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从平度事件看我国农村集体所有权制度的严重缺陷
发布时间:2013/12/9 21:28:57 作者:王永春 点击率[273] 评论[0]

    【出处】王永春律师学术网

    【中文摘要】农民对村委会及其管理人员以行使集体财产权利的名义侵害其合法权益的行为应当有提起行政诉讼的权利。  

    【中文关键字】集体所有权制度;严重缺陷;诉讼救济

    【学科类别】物权

    【写作时间】2013年


      在村民自治实践中,村委会及其管理人员以行使集体财产权利的名义侵害村民合法权益的现象比较普遍,已经严重影响了农村社会的和谐与稳定,新近发生的平度事件即为著例,陈宝成家人对其村委会及其管理人员侵害其合法权益为什么没有诉权?这再次暴露了我国农村地权制度的严重缺陷。农村地权制度,实际上反映了三种权利主体的冲突:一是“国家”在农村土地上的利益与农民地权的冲突。这里的国家其实不是国家,而是各级政府,才有权利开发土地,农民没有权利开发自己的土地,因此就开发土地的利益而言,农民与“国家”冲突不断。二是农民个人与农民集体之间的冲突。按照我国的现行法律,农村土地所有权归属于集体,而农民个人享有承包经营权,农民个人的权利和集体的权利之间一直存在着尖锐的冲突。

      本案表面是集体及其内部社员之间的土地征收问题,实际上隐涵了地方政府与基层农民利益冲突问题。我国的征地、拆迁制度多年来深为社会诟病,其主要原因是政府经营土地的目标逐渐转化为土地财政,从而发生严重的地方政府与民争利的情形。在中国,现在只是一种特色社会主义,还不是共产主义,还不是天堂,它是市场经济体制,不同利益主体必然存在利益争夺,竞争是市场的天然特征。可是地方政府并不是以什么平等主体出现,而是以权力显身,面对弱小孤独的农民个体,厉行丛林法则,其结果必然是苛政猛于虎。

      农村中的集体所有权中集体和个人是什么关系?相对于法人制度而言,“农民集体”这个概念的缺陷太明显了。因为法人制度中间恰恰是成员权,如果是侵害法人财产的话,法人的董事会,或者是什么人要是侵害法人财产,法人成员就可以行使自己的法人成员权来保护自己的利益。但是我们这个集体经济组织不是按照法人建立的。它只是一个抽象的所有权类型,理论上把农民的地位抬得极高,但实际具体权利似乎若有若无。

      其实,不仅基层农民人民中的某一个或某个村村社员无权提出司法救济,即使本村集体内的任何成员亦欲行而不能,就是任何政府机关哪怕是专门代表集体行使国家司法权的检察院也无权提出保护村集体利益、村成员的维权之诉,因为,它们谁也没有被确定为、或者依据法律被确定为可以行使集体财产所有权的主体或被认为有权行使集体成员的维权主体,易言之,因集体及其内部社员的正当权益发生纠纷,那是无法通过诉讼程序来理性解决纠纷的。在政治上看似神圣的集体财产以及响当当的人民当家作主的政治宣言,在此种场景下,已经严重受到坑害。集体及其内部社员的正当权益被高度政治化、神秘化,他们能实际行使的权利几乎被剥夺得一干二净。村民的家园实际上变成了基层政权及村组织管理层的无主财产,当农民深刻地领会到自已的正当权利被剥夺得一干二净而又不能得到司法救济时,必然会发生自助或者以暴制暴的反抗。现在基层政权及村组织管理层对于集体财产的侵害,是非常严重的问题。个人的成员权应予以重建,将农村集体按照法人制度予以改造。

      大家知道,公法法人根据宪法、行政法或者公法法人组织法设立,法律规定公法法人的财产只能用于公共事务或者公益事项;在当代民法中,法人以及法人所有权是一种明确财产权利、义务和责任的法律技术手段,它的基本出发点是民法上的法律关系特定性理论,也就是主体和客体必须明确肯定的原则。依法有权利对于特定物行使处分权者,就是所有权人。村集体作为这样的公法法人,理所当然有处分权。在尚未确立公益诉讼的制度背景下,对于村委会能否擅自处分村民的宅基地赋予村民原吿资格?在司法实践中,法院普遍认为“半数以上村民” 才具有原吿资格。这可能有两个方面的原因:一是简单地认为村民起诉起诉集体财产处分行为的理由只能是保护集体财产,忽视了村民个人与集体财产之间确定的利害分配关系,从而否定了村民个人的原吿资格;二是误用了《村委会组织法》第22条规定的民主决策原则,以为进行诉讼活动是集体财产处分权的延伸,所以也要遵循“过半数通过”的民主决策原则,因而把这里的“半数”理解为18周岁以上具有民主决策权的村民。

      但根据我国《村委会组织法》及相关法律规定,村法人的成立不是自主注册成立,它是依据《村委会组织法》和基层政府的权力行为设立的,村庄的合并、变更要由基层政府同意或批准;作为村法人代表和治理机关的村委会,负责办理本村的公共事务和公益事业,协助完成或接受政府委托的行政事务,以区别于私法人的市场营利行为;村法人成员资格的获得主要根据法律和出生、婚姻等法律事实,村民不能自由解除同村法人的隶属关系,村庄也不能宣布开除某村民的村籍,不同于私法人内部成员的自由进退机制;私法人可以破产或被注销,但村法人则不可,它通常由政府或城市规划部门变更、调整。所以,村法人应属公法人。

      既然每个村民与集体财产之间都存在确定的利害关系,那么是否一个村民就有权提起诉讼?由于村民对村委会处分集体财产行为提起诉讼并不是为了保护集体财产,而是为了保护自已的财产权益,所以应当以自已的名义提起行政诉讼。此时,“尽管村民自已的财产权益在法律上并不是完全独立的,只是潜在的财产分配份额,但是如同《若干解释》第15条承认企业内部权利人潜在的分配权益及其诉讼保护一样,每一个村民潜在而确定的对集体财产的分配权益也应当受行政诉讼法保护。因此,任何一个有成员资格的村民都有权对集体财产处分行为提起行政诉讼”

      基于上述,陈宝成及其家人对村委会及其管理人员侵害其合法权益非法行为应当享有提起行政诉讼的权利。


    【作者简介】王永春,单位为四川鑫中云律师事务所。

    【注释】
    参见《厂东省高级人民法院关于农业承包合同纠纷中“发包方所属的半数以上村民” 应如何认定的批复》(粤高法民一复字〔2009〕3号)。
    张旭勇:《集体所有、村委管理与村民的行政诉讼原吿资格——兼论“村”的公法人地位》载《中国人民大学复印报刊资料》诉讼法学、司法制度2012年8期,第87页。

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