刘辉的个人空间

关于规范新任官员财产申报 试点举措的建议
发布时间:2017/10/1 20:37:06 作者:刘辉 点击率[58] 评论[0]

    【出处】《平等地对待权利——基层普法初级读本》,浙江大学出版社2013年版

    【中文摘要】在新任领导干部财产申报的试点工作中,为了实现引导公众积极支持和监督试点举措的目标,就应该加强对公众参与制定试点举措的重视程度,以期通过吸纳公众全程参与的方式,增强公众对新任职官员的监督效果和信任程度。在新任官员财产申报试点举措的制定过程中,采取吸纳公众参与的方式,必然涉及到在决策中未能完全采纳公众意见时,如何向公众反馈对相关意见未予采纳的理由的问题。行政法上的比例原则可以为反馈意见的工作,提供基本的逻辑公式。若在新任官员财产申报的试点举措中,首先将申报的内容限定为新任官员的纳税资料,那么在公众对试点效果进行跟踪监督的环节中,同样可以依据比例原则妥当地处理保护官员隐私权益的问题。

    【中文关键字】官员财产申报;纳税资料;隐私权益;比例原则;公众参与

    【学科类别】行政法学

    【写作时间】2013年


      引言:官员财产申报试点的尴尬结果
     
      自2009年以来,新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南浏阳、宁夏银川等地已先后开展了官员个人相关事项的公开或公示。各试点地区的公开方法也不尽相同,最早试点的阿勒泰地区的财产申报项目详细,包括工资、奖金、补贴、礼金、大额动产、不动产购置、交易、租赁收入情况及资金来源等,但只选取其中的一部分在网上公示。而湖南浏阳市则将工资收入以及大宗财产通过报纸、广播电视、网站等媒体进行了更大范围的公示。与宁夏青铜峡市和新疆阿勒泰市做法不同,浙江省慈溪市和宁夏银川市则采取了在内部进行公示的方式。不同的公开方式,却走向了同一个结果———零投诉、零异议。 2011年,根据中共中央统一部署,省部级和市、县两级党政领导班子后备干部进行集中调整。为了防止干部“带病上岗”、“带病提拔”,加强任前监督,中组部于2011年5月19日召开了全国干部监督工作会议,明确要推行考察对象报告个人有关事项制度,探索干部选拔任用廉政申报制度。在此背景下,从2011年6月至9月,浙江省象山县和平湖市、重庆市江北区、湖南省衡阳市等都曾先后实施了新任领导干部家庭财产申报制度。 如果各地对新任领导干部财产申报的试点工作,不能选择更恰当的方式推进,那么此类试点最终可能与前述各地试点“零投诉、零异议”的结果毫无区别。
     
      一、引进公众参与机制规范试点举措
     
      目前,西方发达国家的公职人员尤其是高级官员都广泛实行了家庭财产(尤其是投资等重要经济利益)公开、主要社会关系公开的制度,并且成了担任公职的一种必经程序。“”官员对财产进行申报后公不公开,是财产申报制度中的一个重要问题。从各国的情况看,有的公开,有的又保密,但是有两点是共同的:一是,大部分国家规定,财产申报应当公开,任何公民都可以查询,只有少数国家规定不公开,如新加坡。二是,政务官也就是高级官员的财产申报必须主动公开,即要主动刊登在官报或其他媒体上,而一般的事务官的财产申报不主动公开,但允许查询。至于新加坡为什么规定公务员的财产申报不公开而要保密,这方面的研究很少,说法也少。我国的台湾地区在制定其财产申报法时对此问题也有讨论。总的来看,可能有两点因素值得考虑:一是新加坡有一套强大的防贪反贪系统,比如反贪局的调查系统、对贪污的严厉处罚系统、高薪系统、严密的公务员管理系统等等,财产申报制度在整个反贪防贪体系中只是一部分;第二,新加坡素有‘红色新加坡’之称,就是说它早已树立了典型的清廉形象,在这种政治气氛下,不需要再利用财产申报来大张旗鼓地进行宣传,借此增强民众对政府廉洁的信任。应当说,从财产申报的制度设计上看,财产申报后的公开是其应有之义。因为,实行财产申报制度,不仅仅是提供了一个如何防范和发现腐败的措施,同时它还是民主政治建设的措施,是政府主动公开以增强群众信任的措施。也就是说,财产申报后予以公开具有一定的‘政治宣示作用’。因此,作为一个逐步发展的方向,应当实行财产申报后的公开制度。“
     
      公职人员财产申报信息公示机制,作为公职人员财产申报制度中的一项制度安排,其本质在于通过对申报资料的公开,以便于人们判断公职人员的私利与公职之间是否存在冲突,从而实现对公职人员财产变化的社会监督。 国务院总理温家宝于2011年9月14日在大连出席第五届夏季达沃斯论坛开幕式和企业家座谈会回答提问时指出,”反腐倡廉是我们各级政府面临的一项重大任务,当前反腐败可以重点做以下几项工作:一是反对职务侵占。……二是逐步推进财产申报和公开制度。我们这些年已经制定了一些制度,包括领导干部财产和家属、子女在国外定居和经商情况,我们还要进一步加以完善,逐步从申报到公开,这是对干部手中权力的一个最重要的监督。三是公开财政支出中的‘三公’经费。“ 在大多关于公众参与的文献中都提到了一种”有效决策模式结构“,认为有效的决策模型取决于决策的质量要求与受众可接受性之间的平衡,即对政策质量要求越高的,公众参与的程度就越小,反之对政策接受性期望越高的,公民的参与度也就高。 因此,在新任领导干部财产申报的试点工作中,为了实现引导公众积极支持和监督试点举措的目标,就应该加强对公众参与制定试点举措的重视程度,以期通过吸纳公众全程参与的方式,增强公众对新任职官员的监督效果和信任程度。
     
      蔡定剑教授指出,一个有效的公众参与所应具备的制度条件至少包括以下几个方面:第一,以选举为基础的对公民负责任的代议政府;第二,政府的信息公开和透明化程度高;第三,公民社会的存在。显然,我国目前只具备部分条件,一方面说明了我们进行公众参与的困难和有效性局限,面临政府对公众意见不负责任的”形式化“和”表演化“的危险,另一方面说明公众参与在中国还是具有相当大的发展前景,特别是政府信息正在走向公开和透明,公民社会正在逐步形成,特别是网络社会和公共空间的形成,为公众参与提供了一定的空间。 放眼浙江省范围,公众参与制度化做的最好的无疑当属杭州市。《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》作为决策公开和公众参与的综合规范,为全省甚至全国的公众参与提供了很好的思路和模板。该《规定》对公众参与的事项、参与者、决策程序、公开方式、参与方式等都有着比较细致的规定,在杭州市形成了一个基本的制度架构。当然,该《规定》尚不能称之为完善。其中关于公开时机以及监督机制的规定依然空缺,这些对公众参与的施行非常不力,从一个侧面也反映了我国公众参与发展的粗浅。 既然自2009年以来各地开展官员财产申报试点工作的举措,已经呈现出逐渐推广落实的表面迹象,那么我们就有理由期待通过引入公众参与的方式,避免在下一阶段开展新任职官员财产申报试点的举措,再次因公众的失望和漠然而遭遇”零投诉、零异议“的尴尬情境。
     
      二、依据比例原则确定公开尺度
     
      被称为”阳光法案“的财产申报制度由申报人员范围、时间、内容、受理机关等要素构成,其理论基础是如何摆正财产申报与公职人员财产权之间的关系,即公众的知情权与公职人员财产隐私权之间的冲突问题。 虽然公众希望政府公开官员的财产情况,但对于官员财产资料的公示同样应当受到法律关于隐私保护方面的规定限制。换言之,尽管官员的行政职位越高。其个人的隐私空间就越小,但这并不能否定官员仍然有权保护其与公共利益无涉的个人隐私。例如,对于美国在财产申报资料公开制度中关于查阅条件与限制性规定的内容,中央纪委研究室原主任刘明波曾在专著中指出,”美国1978年实施的《政府道德法》规定,财产申报结束的15天以内,应将申报材料公开,供大众查阅。此后,在6年的保存期内,任何人都可以提出申请,在交纳合理的用以支付复印或邮寄的费用后,查阅这些资料。另外,美国法律规定,如果确信减免上述费用符合公共利益,那么应予以减免。……但是为了防止滥用政府官员的财产申报材料,美国法律也做出了限制性规定,凡是出于以下目的查阅申报材料都是违法的:1.出于非法目的;2.为了商业目的,除非是新闻和传播媒体为向公众报道;3.出于为了确定或建立某人的银行信用等级;4.出于为了任何政治、慈善或其他目的而向申报人募捐或索取钱财。对于怀有这些目的查阅申报材料的人,司法部长可以对其提起民事诉讼,受理这类诉讼的法院可处其5000美元以下的罚款。另外,美国法律还规定,对于在美国中央情报局、国防情报局、国家安全委员会,或在美国其他政府机构从事情报工作的人员,若总统认为暴露这些申报人的身份,会危及美国国家利益,那么他们提交的财产申报单不对外公开。“ 从美国的法律规定可以看出,对于官员财产申报资料进行充分公开,乃是官员财产公示制的应有之义。但这并不意味着官员财产申报资料的公开可以不受任何限制。对于出于非法或不当利用的目的请求查阅官员财产申报资料者,法律非但不予保护,而且还要对其加以惩处。
     
      在个人隐私的界定标准方面:一种观点认为,从实际的语意指向角度来看,个人隐私应当被解释为可借以识别个人身份的信息;另一种观点认为,从逻辑分析的角度来看,个人隐私应当被解释为涉及个人敏感问题的信息。 前一种标准倾向于扩大解释个人隐私的外延,后者则相对严格地限制了个人隐私概念的外延。官员的隐私权益范围显然因其担任公职而应当受到必要的限制,以便于公众监督其代表政府履行职责的行为。对于隐私权益的界定方式问题,张莉认为,”应根据价值位阶理论确立隐私权优位保护的基本原则,在此基础上,对个案中隐私权和其他权利的冲突采用比例原则,如果对隐私权进行限制就必须在充分考虑客观隐私期待的基础上,坚持妥当性、必要性和衡量性三种原则做出合情合理的判断。“ 台湾地区《行政程序法》第7条为比例原则提供了最新的立法例:”行政行为,应依下列原则为之:采取之方法应有助于目的之达成。有多种同样能达成目的之方法时,应选择对人民权益损害最少者。采取之方法所造成之损害不得与欲达成目的之利益显失均衡。“ 比例原则中的妥当性原则要求行政主体所采取的方法应当有助于实现行政目的。比例原则中的必要性原则要求在有多种可供达成目的的方法时,应当选择对行政相对人权益损害最少的方法。比例原则中的衡量性原则要求行政主体应当确保所采取的方法给行政相对人所造成的损害和行政目的所欲实现的利益之间应当保持均衡。基于上述判断,依据比例原则保护官员财产隐私权益的思路包括三项内容:首先应当借鉴妥当性原则的要求考虑,公开官员的财产资料是否有助于公众监督官员履行职责的行为;其次,应当借鉴必要性原则的要求考虑,准备公开的官员财产资料的内容是否超出了确保公众监督官员履行职责的限度;再次,应当借鉴衡量性原则的要求考虑,在公布必要的财产资料内容后,是否会给特定官员继续履行职责造成严重的不利影响。前述的界定标准可以为相关法律程序的裁判者及当事人依法界定公共利益和官员个人隐私之间的界限,提供较为明晰的逻辑公式。
     
      三、从公开新任官员纳税资料起步
     
      2011年6月21日,中央纪委副书记、新闻发言人吴玉良表示,官员财产公示目前有两个方面的条件是欠缺的,一是社会诚信体系,二是信息统计体系,没有两个体系的建立,这项制度实施起来是很难的。”我报的数字你又不相信,有关部门没有办法查询和统计,这项制度很难在实践当中发挥它的作用。“ 2011年10月30日,财政部财政科学研究所所长贾康在江西财经大学财政论坛上提到,进一步推进以房产税为代表的财产税制度改革会使中国直接税比例上升,间接税比例下降,更适应现在民众广泛需求,实质性的优化再分配,从而减轻中国大众的税收痛苦指数。但是,他认为”十二五“期间财产税改革还不可能触及遗产和赠与税。 对于遗产税,贾康认为目前争议还非常大,在”十二五“时期很难摆上具体工作部门的日程。因为遗产税开征的前提是,财产必须要有一个可信的申报实名制度。目前中纪委仍然明确地说,官员的财产申报制度条件不具备,只能在某些部门试点。”连中国的官员全面财产申报都不能够实际铺开的话,你怎么能够要求中国所有的公民做全面的财产申报?“贾康发出疑问。他指出,只有建立了整套的财产登记制度、保护制度、实名制度、交易制度等等,然后才能谈到怎么样通过立法程序。
     
      从改革收入分配体制的需求讲,遗产税有其推出的必要性。遗产税开征的前提是,财产必须要有一个可信的申报实名制度。既然官员财产申报不仅具有推动官员财产公示的积极意义,而且对于设立遗产税这一符合社会发展趋势和税制改革需要的税种,也具有重要的启动作用。那么,在各地在实施新任领导干部财产申报试点改革时,可以考虑制定和实施以新任职官员纳税情况调查为主要内容的财产申报办法。因此,在实行新任官员财产申报试行办法时,可以考虑要求新任官员全面申报纳税信息资料,并由税务部门探索调查核实新任官员申报资料真实性的具体办法。王辉、许蒙亚指出,”税务部门由于税收征收管理以及提供服务的需要,要求纳税人提供相应的个人信息资料,其中涉及个人隐私权的信息大致分为四类:一是纳税人户籍信息,包括姓名、年龄、民族、籍贯、身份证编号、住址等信息,二是纳税人财产状况信息。如收入信息、会计信息、金融信息、财产公证信息等。三是税源普查、税源调查、税收分析等形成的统计信息。四是包含个人数据的电子文件、电子档案,如办公自动化中形成的含有个人信息的电子文件等。上述信息都直接或间接地涉及个人隐私权,因此是隐私权的信息载体。“ 虽然上述信息的公开范围应当被严格限定,但是在实行新任官员财产申报试行办法时,可以考虑要求新任官员全面申报纳税信息资料,并由税务部门探索调查核实新任官员申报资料真实性的具体办法。对于申报不实的新任官员可依据《税收征收管理法》及相关的实施细则予以行政处罚。
     
      结语:依据比例原则规范公众参与行为
     
      传统上,源于市民法治国时代对于行政权的不信任,在民意机关与行政部门关系的定位上是以”传送带模型“予以诠释。然而,随着现代管制国家的形成,行政部门缘于其组织功能与人员配备上的优势而逐渐取得主导权,民意机关与行政部门的关系由昔日的”传送带模型“转换为”专业模型“。不过,”专业模型“的过分强调却使得官僚宰制的弊端渐次浮现,作为行政管制对象的一般大众被”对象化“而沦为客体。强调民众直接参与行政程序的”参与模型“逐渐获得认同。然而,过度扩张参与,甚至使参与沦为形式,反而无法发挥机关的专业。因此,要求兼顾行政机关组织文化与一般大众作为权利主体的”尊严模型“,成为诠释民意机关与行政部门间定位的新典范。 在”尊严模型“的理解下,行政程序除考量传统上行政部门的专业优势与民众参与外,亦强调机关文化的形成,以获取民众的认同。因此,民意机关原所拥有的正当性基础,已不再那么绝对,而合理的行政程序,反而成为行政权正当性的重要来源。 在新任官员财产申报试点举措的制定过程中,采取吸纳公众参与的方式,必然涉及到在决策中未能完全采纳公众意见时,如何向公众反馈对相关意见未予采纳的理由的问题。行政法上的比例原则可以为反馈意见的工作,提供基本的逻辑公式。
     
      依据比例原则保护官员财产隐私权益的思路包括三项内容:首先应当借鉴妥当性原则的要求考虑,公开官员的财产资料,是否有助于公众监督官员履行职责的行为;其次,应当借鉴必要性原则的要求考虑,准备公开的官员财产资料的内容,是否超出了确保公众监督官员履行职责的限度;再次,应当借鉴衡量性原则的要求考虑,在公布必要的财产资料内容后,是否会给特定官员继续履行职责造成严重的不利影响。若在新任官员财产申报的试点举措中,首先将申报的内容限定为新任官员的纳税资料,那么在公众对试点效果进行跟踪监督的环节中,同样可以依据比例原则妥当地处理保护官员隐私权益的问题。


    【作者简介】刘辉,男,苏州大学王健法学院全日制博士研究生。

0
分享到:
阅读(58)评论(0
北大法律信息网
www.chinalawinfo.com
法律动态
网站简介
合作意向
网站地图
隐私政策
版权声明
北大法宝
www.pkulaw.cn
法宝动态
法宝优势
经典客户
免费试用
产品服务
专业定制
购买指南
邮件订阅
法律会刊
北大英华
www.pkulaw.com
英华简介
主要业务
产品列表
英华网站
联系我们
用户反馈
返回顶部
二维码