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也谈税收基本法的制定
发布时间:2004/10/10 11:22:00 作者:刘剑文 点击率[2772] 评论[0]

    【出处】原文与熊伟合作发表于《税务研究》1997年第5期;收入时作了部分增减

    【中文关键字】税收基本法

    【学科类别】财税法

    【写作时间】1997年


    税收基本法作为统帅各单行税收法律、法规的母法,其制定对于我国税制改革的深化、税收立法的完善和税收司法的加强将起重要的推动和保障作用,这已达成共识。但是,对在社会主义市场经济条件下,我国税收基本法究竟应选择什么样的立法模式,在立法过程中需要注意哪些重要问题,以及如何构建税收基本法的框架,很有必要做进一步探讨。
      
      (一)我国税收基本法的立法模式
      
      各国对待税法的一些共同性问题,如税法指导思想,适用范围和基本原则,税收管辖权,税收管理权限的划分等,一般通过两种立法途径加以规定:其一,将各项税收法律、法规编纂成法典,有关适用于所有税收的一般规则涵盖在法典的各部分中,并通过具有法律效力的判例经常性地对税法典进行补充,美国、法国、巴西等国就是采用这种立法形式;其二,制定税收基本法,集中规定适用于各税收单行法的一般规则,自上一世纪60年代以来,以德国、日本为代表的一些国家采取的就是这种立法形式。
      
      从我国目前的实际情况看.我们认为适宜制定税收基本法而非采用编纂税法典的形式。这是因为我国目前正处于计划经济体制向市场经济体制的转轨时期,税制必然随着经济体制改革而不断变革,1994年的税制改革便是明证。今后税制还须适应社会经济生活的变化,尤其是经济体制改革的深化而不断发展和完善。税法典的编纂是以基本稳定的税制为前提,这就是说,经济体制特别是税制尚未基本定型之前,不可能制定统一的税法典。而制定税收基本法一方面可以对税制改革的实践提出最基本的法律准则,使之沿着既定的普遍适用的原则顺利进行,另一方面,即使现实经济生活或者经济体制发生了变化,也只需制定、修改和废除税收实体法和税收程序法,税收基本法的稳定性仍可以得到保证。当然,随着经济体制改革的深化,如果税制已经基本稳定,就可以在税收基本法、税收实体法和税收程序法的基础上编纂税法典。这是我国税收立法的终极目标,只是目前尚不具备这种条件。
      
      我国税收基本法应采用什么样的立法模式呢?国际上有两种模式可供我们参考:一是“发达”式税收基本法,二是“发展”式税收基本法。前者体例结构比较复杂,篇幅宏大,内容具体且注重程序,无需另外配套立法即可实施,具有很强的适应性和操作性,这种模式往往为高度发达的市场经济国家所采用,如德国、日本等。而后者的体例结构比较简单,篇幅短小,内容原则且不太注重程序,在实施中需要依赖其它配套立法,操作性较差,这种模式往往为发展中国家或者市场经济发展初期的国家所采用,如俄罗斯、东欧各国等。
      
      我国是发展中国家,在制定税收基本法上缺乏经验,上述两种立法模式可以为我们提供一些借鉴。我们认为,没有必要将我国制定的税收基本法强行归于其中的哪一类。事实上,立法的分类并无绝对的标准。我国税收基本法的制定应是民族特色和国际标准的有机结合,即我国应该立足现实国情,兼收并蓄,首先要向俄罗斯等国的“发展”式税收基本法学习,因为我国与这些国家在市场经济不发达这一点上是共同的,在税收基本法上有许多可资借鉴之处,我国的税收基本法如果脱离了这个现实国情将是无源之水,无本之木。同时,我们也要注意“发达”式税收基本法的科学性,将之视为我国税收基本法的发展方向,并借鉴一些能为我国现实国情所接受的法律原则和法律制度,以利于我国税收基本法与国际标准的真正接轨。
      
      (二)制定税收基本法时应注意的问题
      
      制定税收基本法要注意的问题很多,在此,我们只着重谈三个问题:
      
      1.关于税收管理体制问题。税收管理体制是指中央和地方之间各种税收权限划分的有关制度和办法,它在整个税法体系中居于重要的地位。但我国目前起草的《税收基本法(草案)》中对其并未作出规定,我们认为,我国税收基本法对此须作出明确规定,应当确定以分税制为基本内容的税收管理体制,实现分设机构、划分事权、划分财权的三者统一。按此要求,整个税收可以分为中央税和地方税、中央和地方共享税。税收基本法应当规定各税种划分的一般原则,对于中央税、中央与地方共享税以及一些事关全局、在全国范围内开征、影响到国家宏观调控的地方税,应由中央立法机关决定其开征、停征、减征和免征,保留这部分税收的中央立法权。而对另一部分税源分布区域化、不影响全局的地方税,则可将立法权下放到省级地方立法机关。这样既加强了中央的宏观决策能力,又兼顾了地方的实际情况,可以刺激和鼓励地方广辟税源,增加收入。在征收管理方面,也应适应分税制的要求,进一步完善已分立的中央税征管组织制度和地方税征管组织制度,保证财政收入及时入库。
      
      2.关于税收立法问题。不少同志主张税收基本法应当规定税收立法,对各级各类税务机关的税收立法的权限和程序加以确认和规范,并规定税法解释的机关、原则和权力范围。我们认为,在税收基本法中不应设专章规定税收立法,因为各类立法事项一般都在宪法或其它宪法性法律文件中加以规定。关于税收法律、税收行政法规、税收地方性法规等的立法机关、权限划分,它与我国长期形成并公认的立法体制并无区别,在税收基本法中专门规定税收立法有越俎代庖之嫌。我们应坚持国家立法的统一性和权威性。但是应指出的是,由于税收的特殊性,在税收基本法中也不可能完全不涉及到税收立法问题,如在税收管理体制中就必然要涉及到中央税立法权与地方税立法权的划分问题。再如税收法律、税收行政法规与税收部门规章之间各自可以规定哪些问题,虽然可在税收基本法中加以明确,但这些内容也只需放到税收管理体制中去,不必专设一章。
      
      3.关于税收司法问题。有的同志主张在税收基本法中规定税务机关内设立税务公安机构、税务检察机构和税务审判机构,其用意是希望借此加强税收执法,及时有效地惩处税收违法犯罪行为。我们认为这样做是不合适的,税收基本法中不能规定税收司法。因为司法权只能统一由司法机关专门行使,这是我国司法制度不可动摇的原则。以上三个机构都是我国行使司法权的法定机关,它们独立行使职权,不受其它国家机关和社会团体的干涉,而税务机关是行政机关,不可能让其分享司法权,如果在税务机关内部设立税务警察机构、税务检察院和税务法院,也就是意味着税务行政机关拥有了税务方面的全部司法权,这违反了《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》等的规定。为了加强税务司法工作,以保证税务机关有效地依法行政,可以考虑在公安机关、检察机关、人民法院内分派特定的人员专门负责税务方面的侦查、起诉和审判工作,或设立相应的税务派出所、税务检察室和税务法庭,但是它们不能隶属于税务机关。对于税务行政诉讼和税务刑事诉讼,我国已面有专门的法典,即《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》,它们是税收行政诉讼和税收刑事诉讼的直接法律依据。税收基本法不能另起炉灶,这样会有损国家立法和司法的统一性和尊严。对于税务行政诉讼和刑事诉讼可以从这些法律中援引而不宜作专门规定。
      
      (三)税收基本法的基本框架
      
      在讨论和分析我国税收基本法应采用的模式和注意的问题后,我们认为,我国税收基本法的基本内容可以按以下框架进行整合:
      
      第一章,总则。主要规定税收基本法的立法依据和立法目的,税收的定义,税法基本原则,税收基本制度,中央与地方税收立法权限的划分。
      
      第二章,税收管理体制。主要规定我国已经开征和即将开征的税种种类,中央税、地方税、中央与地方共享税划分的原则,征管机构的分设等。
      
      第三章,税收管辖权。主要规定我国的税收管辖权以及确立税收管辖权的原则,解决国际税收管辖权冲突和区际税收管辖权冲突的原则、途径和方法。
      
      第四章,税务主管机关。主要规定税务主管机关的地位、职权与职责,税务主管机关的组织机构和管理体制。
      
      第五章,纳税人。主要规定纳税人资格的认定,纳税人的权利和义务以及对纳税人的保护。
      
      第六章,税收征管。这里只需概略地规定税收征管的基本内容,具体规则适用《税收征管法》。
      
      第七章,税收监察。主要规定税务主管机关对纳税人纳税情况的监督和检查,有关机构的设置、职权、责任、以及监察程序。
      
      第八章,法律责任。主要规定认定税收法律责任的基本原则和税收法律责任的基本形式。
      
      第九章,附则。主要对一些基本术语进行解释,规定税收基本法的适用范围等。
      

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