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论公民、社会组织对宪法实施监督的积极作用
发布时间:2015/6/7 14:24:55 作者:王永春 点击率[497] 评论[0]

    【出处】本网首发

    【中文摘要】现行体制不适应社会变迁是导致群体性事件高发的原因,要实现国家和社会的良性互动,政府应当加快发展民间组织,其制约的方式和手段不应是对抗性的,更多的时候则是妥协的、平衡性的、渐进性的;政府应当建立有效的各阶层利益诉求通道,缓解和防止社会矛盾的产生和激化;应大力培育公民社会。公民应当积极参与社会变革,社会民间组织能抵御集权与激进,在政治、社会中具有节制性和缓和性功能,其可逐步推进法治,实现宪政。

    【中文关键字】公民;社会组织;积极作用

    【学科类别】中国宪法

    【写作时间】2014年


        亨廷顿在观察变动社会中政治秩序的稳定机制时发现,如果一个社会中体制结构能够随着社会变迁而发生相应变化,社会整体上就可以获得“动态的稳定”。[1]这种稳定机制在于通过对现行体制结构性的变革,将新产生的社会需求以及试图实现此需求的潜在行动吸附到应然体制框架之中,从而获得一种变革与稳定的平衡。然社会变迁与体制变迁的不可能同步,已造成我国当前多发、高发的社会矛盾和纠纷,一些社会矛盾和纠纷往往很难通过现行体制框架得以消化吸收,其结果是矛盾溢出现行体制框架,形成体制外的行动。根据2010年中国社科院发布的法治的蓝皮书,据不完全统计,1993年中国发生群体性事件0.87万起,2005年上升为8.7万起,2006年超过9万起,2008年群体性的数量及激烈程度都超过以往。在多数情况下,民众通过诉诸政治化的“集体行动”而进行维权,是因为在现有的治理结构中,参与权、知情权、表达权、监督权的行使受到了体制结构的挤压。民众的权利变成了“权利泡沫”,实际上很难有效落实并在体制结构中通过行使权利而保障其利益。由于这种“体制性维权”的功能障碍,“非体制化行动”在一些情况下就成为民众策略性选择,导致群体性事件的高发频发。[2]

        本来,中国共产党是应该代表我国绝大多数人利益的政党,其有别与西方式那样只代表某一阶层或利益,非常有利于与民间社会组织沟通交流。但我国公民社会的民主功能并未受到足够重视,公民社会的民主参与缺乏有力的法律保障,公民社会组织存在着严重的行政依附性,且“发展极不平衡,多数民间组织的生存面临着许多困难,其政治参与能力更是极为弱小”。[3] 国家对其具有较强监护色彩,我国民众的公民意识和法治理念较为薄弱,相当一部分公众还没有形成现代的民主法治精神和法律信仰。甚至可能像“俄罗斯人曾在几年间就经历了‘渴望民主’——‘厌倦民主’——‘拒绝民主’的心理巨变”。[4]公民社会在回应公民参与、集合与表达公民意志方面力不从心,因此,必须依靠政府强有力支持,加快形成民间组织发展壮大。

        现行《宪法》实施30年来,我们在社会主义民主建设过程中主要侧重于实质民主建设,注重民主表达方式的发展,而对民主程序的法治化建设重视不够。特别是在当前的新形势下,伴随着公民民主愿望和民主热情的提升,公民将越来越多地寻求实质民主手段的运用和发展,倘若这些实质民主手段得不到法治程序的有力规范,则很可能会滋长“很强的民粹主义倾向并且很难被制度化,长此以往只会加大政府的执政压力,并大大增加改良型民主转型成功的难度”[5],不利于防范民间社会组织初期发展的非理性因素泛滥和社会快速转型带来的风险。由于我国的民主法治进程要体现国家和社会的良性互动,其制约的方式和手段不应是对抗性的,更多的时候则是妥协的、平衡性的、渐进性的。

        长期以来,我国社会组织在组织设置、经费来源、人事配备,以及活动方式上都或多或少保留了“官气”,夹杂着行政“底色”,乃至被称为“第二政府”。[6]既如此,政府应促进我国非国家形态的民主机制,或者说社会民主机制的创新,把本应属社会的权力归还于社会。公民社会组织,既是捍卫公民民主权利的重要力量,也是承载社会民主的重要载体。公民在社会组织中的交往互动,既是民主渗入公民生活主要的方式和最直观的体现,同时组织化的交往互动过程,也能够汇聚公民的主体意志,形成表达公民主体诉求、维护公民自治权,监督政府合法行使权力,推进民主宪政逐渐有序发展的集体力量。因此,必须促进国家权力,特别是国家行政权转化机制的发展与创新,建立“小政府”,在政府机构改革与社会组织培育协同推进的过程中,促进非国家形态民主载体的发展,培育“大市场”。另一方面,应促进社会组织自身的法治化改革发展,逐步弱化、褪去我国社会组织的行政色彩,增强其在民主自治过程中的组织能力与表达能力,提升公民对其民主价值的期望与追求。此外,应强化社会组织与国家机关之间,以及社会组织相互间对话机制的更新,从而增强其在社会主义民主政治建设过程中的实际交互功能。

        幸亏执政党和政府对参与式治理也已有方向性共识。中共十六大报告已指出:“健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,享有广泛的权利和自由,尊重和保障人权。”十七大报告指出:“增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。温家宝总理在十届人大第二次会议上所作的《政府工作报告》中也指出:“坚持科学民主决策。要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制,保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策,都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分认证的基础上,由集体讨论决定。这要作为政府的一项基本工作制度,长期坚持下去。”欲培育现代公民公共精神,只有公民通过不断地参与实践,民众的政治认知能力才会不断提升,政治行动能力才能获得切实发展,共同体意识和认同感才可能增强。

        众所周知,公民和公共权力之间存在利益冲突,这种利益冲突如不能得到消解和缓和必然导致政治危机。如果公民的利益表达直接面向政府,政府没有能力接受分散的、数量众多的零散信息,公民因此而不满,极易发生冲突,但经过社会组织精心处理后,不但微弱的公民声音会增强,同时又可避免情绪化的正面冲突,公民和政府理性化商谈基础则夯实。在当前的新形势下,如果没有基层民众的参与,高层的决策将无法实现民主化与科学化。甚至,缺乏对民意、民情予以全面把握的高层决策很可能与我国民主政治建设的诉求相悖,并因此而对国家的科学发展产生消极影响。宪法只能通过某种特殊的中介环节和某种专门的转换机制才能用于为公众的合法权益和福祉服务。以美国为例,美国于1954年由联邦最高法院通过判决推翻了1896年的“隔离但平等”种族关系的原则以后,虽确立了种族隔离是违宪的新原则,但在各项民权法制备之前和其间,历史上沿袭下来的种族隔离政策仍在事实上实行。直到20世纪60年代之前和期间,美国的有色人种即使手里拿着美国宪法的文本仍然不能坐进专为白人使用的火车、公共汽车,不能进入为白人开设的餐厅吃饭,也不能与白人一起进影院看电影等等。只有一些勇敢的有色人种冒着坐牢的危险“坐进”或“进入”白人场所从而引发一系列的司法官司以后,经法院的判决,才最终不仅在宪法和法律上而且在事实上彻底结束了种族之间的隔离。这说明即使在一个成熟的宪政国家宪法也只有通过司法中介和审判机制而适用才可能回到普通大众日常的社会生活中去。

        另一发生在我国厦门的一起历史性公民维权事件亦说明:公民主动积极地参与可以更有效地限制地方政府在决策过程中滥用公权力。据《中国经营报》2007年3月19日屈丽丽的《厦门百亿化工项目安危争议,105委员提案要求迁址》报道:厦门大学著名化学家赵玉芬教授领衔的一百多位全国政协委员提出议案反对工程上马。但是没有成功,相反,当地政府要求反对者撤回意见、保持沉默,国家环保总局也对工程的环境影响作出了有利评价。看到精英们通过官方渠道的努力失败之后,厦门居民主动出来维护自己的权利,通过手机短信等方式自发组织到市政府门前“集体散步”,抗议其在离市中心7公里不到的海昌建造PX化工厂的决定。并最终成功迫使市政府放弃了工程计划。[7]公民通过临时组织在参与公共维权过程中,行动能力、表达能力均增强。

        西塞罗认为,作为一名公民,如果只贪图个人安逸,无视自己有意识地参与公共事务所能为其他公民共同体和国家带来利益,他也就背叛了作为社会动物的天性。他在《论责任》一书中宣称:一名真正而勇敢的公民,以及有资格担任政府管理者的人们,将会避免和厌恶(纷争、骚乱和内战),并将完全献身于公共服务,但却不是出于追求个人财富和权力的目的。[8]公民没有责任意识、担当意识,就不可能有公民的积极参与。基于我国公民文化和公民意识地缺失,目前我国公民参与的主动性和自觉性较低,公民参与的理性化程度和法律化意识较低,公民参与的能力不足,公民参与的制度化程度较低,[9]我国欲由传统社会转向现代社会,国家必然要把原先由他独自承担的责任复归于给公民社会,公民社会将承担着愈来愈多的原先由政府承担的责任。恰如马基雅维里所言,“在公民生活中,公民必须对公共事务表现出极大的兴趣,同时注意克制自己,不要把私人生活中的财富、奢侈和安逸凌驾与于对普遍善的奉献之上。”[10]公民要实现公共理性,即不论参与者的种族、身份、地位、财富等状况,欲实现共同的价值追求,维系共同的精神纽带,创造共同的交流平台,实现社会公益,就必须借助社会组织来实现。社会组织在使公民获得行动能力的同时,又可将这种能力控制在理性的、有节制的范围内,从而避免社会民众大规模聚众所带来的不可预知、不可控制的破坏力量。只有通过社会组织的结构和权威,才可能使公民的集体行动变得有力、有理、有节,才可能建立有效的各阶层利益诉求通道,缓解和防止社会矛盾的产生和激化,实现社会和谐。

        十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》:“构建程序合理、环节完整的协商民主体系,拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道。”,但民主不意味大多数人在某项政策的制定上能够形成一致决定,而是指各种利益集团社会组织能够参与决策并最终达成妥协的过程。各种相对独立团体的存在,以及这些团体能够有效参与决策过程,是实现民主政治的重要条件;在以经济和社会发展的社会重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容过程中,从公民参与的种类和途径来看,社会组织均是公民参与的重要途径;从我国社会长远改革目标来看,是要进行市场化的改革,在政府退出的领域不可能长期呈现真空状态,其必然由公民社会填补,社会组织必将在今后的社会中扮演愈来愈重要的角色。所以,各级政府应该顺势而动,要以积极合作的诚意来鼓励社会组织充分发挥沟通政府和社会民间的良性互动功能,再也不要抱着对社会组织限制、利用的心态,老是出于政治稳定考量而抑制民间组织的自由特性和忧惧其吞噬、抗衡权力的特性,应当摒弃对权力和利益的无限扩张的计划体制思维,公民才能充分参与社会事务、广泛交流看法,并最终形成公共决策,逐渐消除目前社会分离、政府与市场双重失灵的困境。

        任何国家的现代化都是与公民社会的形成和发展密切相关的,现代化必须在公民社会的基础之上才能实现和巩固,现代化的发展过程也就是公民社会的建立和成熟的过程。[11]要实现从宪法到宪政的过渡,在我们这样一个后发外生型现代化国家中,仅仅单靠社会自身的努力是不够的,还必须有国家力量的支持,中国需要一套能够保证政府对人民负责并忠实执行宪法和法律的制度安排。人民应当看到宪法制度对人民权利的保障作用,并对制度改良形成自己的诉求且主动参与到制度建构的过程中来,以增强民间组织自身内力之不足,彻底治愈自身“阴虚火旺”的偏激政治病态。宪法和法律制度虽然是为了保护人民的利益而设计的,但是只有在人民积极参与的过程中才能得到落实。正是在这个意义上,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以改革激发社会组织活力:正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担。支持和发展志愿服务组织。限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩,重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,成立时直接依法申请登记。加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理,引导它们依法开展活动。[12]

        法治国家的重要标志是公民的权利和自由受到法律有效保护的程度,其中最主要的标志之一就是公民参与国家及社会管理的有效保护的程度。公民参与的实质就是公民为维护自身权利和实现其社会诉求,是国家权力机关对公民宪法权利和自由保护的主要表达方式以及对公民当家做主权利的尊重。对权力机关来说,公民参与既是作出高质量决策的必要条件,同时也是其了解公民对社会愿望和需求等相关信息的重要途径,掌握社会舆论和公众情绪动态,能对重大群体事件进行早期预警,以加强同公民沟通。反过来,公民参与也能预防腐败,纠正权力机关行为之偏差,消除和预防各类违法违纪行为。公民参与也是我国型塑和培养市民社会最直接的有效途径。从社会结构意义上讲,任何有效参与的发生和维系都依赖与组织良好的公民社会。如果只有国家和政府的权威而没有相对独立的公民社会,参与只可能是一种可怜的恩赐。如果社会在结构上表现为分散的原子化的个体,那么即便有公众参与的机会,也无法带来理性的有效的公共管理。公民社会是公共参与的基础,而个体的组织化是通向公民社会的道路。在很大程度上,公民社会可以被界定为一个政治实体中各种合法的独立而自主的中层组织的总和。[13]他们基于理性,反对用剧烈的方式来解决社会矛盾和社会冲突,他们对社会变革态度积极,拥护改革,能抵御集权与激进,在政治、社会中具有节制性和缓和性之功能,可逐步推进法治,实现宪政。


    【作者简介】王永春,北京大学法学学士,司法技术专家,四川彰善律师事务所律师。

    【注释】
    [1]参见〔美〕塞缪尔.P.亨廷顿:《变化社会中的政治秩序》,王冠华、刘为等译,三联书店1989年版,第1-70页。
    [2]王锡锌,《参与式治理与根本政治制度的生活化》,《中国人民大学复印报刊资料》宪法学、行政法学2012年第11期,51页。
    [3]张琳:《俞可平谈公民社会发展与民主政治建设--访中央编译局副局长俞可平》,载《理论视野》2008年第6期。
    [4]张树华:《过渡时期的俄罗斯社会》,新华出版社2001年版,第55页。
    [5]赵鼎新:《寻求共识以推进渐进民主转型》,载《社会科学报》2009年12月17日第3版。
    [6]参见张继红:《中国非政府组织法律规制问题研究》,载《政法论丛》2004年第4期。
    [7]刘向晖、周丽娜:《历史的鉴证--厦门PX事件始末》,《中国新闻周刊》2007年第48期
    [8]〔英〕德里克.希特:《何为公民身份》,郭忠华译,吉林出版集团有限责任公司2007年版,第46页。
    [9]顾丽梅,《解读西方的公民参与理论--兼论我国城市政府治理中公民参与新范式》,《政治学研究》2006年3月。
    [10]〔英〕德里克.希特:《何为公民身份》,郭忠华译,吉林出版集团有限责任公司2007年版,第48页。
    [11]〔俄〕安德兰尼克.米格拉尼扬:《俄罗斯现代化与公民社会》,徐葵译,新华出版社2003年版,第1页。
    [12]《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》人民出版社2013年,第70-71页。
    [13]赵鼎新。《社会与政治运动讲义》〔M〕.北京:社会科学文献出版社,2006年版。

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