王永春的个人空间

理性的地方自治对宪法实施的促进作用
发布时间:2015/7/19 17:14:03 作者:王永春 点击率[463] 评论[0]

    【出处】本网首发

    【中文摘要】西方宪政国家均用宪法和法律明确划分中央政府和地方政府之间的事权范围,我国的中央集权制极易引发中央与地方权限不明确的宪法争议,我国的财政权力配置不完全合理,已造成了大量的社会问题。事权与财权的错综复杂,严重地妨碍了宪法和法律的实施,只有理性的地方自治才可能促进宪法的实施。

    【中文关键字】地方自治;宪法实施;促进作用

    【学科类别】宪法学

    【写作时间】2015年


      传统宪法一般认为国家高于地方,国家比地方重要或国家是地方权力的来源。它强化了国家权威而减损了地方自治的自主性,可能混淆国家与公共团体之区别,使地方自治的民主功能难以得到发挥。晚近的宪法虽然承认地方自治为其基本原则,但大多数国家宪法典中仍保留了大量的国家专制主义。新近一些国家在宪法典结构中将地方自治制度的内容排列在国家权力及国家机关之前,如巴拉圭、斯洛伐克等国,其均表达了先地方而后中央的主旨,笔者在此并无意要说我国现阶段也应当先地方而后中央的观点绝对正确,只是要阐明国家民主源于公民自治,国家民主应当包括地方自治,理性的地方自治对宪法实施具有促进作用。
     
      当今世界,西方宪政国家无论是联邦制国家还是单一制国家,均采用宪法和法律明确划分中央政府和地方政府之间的事权范围,该宪法通识性论证,不仅关涉我国如何适当配置权力与资源,如何平衡中央权威和地方自治,而且关乎如何在改革发展中实现政局稳定,社会和谐。我国中央和地方关系虽经多次调整,但似乎走不出“一放即乱,一统就死”的尴尬境地,究其原因,主要是中央政府的放权和收权缺乏宪法和法律依据,虽然历经多次改革,我国央地关系仍处于非制度化状态,相互之间的矛盾和争议也难以在宪法框架内解决。央地关系的变化多依据执政党或政府的决议或文件,中央频繁的收权与放权,已造成空间上地方权限模糊,时间上地方权限断续,央地关系仍然是依行政性分权为主要形式。纵观西方发达国家,各级政府事权的大小及履行,均有宪法和法律可依,即使政府之间共有事权也有宪法和法律可依,这是我国现在形成的“上有政策,下有对策”等问题的重要原因。
     
      在集权体制下,下级官员均由上级任命,中央掌握所有地方官员的最终任免权,中央与地方官员之间,上下级官员之间,是一种隶属与服从关系。的确,中央集权制与实行地方自治的选举制度之间存在内在冲突,彰显出地方自治与行政控制这两种价值目标的悖反。我国虽是单一制国家,但并非就不能实现地方自治。现在,中央与地方权力的划分,宪法规范仅作了原则上的规定,中央和地方关系并没有完全理顺,在缺乏宪法基础的前提下,政治资源、经济实力等因素是中央对地方关系的主导因素,其财政与人事决定权常随上级领导人政策取向和立场态度的变化而变化,但在央地关系的实际谈判中,中央政府往往因地方政府的信息优势占不了上风,极易导致中央对地方的监督不力,同时地方参与也不足。随着市场经济的推行,中央逐步向地方下放权力,改变了传统的利益格局,改变了自上而下的互动交流机制,地方问题日益受到关注,地方参与中央的问题日益突出。改革开放以来,我国央地关系发生了巨大的变化,已经形成更具自我意识和自我利益的某些地方政府(主要是省级政府),在中央和地方之间就形成了独具特色的讨价还价和谈判行为方式。[1] 只有通过宪法和法律划清哪些是全国性事务,哪些是地方性事务,哪些是全国性和地方性事务的共同范围,才可能避免中央与地方因权限不明引发的宪法争议,只有以宪法和法律的方式明确央地关系范围与界限,才可能以理性的地方自治保障宪法的实施。
     
      我国宪法规定:中华人民共和国国务院为中央人民政府,是最高权力机关的执行机关,它负责贯彻执政党的路线、方针、政策和全国人大及其常委会通过的法律法令,统一领导国务院各部、各委员会其他所属机构以及地方政府的工作,管理中国的外交、国防、财政、经济文化教育等事务,领导社会主义现代化建设。中央政府拥有行政领导权、行政立法权、行政提案权、行政监督权、人事行政权、建制权以及全国人大常委会授予的其他的最为广泛的职权。而地方组织法也规定了地方政府拥有行政领导权、行政执行权、行政监督权、行政管理权、人事管理权,由此可见,县级以上的人民政府,除了国防与外交这两项职权专属于中央政府权限外,政府的事权范围基本相同,其必然导致县级以上政府间的职责模糊,乡镇政府在宪法上的职责不明。这些相似雷同的权力看似各级政府均在强调政府的职责,但这些模糊的权力划分,往往使上级政府行使下级政府的权力后,其承担的法律责任无法明确,同时它也弱化了地方自治的积极功能,致使地方政府提供的公共服务严重不均、短缺等。而有关各级政府的财政收入划分方面的内容,在宪法中则更是空白。
     
      财政权力的配置应当是宪政问题,是看得见的宪政。改革开放后至1994年之前,我国事实上实行的是分税制,形成了事实上的财政联邦,尽管它可能使国家陷入分崩离析的政治危险,但其也证明中央政府可以通过下放经济决策权、公共投资权、财政权力、人事权力给国家带来空前巨大的活力。相反,1994年分税制改革后,财政大权集中中央又发生了集权的负性效应问题。政府财政与与事务分权不可能回避近些年来存在的地方政府靠“土地财政”支撑问题,“土地财政”又不可回避由此问题引发宏观调控中的政府机制问题,中央政府对地方政府的问责如同地方政府对其下级政府的问责一样,由于其业务联系与依赖性,必然导致上级政府对下级政府不能公正严格追责,最终酿成地方政府大量的违法越权行为,导致法律很难彻底实施,导致了政府的公共服务不到位。而且公权力被地方政府异化为地方政府追求自身利益的工具,地方政府工作人员为了谋取私人利益,使腐败利益最大化,时常以政府公共开支不足等为借口,大肆侵害农民集体土地所有权,其不仅严重损害农民利益,还严重损害了执政党和政府的形象,损害了执政党和政府与人民群众的联系,政治危害性很大。
     
      异地为官是中央集权制进行政治控制的主要方式,是中央集权制人事调控的重要特征,它与选举制度产生的官员人事地方化存在内在冲突,代表了两种不同的价值取向,选举制度的推行其结果会出现地方官员地方化的倾向,客观上要求中央与地方进行契约型分权,其权力运行方向是自下而上,这应当是人民共和国主权产生的根本来源。由于人民对地方政府的公共服务具有差异性、多样性需求,地方政府的公共服务更接地气,只有地方政府向选民提供的公共服务才会更有效率,更符合选民意愿,地方政府提供的公共服务才能更好地促进选民理性的发挥。中央政府提供的公共服务只有地方政府参与,才能更好地满足人民的需求。只有合理地划分中央政府和地方政府的权力,才可能权责分明,各司其职,实现自己最适合调控的事项,避免事事均把中央政府推向前台,增加中央政府的政治责任,才可能降低中央政府的政治风险。只有通过一系列公民参与活动,通过社会民间力量来提高地方政府的自制效能,才可使地方政府逐渐变为有限政府,才可能真正实现社会的稳定与和谐。
     
      “在现实世界,既没有纯粹的中央集权体制,也没有纯粹的地方分权体制,只有中央集权--地方分权的混合体制。各国经济体制不同,只是中央集权地方分权的程度不同”。[2] 事实上,分权与集权各有优点与不足,社会实践中,既无单纯的集权体制,亦无纯粹的地方分权体制,其几乎均是混合体制,世界各国只是中央集权与地方分权的程度差异。我国宪法虽没有明确规定在一般行政区域实行地方自治,但我国在省、市、县均设有人民代表大会及其常委会,地方行政机关,检察机关、审判机关均由其选举产生,向其负责,地方根据宪法享有广泛的管理地方事务的权力,这些均具有地方自治的特点,地方政府与中央政府是整体与部分的关系。既然我国宪法规定“国家尊重和保障人权”,地方政府就应当也负有“尊重和保障人权”义务。“从政治权的维度来看,由于地理上的联系、共同的需要与心理认同感,同一地域范围内的人民会天然地形成一定的地方团体,除家庭以外,这是人类所能结成的最自然不过的社团。它与个人自由权一样能够创造自由的政治风气,培育宪政实现的社会环境。”[3] 如果没有地方自治,地方的公共服务官员人数、财政预算就不可能由选民决定,即如果没有地方自治,公民的选举权就很难落到实处。地方政府的财政支出依赖当地居民给政府施加压力的能力,政治参与的地方财政自主权有利于矫正地方财政的偏好。地方政府的合法性源于民意,只有经民主选举的政府才具有正当性和权威性,这是其本质区别于旧中国那些军阀专政,割剧一方的地方势力。没有地方选举的压力,地方政府的规模和地方政府的服务的需要就不可能根据选民需求来恒定,如果选举构成不了地方政府政治的基础,政府官员的活动不能围绕选民选票竞争而展开,上下级官员之间则必然是单纯的命令与服从关系,民意则不能成为评价地方政府的考量依据,政府机构改革必然失去科学评价的标准,自上而下的顶层设计改革目标就不可能彻底实现。
     
      几乎所有的政治权力的运行都离不开财政资源,财政权力的配置是及其重要的宪法问题。中央与地方的支出责任负担划分应当予以规范化,以此明确各自的财政负担,进而确立地方的支出自主权并给予制度性保障,中央政府不应将其支出责任转移至地方政府。即使存在兼顾中央与地方财政均衡的需要,也仅能与地方政府财政能力足以负担范围内设立强制性支出责任,并兼顾平等原则。[4]  然分税制改革后,地方预算收入逐渐依赖中央财政转移支出,中央对地方财政控制形似委任,地方预算自主权被限制。没有财政上的保障,没有独立的财政支配权,政府就不可能很顺畅的运作。由于财政资源大幅向中央集中,地方政府在积极寻求同中央政府谈判机会以获取更多的资源份额,我国近些年来地方官员为了争取中央财政支持,经常要跑遍中央部委,俗称“跑部钱进”。更为糟糕的是,地方政府为了开拓财源,大肆干预地方法院的审判权,司法权力呈现行政化之势,政府本身变得利维坦一样冷酷,这些年来发生的暴力血拆屡见不鲜就是明证。
     
      现代宪政由国家中心主义走向新地方主义,并非偶然,我国早在明末清初至民国时期就有很发达的地方自治思潮,主要是因为地方自治是实现和维持稳定的宪政体制的关键。从世界社会环境的变化来看,自20世纪30年代以来,随着凯恩思经济学和福利国家学说得到采纳,国家职能极度膨胀,这客观上要求将集中于国家政府的职能合理地分散给地方公共团体,以地方自治的方式来实现公共服务和社会治理。地方自治原则获得宪法的普遍承认以后,无论是单一制国家内部还是联邦制州、邦内部均实行中央与地方分权,地方自治原则纠正和补充了传统宪法人民整体主权观的缺陷,提升了现代宪法的民主化。“在全国性政治体系下,因为无法实现直接民主方式的自治,而必须以代议制政治居间运作。但是在小区域的‘乡镇’,却是实现直接民主式自治的理想范围,因此,任何形态的政府体制,都没有理由可以否定这种落实直接民主的乡镇型地方自治。”[5] 由于在普通行政地方省级以下的各级地方人大机关区域以及在民族区域自治地方的自治区域内所辖的市一级地方,市场经济较为发达,公民参与选举的积极性高,且交通、通讯条件较好,能够在整个地方的区域范围内形成较为统一的意向,具有进行直接选举的合理性与可行性。根据市场经济的发展进程和我国选举的实际,学界许多人认为,我国直接选举在普通行政区域地方应扩大到省级以下的各级地方人大代表的选举,在民族区域自治地方的自治区域内,直接选举的范围可以扩大到自治区所辖的市一级地方。欲兑现宪法公民的选举权,必须扩大直接选举范围。
     
      中国传统上一直是一个中央集权制国家,历代皆行秦政制,1949年中华人民共和国诞生后,中国共产党的执政地位随之确立,由于执政党信仰共产主义,崇尚的是大一统的意识形态,推行的是中央集权制,这种高度集权制的运行,既增加了中央政府的政治责任与政治风险,导致了中央与地方之间相互博弈,客观上也使地方自治功能萎缩,然“地方政府宪政结构的运作所依靠的动力,是在宪法和法律框架下的地方各方‘动能’”,“是依靠处于同一水平面上的各方力量在宪法和法律所授予职权范围内的运动,而不是依靠自上而下的层级间的‘势能’作用(与科层结构、党政结构的不同之处)。由于地方的宪政结构具有鲜明的地方特色,因此,它必然是地方政治活动的中心”[6]。在从计划经济转向市场经济过程中,为了有利于市场经济基础结构的建立和市场关系发育,应当适度削弱国家权力,地方政府为了增强实施宪法的能力,必然要培育和提高社会的能力,其应该拥有理性的自治能力。


    【作者简介】王永春,北京大学法学学士,司法技术专家,四川彰善律师事务所律师。

    【注释】

    [1] 胡鞍钢.中国下一步〔M〕.成都:四川人民出版社,1995:28.
    [2] 王绍光,胡鞍钢.关于中国国家能力的研究报告〔M〕.沈阳:辽宁人民出版社,1993.168,159.
    [3] 王建学:《论现代宪法的地方自治原则》,《中国人民大学复印报刊资料》宪法学、行政法学2010年第11期,40页。
    [4]  黄俊杰:《财政宪法》,翰芦出版有限公司,2005年版,第120页。
    [5]  许庆雄:《宪法入门之政府体制篇》,月旦出版社股份有限公司1998年版,第186页。
    [6]  沈荣华、金海龙:《地方政府治理》,社会科学出版社2006年版,第124—125页。

0
分享到:
阅读(463)评论(0
北大法律信息网
www.chinalawinfo.com
法律动态
网站简介
合作意向
网站地图
隐私政策
版权声明
北大法宝
www.pkulaw.cn
法宝动态
法宝优势
经典客户
免费试用
产品服务
专业定制
购买指南
邮件订阅
法律会刊
北大英华
www.pkulaw.com
英华简介
主要业务
产品列表
英华网站
联系我们
用户反馈
返回顶部
二维码