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中国的法院改革与司法公正
发布时间:2005/3/4 16:52:00 作者:贺卫方 点击率[4768] 评论[0]

    【出处】改革内参200216

    【学科类别】法理学

    【写作时间】2002年


    在法院的大规模改革进行了20余年的今天,参与、推动改革的人民似乎多多少少出现了某种无力感。种种迹象表明,中国的司法改革并没有如决策者决策之初所希望的那样,成提升法院与法官公信力,进而增强司法独立地位的有效手段,反而在某些方面加剧了已有的弊病,甚至导致新的弊病产生。
      难以走出恶性循环的“司法独立”
      在20世纪中国建立现代国家的过程中,我们也模仿西方模式建立了现代政府体制。但是,表层制度的改变容易,但实际运作手段与过程的改变则很难。引进的新制度由于传统力量的影响而变形。就司法制度而言,尽管设置了独立于行政机关的法院,也在宪法上明确地规定了法院的独立性,然而,一方面是百年来中国所面临的国际环境与所追求的内政目标,难以使包容司法独立的宪政制度付诸实施,另一方面且更重要的是,那些能够支撑这种独立性的社会意识以及具体知识,却没有在更广泛的层面得以确立,法律职业的发育和法律教育的发展命运多舛,终究导致了法院独立有其名而无其实。
      这种书面制度与实际运作之间的反差,也是今天司法改革所面临的大障碍。法院独立,首先意味着法院在人事和财政等方面的独立,然而,实际做法却是法院在这些最要害的方面都受控于同一层次的党委和政府。试想,如果财政与法官选任方面法院不能独立,那怎么能够想象法院在司法决策上能拥有独立的意志?法律条文中许诺了司法独立,诉讼当事人当然有理由期望法院在司法决策时将这种许诺变成现实。然而,由于司法的地方控制,当案件涉及不同地方的当事人时,只能由其中一方当事人所在的法院受理,而该地方法院做出偏向本地当事人的判决,几乎成为司法决策的常态。这不能不加剧民众对司法制度的不满和怨恨。
      与此同时,我们也应当看到,一般大众固然经常是司法屈从于外部权利控制的受害者,但是,另一方面,当今中国法律文化和政治文化中也的确弥漫着不利于确立司法独立原则的气氛。政治话语中见怪不怪的“一把手”的表述,为“中心工作”服务的惯常思路,都会形成对独立司法的抵制因素。不仅如此,近年来随着市场经济正当性以及依法治国的正当性的确立,法院在调整社会生活与社会关系方面正在发挥着愈来愈大的作用,整个社会也理所当然的增强了对司法界的关注。然而,由于司法界革除积弊、适应新需要的努力与社会期望之间的巨大落差,一时间大众传媒中充斥着对法院弊端的揭露,“司法腐败”已经成为街谈巷议的惯常说法。这样的舆论气候所引发的不是对司法独立的追求,而是对这一原则的恐惧与强化监督和控制的呐喊。如此一来,某种恶性循环便不可避免:因为法官素质不高,所以需要的不是独立,而是控制,由于受到控制和不得不屈从外部和内部的干预,因而司法官员本来就很稀薄的尊荣感就愈发丧失殆尽,出现更多的错判和劣行将是必然的,于是,人们又会说,这么严厉的监督居然还会出问题,难道不应当更加严厉地监督和控制吗?
      难副其实的法官选任
      与其他方面的改革相比较,法官选任制度在过去十年间取得的成绩是最突出的,而且法官选任标准的提升也是最容易取得社会共识的领域。在今天,对其他若干方面的改革路向,例如司法权的行使方式以及如何实现司法管理的非行政化方面,许多人的见解并不一致。但是,在司法官员应当具有高素质的要求这一点上,人们并没有多少分歧。感受到社会公众对司法表现的不满和期望的日益加剧,同时越来越多的人也意识到,没有高素质的法官队伍,则司法公正不过是一句空话,尤其是法院所审理案件的复杂性也在不断加大,更需要法官具有对复杂的社会事务做出合理判断的能力。于是,全国人大常委会于2001年6月对1995年制定的法官法作了修改,担任法官者的教育层次由大专提升到本科。依据该法第九条第六款规定,担任法官者必须具备的教育背景是:“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识,从事法律工作满二年,其中担任高级人民法院、最高人民法院法官,应当从事法律工作满三年;获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识,从事法律工作满一年,其中担任高级人民法院、最高人民法院法官,应当从事法律工作满二年。”但法律也为某种情况下的变通留下了空间:“适用……规定的学历条件确有困难的地方,经最高人民法院审核确定,在一定期限内,可以将担任法官的学历条件放宽为高等院校法律专业专科毕业。”
      不过,最可忧虑的是,这样的变通可能变成常规。或者,表面上看来很美好的法律在现实中根本被束之高阁。1995年法官法颁行之后在许多地方得不到执行的事实,表明这样的担心并非杞人忧天。事实上,直到今天,一些地方党政部门还可以因为对法院人事权的掌控而硬性地将某些不符合法官法任职资格的人员塞进法院,由此导致中国法官职业化进程似乎永无尽期。
      司法权行使:“进”“退”两难
      司法权与行政权以及立法权之间的差异,已经得到了法学界以及法律界的更多的认识和高度的重视。体现这种差异的一个重要方面,便是司法权的行使方式与其两权之间存在着重大的差异。例如,司法权的行使需要采取中立的方式。为了实现这种中立,在审前程序和审理过程中,法官必须保持应有的消极性,不可过于主动和积极。不仅如此,因为法官要裁判的事物往往涉及双方当事人之间的利益冲突,司法决策必将有一方败诉,即便判决本身的公正性毋庸置疑,但败诉当事人的不满和指责仍属无可厚非的正当情形。法官在司法过程中保持必要的消极,将有助于减轻司法所承受的这种压力。
      虽然有上述一些观念上的“觉醒”,民事诉讼立法也有了相当的改进,然而过去半个世纪以来形成的司法行为惯性,却仍不时地表现出来。从官方的意识形态上说,司法机关只是完成社会治理的一种工具。传统社会主义司法所承担的教育功能也会加剧司法权行使过程中的主动积极的特色。值得注意的是,近年来,另一个因素也加剧了法院冲破应有界限的动力,那就是许多地方法院财政的拮据。一些法院通过主动为企业提供法律服务而获得经济收益。上述种种复杂的因素,让我们看出在中国确立消极司法观所面临着的特殊困难。
      从司法与社会之间的关系着眼,目前我们的法院也确实面临着司法行为上的“两难”:积极主动地参与社会事务,在各个方面显示它的存在和力量,一方面可能有利于赢得政治领导层的赏识,从而改善法院在政治权利结构中的边缘化状况,但另一方面,张扬威力足以丧失尊严。在行为模式上缺乏独立品格,过分攀附政治权利,可能加剧了依附感和边缘化。两难的另一种选择是,法院以消极中立的方式行使司法权,这样做也可能出现两种结果,或者司法的尊严得以逐渐确立,或者消极中立蜕变为消沉孤立。
      法官独立的怪圈
      事实上,中国的宪法以及法院组织法并没有规定法官个人的独立,有的只是法院作为一个系统独立于外部的干预。法院内部的管理制度大致上还是一种行政化色彩很浓的模式。例如,某些显而易见的行政化的体制还没有触及到,最突出的便是沿袭以久的审判委员会制度。
      审委会决定案件违反了司法公开的原则,破坏了回避制度的效果,造成了司法效率的低下。更严重的是,它导致了对法官的控制与法官素质低下之间的恶性循环。人们看到了法官素质不高,因此用审委会对审判结果加以监控,然而监控使得法官权利虚化,内心的失落与当事人及其律师的鄙视将使他更缺少责任心和荣誉感,愈发不进取,自暴自弃,这样又导致更严厉的监控的正当性。审委会如此,院庭长批案亦复如此。需要改变的,还包括法官法所规定的过于繁琐的法官等级制度。现行将法官分作12个级别的制度,强化的是法官之间的等级差异,不利于法官独立意识的养成。
      
      

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