刘剑文的个人空间

专题九:税费改革的法律问题
发布时间:2003/8/8 14:37:00 作者:刘剑文 点击率[2768] 评论[0]

    【出处】第一部分的原文与邓联繁合作发表于《光明日报》1999年7月12日理论版;收入本书时作了部分增减。 第二部分的原文与邓联繁合作发表于《河北法学》2000年第3期;收入本书时作了部分增减。

    【中文关键字】暂缺

    【学科类别】财税法

    【写作时间】2000年


    专题九 税费改革的法律问题
      
      一、我国税费改革的法律分析
      1999年3月5日,朱镕基总理在政府工作报告中指出:要进一步完善财税体制改革,重点是全面清理和规范收费,逐步实施“费改税”。税费改革是一项系统工程,艰巨而又复杂。我们认为,在1999年宪法修正案明确规定“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家”的背景下,以积极稳妥的精神,在依法清理整顿各种收费的基础上,按照社会主义市场经济的要求,依法推进税费改革进程,才能理顺相关的社会经济关系,最终实现改革目标。
      
      
      
      (一)税费改革的原因分析
      
       改革开放,尤其是90年代以来,各种收费项目急剧膨胀。收费膨胀,费挤税,税费格局严重失调,侵害了企业、农民的合法权益,损害了法律的权威与尊严。
      
       遏制“三乱”,维护企业、农民的合法权益,是新一轮税费改革的直接原因。我国是人民民主专政的社会主义国家,“国家的一切权力属于人民”,保护公民、法人的合法权益,更是法律的主要任务。我国宪法规定:国家保护个体经济的合法的权利和利益;国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。《民法通则》规定:为了保障公民、法人的合法的民事权益……制定本法。“三乱”给企业和农民增加了许多不合理不合法的负担,侵害了企业、农民的合法权益,影响了企业和农村的正常发展。
      
       追求社会正义,是新一轮税费改革的一个根本原因。正义是法律的生命,是法律的一个基本价值目标。正义要求平等和公平,不仅要由政治上平等来体现,还要由经济上公平来体现。我国是社会主义国家,历来把公平分配作为社会主义的重要标志。一些地方和部门挖空心思获取更多的审批权,忙于审批,乐于审批,巧立名目谋取更多的收费项目、数量,甚至把本该属于无偿服务的项目也变为有偿服务的项目,本该不属于审批或不属于本地方、本部门审批的事项,也硬性纳入审批的范围,乱收费,乱罚款,营造“小金库”,极大地扰乱了分配秩序,助长了腐败的泛滥,与社会公正背道而驰。
      
       追求规范的社会秩序,是新一轮税费改革的又一根本原因。收费膨胀,费侵蚀税,税费格局严重失调,收费基本上是自收自支或定额上交,没有纳入综合财政预算,形成了资金的体外循环和部门“小金库”,游离于政府调控之外,从而导致了财政收入占国民生产总值的比重持续下降,削弱了政府财政宏观调控职能,因而也就从根本上削弱了国家宏观调控、实现社会和谐发展的经济基础。
      
       新一轮税费改革也是社会主义市场经济的内在要求。社会主义市场经济是主体地位平等、意志自由的契约经济,竞争、规范、开放是它的灵魂。收费名目繁多,数量庞大,收费秩序混乱,费税格局严重失调,既有失规范,也有悖开放。
      
      
      
      (二)税费性质分析
      
       在实践中,“费改税”的流行说法,实质上是不准确、不科学、不全面的。“费改税”只是新一轮税费改革的一个重要方面,并不能涵盖税费改革的全部内容。同时,它极易歪曲“费”的性质,给税费改革带来情感或观念上的障碍。在强调依法加强税收强化财政的同时,必须对“费”有个理性的认识,从而正确选择税费并存的格局,使“税”和“费”各行其道,各得其所。
      
       费的性质本身就是法律正义原则的体现。从严格意义上讲,费是指行政事业单位依法对某种社会公益事业提供公共服务而向直接受益者收取的费用,可谓之公共产品的“准价格”。在这里,特定的收费与特定的服务相适应,接受特定的服务必须交纳特定的费用。换言之,享有接受服务的权利的同时,负有交纳费用的义务,即法律上的权利义务相一致。反言之,如果行政事业单位用全体纳税人缴纳的税金来为部分纳税者提供服务,则是对其他纳税人的不公正。实践中,老百姓不堪重负,谈“费”色变,相当程度上是混淆了收费本身与收费中存在的问题这两个不同的概念。收费本身的存在是由多种非体制性因素综合决定的,有合理性与必然性;而收费中存在的问题则由多种体制性因素综合导致,必须有序地规范管理。如果我们因为收费中存在诸多严重问题而完全否定收费本身的客观性,并据此取消一切收费,实际上是“因噎废食”。
      
       在法律范围内的规费,作为社会主义市场经济的一种调控手段,在一定条件下能弥补税收的缺陷,起有益补充作用。一方面,税收的固有优点也可能使税收“先天不足”。税收具有固定性、强制性、无偿性,征求对象具有普遍性,税种设置具有严格性,从而决定了税收不可能经常变更,税收政策也不可能经常调整,因而在一定程度上难以适应复杂多样且不断变化发展的客观情况。而费具有灵活性,在一定程度上可弥补税收的缺陷。另一方面,税收也有可能出现“后天发育不良”的情况。税收占GDP的比值,发达国家一般为25%以上,我国1985年为22.8%,1996年降至8.8%;收费占GDP的比重,则由1985年的2.6%增至1996年的8.8%。在税费总比重下降的前提下,税收GDP的比重迅速下降,收费迅猛增长,其中有“费”侵蚀“税”的一面,但谁也不能否认现行税制的不足之处。
      
       在法治化刚刚起步的社会转型时期,“费”的存在还有着深刻的体制原因。1994年分税制改革,标志着新财税体制的框架已经基本形成。但是因其复杂性,且直接涉及中央与地方的利益格局调整,所以采取了渐进式的改革方式,改革不彻底。一方面,地方政府事权膨胀,支出迅猛增加;另一方面,地方财政有限,又缺乏必要的税收立法权,转移支付制度也不科学、不完善,地方税收收入无法满足地方政府支出。另外,机构庞大,人员臃肿,“以费养人”的问题还十分突出。
      
       因此,费和税都有其特定的内涵和外延,都有其存在的合理性与必然性,税费并存是新一轮税费改革应该选择的合理格局。
      
      
      
      (三)费改税的措施分析
      
      税费改革应当以实现法律的正义与秩序为原则,努力实现以下目标:一是有效遏制“三乱”,维护公民、法人的合法权益,规范政府收费秩序;二是有效制止政府及其部门的“创收”冲动,实现公正再分配;三是有效强化财政职能,增强国家宏观调控能力,实现社会公正与和谐发展。当前,税费改革要着重完成以下工作:
      
       依法清费立税。结合机构改革,依法着手全面清理整顿现行各种收费项目。对那些没有法律依据或明显不合理的项目,坚决予以废止,如地方收取的城市道路建设附加费、道桥增容建设费;对那些具有税收性质且易于征收和管理的收费项目,纳入税收的轨道,如把矿产资源补偿费列入资源税,把各种环境污染费合并,改为开征环境保护税。
      
       依法压费保税。依法压费保税是大势所急,是振兴财政的必由之路。要严格各级政府及其部门一切没有法律依据和不切实际的达标项目,从总量上减少收费。要扭转强制、无偿、不固定尽量多收费的局面,还收费以本来面目:特定服务——特定收费。
      
       依法规范收费。要尽快制定《规费征收法》,完善《预算法》等相关法律,努力实现收费征收主体、收费项目设立,收费资金管理和收费征收秩序的法制化。要依法理顺收税与收费的不同关系,改变收税与收费互相交叉的现象;要规范管理收费资金,对那些具有合理性必不可少又不宜改为税收的收费,力求转为预算内的规费;要依法加强对一次性集资的规范,做到决策民主与科学,使用公开与合理,不能搞“暗箱”操作,也不能挪用;要着重依法规范收费秩序,对乱收费等不合理现象,必须标本兼治。
      
       依法加强监管,严惩财税领域中的腐败与不正之风。要努力建立比较完善的适应社会主义市场经济发展要求的财税体制,逐步提高财政在国民生产总值中的比重和中央财政收入在整个财政收入中的比重,实现生财有道、聚财有方、用财有效、平衡发展的良性循环。为此,要加强财政收入的管理和监督,进一步完善税收政策与立法,着力解决越权减免税、截留国家财政收入等问题;要加强财政支出尤其是非生产性支出的管理与监督,对人、车、会以及某些专项支出进行重点整顿,着力狠刹挥霍、奢侈浪费等腐败与不正之风;要建立规费稽查特派员制度,着力解决收费领域的地方保护主义与部门保护主义;要加强预算外资金管理,严格杜绝政府资金部门化、部门资金个人化,着力解决私设“小金库”等突出问题;要加强对财务会计工作的指导与监督,促进单位基础工作与内部管理制度的完善,着力扭转财务会计工作混乱的局面。
      
      
      
      
      二、乱收费:根源在体制
      
      朱镕基总理曾指出:要进一步完善财税体制改革,重点是全面清理和规范收费,逐步实施“费改税”。以“费改税”为切入点的治理乱收费工程呼之欲出。然而,对于乱收费的根源至今尚未进行深入、理性、系统的讨论,直接制约着乱收费的治理——不利于找到治理的突破口和重点,不利于对乱收费进行标本兼治和综合治理。我们认为,在我国改革实践中,收费由一种客观的分配方式演化成“乱收费”、产生了“费灾”猛于虎、老百姓不堪重“费”的后果,根源在于我国不完善的体制。
      
      
      
      (一)利益分配关系及机制不规范,为乱收费提供了宏观可能
      
      我国是人民民主专政的社会主义国家,国家、集体、个人的根本利益是一致的。然而,这一高度抽象概括的论断并没有准确、科学、深刻地理顺三者之间的利益分配关系。理论上不能理清国家、集体、个人三者的利益分配关系,实践中自然不能建立三者之间的规范、科学的利益分配机制。就政府而言,有段时间有人打着“人民城市人民建”、“人民教育人民办”的幌子,认为只要“用之于民”便是“取之合理”;又有人认为“管理就是服务”,因此只要有“管理的事实和服务的行为”便可收费。就企业而言,政企不分,企业产权关系不顺,加之收费大都是硬性摊派、强制征收,因此,企业不能遵循自愿和等价原则,不能根据成本——效益分析去选择最佳的服务与价格组合,从而使得企业效益受损,不堪重负。就农民而言,以土地为中心的农村集体财产产权关系不清,相关行为主体在参与对农业和农民收益再分配时,往往用合法的权力这件外衣掩盖自身不合法利益,利用农民对国家“交够”、对集体“留足”这样一种朴素善良、不规范的承诺,强行收费或搭车收费,侵犯农民权益,加重农民负担。
      
      
      
      (二)收费管理制度软化乏力,为乱收费提供了现实可能
      
      乱收费问题,既有体制因素,也有管理制度的因素。长期以来,收费管理制度软化乏力,为乱收费提供了可乘之机。
      
      1.体系不全。在完整的收费管理关系中,应包括以下五个主体:收费管理者、收费者、缴费者、监督者、信息处理者。这五个主体之间形成了错综复杂的权利义务关系。从我国目前收费管理制度体系看,主要是规范收费管理者的权利和收费者的权利,体系不健全:一是管理者、收费者应履行哪些义务缺乏制度安排和明文规定,使得监督者的监督往往无章可循,难以落到实处;二是整个信息反馈系统尚未建立。因此,信息处理者的权利义务及其管理制度,基本上处于空白状态。
      
      2.约束不够。一是预算约束不够。预算的实质是政府收支的公开、透明,而目前我国的收费没有置于各级人民代表大会的约束之下,仅仅简单地由某一部门管理或列入某一类表格反映,基本上游离于预算之外。二是法律约束不够。政府取得收入的方式和数量应建立在法制的基础上,然而我国至今没有制定《收费管理法》,对收费的法律责任等都没有法律规定,因此,有关行为主体想收什么就收什么,想收多少就收多少的现象还时有发生。
      
      3.监督不足。一是监督的权威性不足。收费的主体绝大部分拥有一定的行政权力或某方面特权,具有较强的抵制检查与制裁的能力,因而要求监督主体具有一定的权威性,能够对各种不合法或不合理收费行为予以有效制止,而目前我国收费监管主体不明,所谓的共管体制往往陷入“家家争权,家家推责,家家有责,家家无责”的尴尬局面。二是监督的广泛性不足。收费的范围广、影响大、项目多、分布散,必须建立以职能部门为核心、以社会监督为补充的广泛的监督系统,使收费置于全社会的监督之中,才能及时发现和有效遏制乱收费行为,而目前我国社会监督主体有限,渠道不畅,作用甚微。
      
      4.惩罚不力。长期以来,对乱收费行为在处罚和处理中缺乏制度的刚性约束,处罚轻,违规成本往往低于违规收益,对乱收费主体没有足够的威慑力;即使有制度也存在执法不严的问题,如对违纪收费处以10—15%的罚款,在实际执行中往往是“一退款,二上交,三默认”,这无疑助长了不正之风,加剧了乱收费。
      
      
      
      (三)“泛本位利益”的形成及其膨胀,作为内驱力刺激了乱收费
      
      由于制度设计的缺陷和实际执行的软化,收费资金实行“两权不变”,自收自支,在本位主义的驱动下,相关行为主体不仅不愿放弃既得利益,而且利用权力保住和扩大既得利益,互助攀比,从而出现了政府利益部门化、部门利益单位化、单位利益个人化等局面,形成了“泛本位利益”。“泛本位利益”具有天然的膨胀性,其利益膨胀没有边界,其福利需求和公款消费没有止境。如果说,在传统体制下,相关行为主体的利益最大化还是受到财政“蛋糕”的大小和分配比例约束的话,那么在收费的体制下,却会形成相互膨胀的恶性循环。多收费便能多得利,多得利便要多收费,这样一种相互激励的膨胀机制,在以下三种“催化剂”的作用下,便变得更为可怕。
      
      1.不科学的政绩考核制度。我国的管理格局是多层次的,由政府综合管理,部门分散管理,在政府与政府之间、政府与部门之间、部门与部门之间存在着一个政绩考核体系。这种政绩考核制度无疑有其积极意义,但其中的“一票否决制”等内容,与不足的财力保障相矛盾,有关行为主体往往会竭泽而渔杀鸡取卵,力求政绩显赫而乱收费。
      
      2.拜金主义。在现实生活中我们可以看到,相当多收费并不是财政“断奶”逼出来的,而是拜金主义使然。一些部门和单位虽然财力拮据,却攀比享受现代社会的文明成果,如买豪华汽车,配移动电话,建超标住宅。这些开支,堂而皇之地列入财政预算显然不可能,挤进行政事业经费中开支也要冒违反财经纪律的风险。现实中,有关行为主体往往通过收费,从收费形成的预算外资金中开支。
      
      3.权力寻租。现实中,收费以财政为动机,以利益为动力,演变为公务与收费挂钩、福利以收费为基础的权力寻租行为。乱收费的弹性导致征收人员的腐败,乱收费的刚性导致征收集体的腐败。我国现行的收费制度,表面的刚性约束与实际的转化“变通”之间的矛盾,为各种寻租行为的产生提供了可能。权力寻租的盛行,使乱收费屡禁不止,愈演愈烈。
      
      
      
      (四)相关配套改革不到位,作为外驱力加剧了乱收费
      
      我国的改革事业,既无现成的模式,又无可借鉴的经验,只能摸索着前进。因此,相关改革的滞后或不彻底不可避免。而根治乱收费是一个系统工程,涉及众多的配套改革。配套改革不到位,给乱收费提供了滋生的土壤,使它就像割不尽的“韭菜”。
      
      1.政治体制改革,尤其是政府机构改革的滞后,制约着乱收费的根治。我国政府机构改革,从总体上讲,没能走出帕金森定律作用的范围,陷入了“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的恶性循环,“以费养人”的问题一直十分突出。据统计,1980年全国行政管理费开支66.8亿元,占国家财政总支出的5.5%,到1996年就已达1040.8亿元,占国家财政总支出的13.1%,比1980年增长14.5倍。如果再加上事业单位,1996年财政供养人员总数达3673万人,比1978年增长82.3%,财政供养经费多达3600多亿元,几乎占了国家总财力规模的一半,大约为39个人养一个吃“皇粮”的人。难怪朱镕基总理曾感慨地说:“钱到哪里去了?政府机关庞大,吃‘财政饭’,把钱都吃光了。”耐人寻味的是:行政机构往往就依靠权力收费,一些部门干脆不吃“皇粮”而吃“杂粮”,权钱挂钩,乱收费,乱摊派,争审批权,争设基金,争设“小金库”。
      
      2.经济体制改革的过渡性,也制约着乱收费的根治。拿1994年分税财政体制改革而言,它标志着新财税体制的框架已经基本形成。但是因其复杂性,且直接涉及中央与地方的利益格局调整,采取了渐进式的改革方式,改革不彻底:一方面,地方政府事权膨胀,支出迅猛增加;另一方面,地方财权有限,又缺乏必要的税收立法权,转移支付制度也不科学、不完善,地方预算内收入无法满足地方政府开支。在财政支出的压力下,地方政府政府往往“铤而走险”,采取“费”和基金的形式来加以弥补。在这过程中,由于种种不规范收费,便滋生乱收费,尤其是向农民乱收费。因为各级地方政府都尽可能地提高本级的财政留成比例,削弱了乡镇财力,而乡镇财权、事权划分不清,各类经济、技术机构权限下放,又无相应的经费支持,加大了乡镇财政的支出压力,迫使县乡政府向农民乱摊税赋、乱收费、乱罚款。
      
      
      
      (五)制度变迁,客观上对乱收费起了推波助澜的作用
      
      1978年以来,我国对经济体制进行了全方位改革,变革僵化的体制是改革的应有之义。然而,在制度变迁的过程中,出现一些与改革初衷相悖的结果。毫无疑问,这不能简单地归之于改革失误,但不可否认,制度变迁客观上对换乱收费行为起了推波助澜的作用。
      
      1.在改革高度集中的计划经济体制过程中,矫枉过正,使财力过度分散。在由计划经济向市场经济转型的制度变迁过程中,为体现责权利一致的原则,管制的放松与经济的分权同步进行。首先对企业有限度地减税让利,接着是中央财政对地方财政的放权让利,这两方面的让利,在改革之初,应该说都是必要的。但长期和普遍实行大幅度的让利,过分分散了国家财力,使得财政收入占GDP的比重由1980年的23.3%降至1992年14.7%,中央财政收入占全部财政收的比重由1980年的51.2%降至1992年的38.6%,而经济的发展和改革的推进均要求与之相适应的财政支出的增长。财政支出矛盾的加剧,迫使政府拉开了大规模收费的序幕,并迟迟不拉回。
      
      2.以“分权”为主要特征的改革开放,刺激了地方政府追求资本原始积累和实现现代化的强烈意愿。以“分权”为主要特征的改革开放,尤其是20世纪80年代中期在乡镇政府进行的“收支包干,增收分成”的财政“包干”体制改革,在一定意义上明确了各级地方政府与中央政府作为不同经济主体之间较为明确的收益分配关系,极大调动了地方政府追求现代化的强烈愿望,开始了地方政府的资本积累。实现农业、农村的现代化,所需要的资本量无疑是十分巨大的,在“为官一任,造福一方”的理念驱动下,地方各级政府往往在财政之外大量收费。
      
      3.频繁变化的财政管理体制,使地方政府顾虑重重,设法规避。改革开放以来,我国财政管理体制经过多次改革,除了最初实行类似于分税制的划分中央、地方固定收入和中央与地方共享收入那次改革以外,以后的历次改革,设计指导思想都是想让中央财政多掌握一些可用财力,加上理论界和舆论导向一直主张提高“两个比重”,地方政府产生了戒备之心,担心地方的财政规模搞得过大,下次改革时又要“吃亏”。因此,地方政府往往选择多收费少收税这样一种既不犯大错又维护地方利益的所谓“两全其美”的方案。
      
      
      
      
      
      
      

0
分享到:
阅读(2768)评论(0
北大法律信息网
www.chinalawinfo.com
法律动态
网站简介
合作意向
网站地图
隐私政策
版权声明
北大法宝
www.pkulaw.cn
法宝动态
法宝优势
经典客户
免费试用
产品服务
专业定制
购买指南
邮件订阅
法律会刊
北大英华
www.pkulaw.com
英华简介
主要业务
产品列表
英华网站
联系我们
用户反馈
返回顶部
二维码