议事日程。 对此,本文拟就燃油税立法的基本问题谈几点不成熟的看法。 

      一、 把握立法开征燃油税的最佳时机 

      油价是最重要的经济杠杆之一,我国严格的行政管制扭曲了燃油价格,失去了调节供需的功能,这种消费越多、补贴越多的机制,产生了严重的误导,刺激了大型车、豪华车的消费。曾经一路攀升的油价,一直是决策层无法下决心开征燃油税的重要掣肘。那时出台燃油税面临着国际油价不断走高,国内物价上涨较快的压力,如果开征燃油税,个人消费者可能会较难接受。高油价时代开征燃油税,势必推高油价,而不管是价高还是税高,都是百姓付的钱要多,最后都要转移到整个经济运行的成本当中,从而可能推动通货膨胀的加剧。 

      而今,全球金融危机、经济疲软、油价持续回落,恰恰为依法开征燃油税创造了一个有利的时机。过去油价高不利于开征该税种,现在油价回落,国内成品油价格又偏高,选择这个时机依法开征燃油税比较好。 

      总而言之,在目前油价持续回落,全球金融危机经济疲软的环境,现在已经是依法开征燃油税的最佳时机。油价并不会永远保持低价,很有可能在未来几年经济复苏的时候再次居高。故如果现在不抓住时机解决,很可能将无限期拖延下去,不利于我国国民经济持续、稳定、协调地发展。 

      二、 开征燃油税的规范形式应该是法律 

      立法开征燃油税是选择行政法规的形式还有法律的形式呢?我们主张应该由全国人大常委会制定法律规范燃油税,其理由如下: 

      (一)税收法定原则决定了燃油税应该采用法律的形式予以规范 

      税收法定是税法至为重要的基本原则,它是民主和法治原则等现代宪法原则在税法上的体现,对保障人权、维护国家利益和社会公益举足轻重。正因为如此,各国宪法一般对其加以肯定,且都是从征税主体的征税权和纳税主体的纳税义务这两方面予以规范,并尤其强调征税权的行使必须限定在法律规定的范围内,确定征纳双方的权利义务必须以法律规定为依据,任何主体行使权利和履行义务均不得超越法律的规定。 

      世界各国均对税收立法恪守税收法定原则,原因在于税收是对公民财产权的一种合法侵犯,如果由行政机关来决定,很容易导致泛滥而且侵犯纳税人权利,而由人民的代表机关来决定则具有很强的合法性,而且更为普通民众所接受。 

      无疑,开征燃油税涉及人民的财产权,关系千家万户的经济利益,衡平各种主体的利益诉求,理应制定法律。 

      (二)2000年《立法法》决定了燃油税应该采用法律的形式予以规范 

      我国《立法法》第7条规定,全国人大制定基本法律,全国人大常委会制定基本法律以外的其他法律,而第8条第八项则将税收方面的基本制度列入只能制定法律的范围。而燃油税的开征,是税权最基本的权利之一,无疑涉及宪法财产权的问题,这也是涉及到了基本人权,关系到人权保障,当然应该属于税收方面的基本制度。 

      《立法法》第9条规定, 本法第8条规定的事项尚未制定法律的,全国人大及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要,对其中的部分事项先制定行政法规,但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。第9条应被视为对授权立法的一种限制而非一个无限放大的口袋。《立法法》规定全国人大及常委会仅仅可将其中的部分事项授权国务院制定行政法规,而不能染指部分事项之外的所有制度。燃油税这样一个独立的税种,其实就是一项基本制度,并非 “部分事项”,否则《立法法》第9条的限制就完全失去意义了。 

      所以根据《立法法》,开征燃油税应该采用法律形式规范。 

      (三)上世纪80年代的全国人大常委会的授权立法有其特殊的历史背景 

      在税收法制建设的过程中,由于立法条件不成熟等方面的原因,立法机关有时也进行一定的授权立法,赋予最高行政机关有限的税收立法权。在上世纪80年代,全国人大及其常委会在税收立法方面对国务院作了一些授权,具体包括:1984年全国人大常委会对国务院在实施国营企业利改税和改革工商税制过程中拟定并发布有关税收条例草案的授权;1985年全国人大对国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的授权。根据这些授权,国务院制定了许多税收条例草案,推进了税制改革,为经济体制改革的顺利进行提供了制度保证。这在我国当时的情况是十分必要的。但随着我国法治建设水平的不断提高,社会主义市场经济体制的逐步完善,对外开放步伐进一步加快,迫切需要适应新形势和新情况,根据《立法法》的规定和税收法定原则的国际通行做法,规范现行的税收授权立法,进一步完善我国的税收立法制度。 

      2008年11月10日,国务院修订了《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》、《营业税暂行条例》。这是对1994年税制改革时相关条例的修改,并非立法开征新税种。何况,相关部门目前已经考虑在《增值税暂行条例》的基础上,委托专家对条例逐条研究修改,形成一部适合我国国情的《增值税法》(草案)。从长远和发展来看,这些条例都要逐渐按照“一税一法”的原则逐步上升为法律。目前,我国不宜又走老路,即对燃油税先制定条例后上升为法律,而是应采取直接制定法律的进路。 

      综上,无论是从税收法定还是《立法法》或从保障纳税人权利等考察,开征燃油税均应由全国人大常委会采用法律的形式进行。 

      三、 建立全国人大常务会和国务院相关部门之间的燃油税立法协调机制 

      根据我国的立法经验,法律草案的起草通常有三种情形:一是由全国人大有关部门牵头,二是由国务院有关部门牵头,三是由专家学者负责。其中一、三两类法律草案的公正性得到了社会的肯定,第二类可能会涉及部门利益,其法律草案的公正性往往受到社会的置疑。 

      我们认为,鉴于我国的国情以及税法专业人才的有限,目前全国人大的有关机构尚难以完全胜任燃油税这项专业极强的法律起草工作,而由国务院财税行政主管部门负责起草是适宜的。在我国,财政部、国家发改委、国家税务总局共同研究制定燃油税政策,国家发改委是国家能源政策的制定者,财政部拥有财政预算的编制和执行权,国家税务总局负责燃油税征管。他们了解燃油税在实际运行过程中存在哪些问题,现实情况的变化对燃油税提出了哪些新的要求和挑战,且这些部门具有不少丰富实践经验的燃油税专业人才。故在提出燃油税立法议案、起草燃油税法草案方面,财政部、国家发改委和国家税务总局具有资源优势。 

      在企业所得税立法中,即是由财政部和国家税务总局主导企业所得税法草案的起草,充分发挥其在相关专业人才和资源方面的巨大优势,对企业所得税的各种影响因素,如国家的财政承受能力、企业的经济负担能力、税务机关的税收征管能力等等,均加以充分的考虑,从而制定出即符合我国国情,又与国际接轨的较科学的企业所得税法草案。 

      从加快我国税收立法进程看,《企业所得税法》由全国人大常委会制定立法规划,国务院财税行政主管机关组织牵头起草税法的做法值得提倡,但从长远考虑,为保证税收立法的独立性和公正性,还是应由全国人大有关机构或专家学者起草较妥。 

      因此,关于燃油税具体起草立法,可以考虑由全国人大常委会牵头,财政部、国家发改委、国家税务总局等相关国务院部门负责起草。这样,建立全国人大常委会和国务院相关部门之间的燃油税立法协调机制,有助于增强燃油税立法的协调性,提高燃油立法工作效率,降低立法成本,才能使得燃油税立法高效顺利的推出。 

      四、 确立燃油税立法的目标和原则 

      (一)燃油税立法目标 

      现在的燃油税改革目标已不仅仅是当初费改税,即道路收费改税单一目标这么简单了,而是包括了道路收费改税、节能、减排三大目标在内的一个综合改革的方案。 

      2007年6月,在《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》中,燃油税再度引起社会的关注。因为,在这份《通知》中,国务院同意发改委会同有关部门制定的《节能减排综合性工作方案》,提出将制定和完善鼓励节能减排的税收政策,“适时出台燃油税”。 

      立法开征燃油税将有利于企业加快结构调整,鼓励企业节能减排。不过,从长远看,燃油税改革还应该考虑到资源税改革、环境税开征等配套改革、以与油价改革相适应,综合考虑企业的负担能力。 

      (二)燃油税立法原则 

      1.应坚持立法的民主性。税收立法权是人民的一项基本的民主权利。只依照税收法定主义的要求,通过公开和透明的程序设计,使不同利益主体在立法过程中充分表达其利益诉求,各种不同的市场主体、经济利益团体、各地方政府、中央各部委都基于自身利益最大化的诉求,积极参与到燃油税立法的大讨论之中,充分表达自己的意愿,通过合理的利益表达机制,维护自身的合法权益。同时,新闻媒体可采取各种形式促进立法过程的透明度和公开化,让全社会了解燃油税立法的进程和主要精神。使人民能够更好的了解燃油税立法过程中的论辩的全过程,了解在燃油税立法过程中的利益冲突与具体的协调过程。这有利于保障人民对立法的知情权,也有利于人民监督自己的代表在立法过程中积极维护自己的权利,监督其是否正当、合法地行使了立法权。 

      2.应坚持财税立法的科学性。一是科学的立法规划、积极推动立法进程成为立法成功的基本保障。以企业所得税立法为例,全国人大常委会科学规划、积极推动立法进程,是《企业所得税法》顺利通过的基本保障。对于中国的燃油税立法来说,同样需要全国人大常委会积极规划和协调推动。其二,专家立法制度是代议制民主基础上的民主立法制度在当代的新发展。广泛听取专家学者的意见,能使其立法内容更加科学。税收立法机关不仅应积极有意识的选取各领域的较具权威的专家对税收立法草案提出其专业性的建议,更应当提供开放性的渠道以便不同领域的不同层次的专家参与燃油税立法,不断扩大专家参与燃油税立法的范围和程度。 

      

    【注释】
    作者简介:刘剑文,男,湖北省武汉市人。法学博士、法学博士后。现任北京大学法学院教授、博士生导师。

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