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正确认识党政兼职
发布时间:2018/11/6 10:08:45 作者:甄鹏 点击率[151] 评论[0]

    【出处】本网首发

    【中文关键字】政党;国家;关系;兼职

    【学科类别】宪法学

    【写作时间】2018年


    2010年我在《山东大学报》发表《大部制改革的反思和对策》,指出:“在处理党政关系的问题上主要是规范化;在行政机构内部主要是提高效率。”它被北大法律信息网、共识网、人大与议会网转载。中国社会科学院官网(中国社会科学网)、中国社会科学杂志社官网(中国社会科学在线)、中国人民共和国国史网也予以转载。2012年中共中央机关刊物《求是》杂志官网求是理论网全文转载了该文。一篇严厉批评大部制改革的文章被最权威的官方喉舌转载,是不同寻常的。在那个阶段,文章提出的方案现实可行。

    文章提到,2001年我在国家人事部工作的时候,该部正在起草《公务员法》。其中的一个重大分歧是:党务人员如何定位?2005年《公务员法》出台,将党务人员列入公务员系统,引起众多学者的反对。虽然《宪法》规定:“中国各族人民将继续在中国共产党领导下”,但是党的领导不是直接的,必须在宪法框架下通过相应的国家机关来实现,正如列宁所说“党应当通过苏维埃机关在苏维埃宪法的范围内来贯彻自己的决定。”2002年全面推广省委书记兼任人大常委会主任模式,2003年两会上党的高级领导人纷纷当选国家机关的领导人,都体现了这一原则。

    有些人反对党政兼职,认为这重回“党政合一”的老路。最近,新加坡学者郑永年说:“1992年中共十四大开启了合一制度,即党的总书记、国家主席、军委主席由一个人担任。这一制度其实是对党政分开的直接否定。江泽民和胡锦涛时期都是这个思路。”(《度量中国40年变化的坐标》,《联合早报》2018116日)

    关于党政分开与党政分工,我在《联合早报》上的一篇文章已经讲得非常清楚了。“所谓的党政分开,就是党政职责分开,也就是党政分工。这是毫无疑问的。”(《党政分开与党政分工》,2017323日)这里,我重点谈“党政兼职”。

    议会制国家有几个特点:总理(或首相)是最重要的国家职位;执政党领袖发挥重要作用;总理通常由执政党领袖来出任。这是非常典型又非常普遍的“党政兼职”。关于第一点,举两个例子。英国和德国是议会制国家,礼仪排名第一的是国家元首(英国的国王和德国的总统),权力最大的却是政府首脑(英国的首相和德国的总理)。前苏联的国家元首是最高苏维埃主席团主席,担任这个职务被称为“踢上了楼”。非常形象的话,它是空中楼阁,没有实权。

    关于第二点,我在《联合早报》发表过一篇文章,叫《政党领袖的幕后领导》(20151120日),讲到政党领袖的在国家政治领域中的重要作用。议会制国家有个非常重要的概念叫“议会多数”。没有了议会多数,政府将垮台。如果一个政党占据议会的半数以上席位,它可以单独组阁。否则,将有几个政党联合形成多数,叫执政联盟。执政党(特别是最大的执政党)领袖决定组阁人选。

    关于第三点,总理由执政党领袖来出任是惯例。这是政治学常识。违反这一原则是特例。虽然是特例,但是有规律可循。一、执政党领袖担任总统,指派一名技术官员担任总理。例如在塞尔维亚,2008年大选后茨韦特科维奇、2017年总统选举后波尔纳比奇成为总理。这种情况下,掌握实权的依然是执政党领袖。总统或半总统制国家,总统和总理也有类似的关系,但是总统的权力来源于宪法。

    二、选举结果两极分化,较小的政党作为“造王者”主导组阁,其领袖担任总理。例如塞尔维亚2007年大选后的塞民主党主席科什图尼察、2012年大选后的社会党主席达契奇成为总理。国家有两个权力中心:最大执政党领袖和造王政党领袖。他们很容易出现矛盾,导致执政联盟解体。

    “党政兼职”不是党务机构代替国家机构,而是党务人员兼任国家工作人员。这不仅是西方政治的特点,也是一切国家的发展趋势。中国的执政党领袖兼任国家领导人符合政治学规律。在地方,执政党领袖应当兼任行政首长(省长、市长、县长),而不是兼任立法机构负责人(人大常委会主任)。这样可有效地避免党政二元化。


    【作者简介】

    甄鹏,山东大学学者。

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