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省域乡村振兴立法之探
发布时间:2021/3/9 20:59:27 作者:翟峰 点击率[1406] 评论[0]

    【出处】本网首发

    【中文摘要】完善乡村振兴地方立法,推动和保障在省域范畴内顺利施行乡村振兴规划,既应是各省域贯彻落实习近平总书记在十九大报告中提出的实施乡村振兴战略的一项应有之策,又应是各省域为乡村振兴提供法治保障的一项坚实之举。

    【中文关键字】乡村振兴;法治保障;省域立法;调研探析

    【学科类别】自然资源法

    【写作时间】2021年


      习近平总书记在十九大报告中提出要实施乡村振兴战略,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系①。而先后于2018年1月和9月发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》即提出:“各地从本地乡村发展实际需要出发制定促进乡村振兴的地方法规、地方政府规章”“完善乡村振兴法律法规和标准体系,充分发挥立法对乡村振兴的保障和推动作用”。2018年1月2日发布的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称《意见》)提出了乡村振兴的具体目标:到2020年,乡村振兴制度框架和政策体系基本形成:研究制定乡村振兴法的有关工作,把行之有效的乡村振兴政策法定化,充分发挥乡村振兴立法在乡村振兴战略实施中的保障和推动作用②。
     
      而据调查,当前,不仅国家层面的乡村振兴法律已根据中央工作安排,由全国人大常委会启动了其立法程序,并有望近年发布施行。而在国家层面的乡村振兴法律颁布施行之前,全国各地已据其实施乡村振兴战略的实际,正在或拟将其成熟有效的做法以地方立法的方式确定下来,以此保障其乡村振兴的依法有序进行。
     
      然则,我们即应知,从乡村振兴立法来看,中央层面的乡村振兴立法属国家层面的顶层设计立法,而其地方立法则既应属“因地制宜”立法,又应属相对国家层面的“细化”立法。为何这样说?
     
      我们应知,由于乡村振兴地方立法无论是其省域立法还是“设区市”的市域立法,皆属“因地制宜”之立法。对此,我们可姑且暂不议。然而,对其属于相对国家顶层设计立法的“细化”这一问题,即因其有一定的区别性,则有必要借此说道说道——
     
      因为正是由于乡村振兴地方立法涉及到省域范畴的立法和“设区市”的市域范畴的立法这两个层面,故其在立法“细化”方面,则应是有一定细致区分的——例如,其中省域范畴的省级乡村振兴地方立法,不仅涉及到实施乡村振兴战略的“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等重要方面,而且与“保障乡村振兴战略所需的各种要素落实到位”的“乡村的人、资源(主要是土地)和资本(金融与财政)”等要素,亦是密切相关的。又如,乡村振兴地方立法中的“设区市”的市级立法,因2015年3月新修订的《立法法》已将其立法范围限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这三个方面,故其对国家层面乡村振兴立法之“细化”,即只能是在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”这三个方面“发挥乡村振兴地方立法的精准性”③。
     
      上述认知,即是笔者在调研四川制定省域乡村振兴地方法规的过程中,结合对国家相关法律的学思深研而感悟到的。
     
      例如,为贯彻落实习近平总书记和中共中央关于健全乡村振兴法治的重要指示精神和重大决策部署,中共四川省委全面依法治省委员会近时在其印发的《四川省乡村振兴法治工作规划(2020- 2022年)》中提出,四川省乡村振兴的法治工作的总体目标是:到 2022年,全省乡村法规制度不断完善,乡村执法文明规范,乡村司法保障充分,乡村普法深入推进,自治、法治、德治相融合的乡村治理体系基本建成④。而在此前召开的四川省第十三届人大常委会第十二次会议,即已依法表决决定,将首次提请审议的《四川省乡村振兴促进条例(草案)》列入以后的省人大常委会会议继续审议⑤ 。
     
      可见,探析何以通过完善乡村振兴地方立法,推动和保障在省域范畴内顺利施行乡村振兴规划的这一问题,既应是各省域贯彻落实习近平总书记在十九大报告中提出的实施乡村振兴战略的一项应有之策,又应是各省域为乡村振兴提供法治保障的一项坚实之举!
     
      据此,本文拟通过对制定省域乡村振兴地方法规的现实意义和相关方案之探,了悉其法治保障乡村振兴之内涵所在——
     
      一。关于制定省域乡村振兴地方法规的现实意义之探
     
      (一)制定省域乡村振兴地方法规,有利深入贯彻落实十九大精神和习近平总书记关于乡村振兴的系列重要指示精神;有利将中共中央和各省级党委关于乡村振兴战略的重大决策部署,以及各省域“三农”工作和乡村振兴具体实践中行之有效的经验和做法,通过省级人大常委会的相关立法固定下来,以此为促进省域范畴乡村振兴各项工作的科学、有序开展而提供切实、有力的法治保障。
     
      此即说,各省域旨在通过乡村振兴立法,既依法推动和保障乡村振兴规划在省域内的顺利施行,又力图通过其乡村振兴地方法规的制定,将其乡村振兴的目标、要求、方针、原则、内容、工作机制、职责分工等以法条的形式固定下来,以此不仅有利依法凝聚省域范畴内全社会实施乡村振兴战略之共识,而且有利通过依法推进乡村振兴各项工作科学有序地进行,动员省域范畴内的全社会和各相关方面共同为乡村振兴的土地、资金、人才等要素的保障贡献力量,从而为最终实现“全面推进四川全省农业农村现代化”这一愿景而奠定相应牢实的法治基础。
     
      (二)制定省域乡村振兴地方性法规,有利将其域内乡村产业振兴工作融入其省域依法治理工作之中,从而有利为其省域乡村的产业振兴、为积极培育其域内农业农村经营主体和职业农民,以及为巩固完善其域内农村承包地“三权分置”制度、为充分发挥科技在乡村振兴中的作用、为切实加大乡村治理力度、为更加健全完善乡村振兴中的自治法治德治的治理体系等,而提供坚实、有力的法治保障。如2018年以来召开的不少省域“两会”,就有不少省级人大代表、政协委员将将其域内广大农村群众、基层干部和基层人大代表、政协委员暨各界人士期盼“依法保障乡村振兴、依法促进乡村振兴”的强烈愿望带到了省域“两会”,并明确提出要通过及时制定其域内省级乡村振兴地方法规,为其域内全面实施乡村振兴战略提供坚实而又有力的法治保障。
     
      可见,制定省域乡村振兴地方法规,确实有利将其省级党委关于乡村振兴的重大决策转化为省域内具有普遍约束力的法治行为规范,有利将其省域内广大基层干部群众、人大代表、政协委员、各界人士期盼“依法保障乡村振兴”的强烈愿望尽快变为现实。
     
      二。关于制定省域乡村振兴地方性法规的相应方案之析
     
      其一、制定省域乡村振兴地方性法规,建议有必要坚守两个重要原则:一要以习近平新时代中国特色社会主义思想和十九大精神为指导,紧紧围绕贯彻落实中央和四川省委关于乡村振兴战略的重大部署和国家关于“坚持农业农村优先发展的总方针”开展前期立法调研。二要依据《立法法》《监督法》和《农业法》等相关法律的条款原则规定,并要将《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》和各省域的党委、政府印发的“2020-2022年乡村振兴战 略规划”等有关重要文献作为其地方立法的重要参考依据⑥。
     
      其二、制定省域乡村振兴地方性法规,有必要对其省域乡村振兴的总体要求和责任主体作出明确规定。一方面,应明确规定其总体要求为:省域范畴的乡村振兴要把实施乡村振兴战略作为新时代其域内“三农”工作的总抓手,并应按照国家“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求,统筹推动其域内乡村产业、人才、文化、生态振兴,建立健全城乡融合发展体制机制,加快推进其域内农业农村现代化。另一方面,应明规其责任主体为:省域乡村振兴是其域内全体农民的共同责任。省域乡村振兴应坚持域内全体农民的主体地位,确保其域内全体农民受益主体地位;应围绕维护域内全体农民群众的根本利益、健全完善相应的领导体制、工作机制、实施方案。
     
      其三、制定省域乡村振兴地方性法规,有必要对其域内乡村振兴的规划引领问题作出规定。即应明规:省域乡村振兴要把编制落实相关规划放在首位,按照规划先行、多规合一、城乡融合和一张蓝图绘到底的原则推进乡村振兴战略整体规划与城乡规划、土地利用总体规划、产业发展规划、环境保护规划、经济和社会发展规划等规划的有机衔接;要立足发挥各地比较优势和缩小其域内地区差距,在构建省域发展新格局中统筹推进其域内乡村振兴;要根据不同乡村发展现状、区位条件、资源禀赋等,将其域内村庄划分为集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类;要坚持乡村振兴和新型城镇化的双轮驱动,按主体功能定位,统筹推进城乡空间的开发和保护,加强城乡规划衔接,形成城乡一体的空间格局。


    【作者简介】作者系中国法学会会员,先后受聘于四川省立法咨询专家库成员、中国管理科学研究院特约研究员、四川省人民政府参事室特约研究员。

    【参考文献】

    ① 习近平总书记在十九大报告中提出要实施乡村振兴战略[N].人民日报. 2018-01-12(10).
    ② 央视网.中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[EB/OL]
    http://www.moa.gov.cn/ztzl/yhwj2018/spbd/201802/t20180205_6136480.htm2018-02-05
    ③ 中华人民共和国立法法[J].中国法制出版社. 2015,3.
    ④ 黄大海.四川省乡村振兴法治工作规划(2020-2022年)出炉[N]. 四川日报2020-04-25(1).
    ⑤ 川报观察.省十三届人大常委会第十二次会议闭幕 彭清华主持闭幕会并讲话[N]. 四川日报2019-07-25(1).
    ⑥ 中央农村工作领导小组办公室. 国家乡村振兴战略规划(2018-2022年)[J].国务院公报. 2018,6.

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