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迈向公共财政:《预算法修正案(草案二次审议稿)》之评议
发布时间:2013/11/12 8:08:34 作者:朱大旗 点击率[808] 评论[0]

    【出处】《中国法学》

    【中文摘要】在中国迈向公共财政的过程中,《预算法修正案(草案二次审议稿)》的出台预示着我国公共财政的发展方向,而这部“航标”在彰显财政民主与法治的同时又具有诸多局限性,如预算法宗旨承袭旧义、预算原则不合时宜、预算权配置欠缺合理、地方债务风险应对不足、预算法责任单一等。认真对待这些难题,应前瞻性地考量中国当下国情,合理采纳我国预算改革积累的经验,吸收公共财政与民主法治的基本理念,从而重新厘定预算法立法宗旨、调整预算基本原则、优化预算权配置、控制地方债务风险、修缮预算责任机制,以期为我国公共财政发展奠定良好的民主法治基础。

    【中文关键字】预算法宗旨;预算原则;预算权配置;地方债务风险;预算法责任

    【学科类别】预算、决算法

    【写作时间】2013年


        《预算法》堪称为一个国家的“亚宪法”,其重要性不言而喻。我国当前正处于艰难的转型期,深化政治体制改革已成为一项基本共识,理论界普遍认为以《预算法》的修订为契机,实现对人大预算监督机制和社会预算监督体系的规范建构,将是我国政治体制改革的突破口。目前全国人大常委会公布的《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》(以下简称“预算审议稿”)较之1994年制定的《预算法》,进行了一定程度的修改,条文也由七十九条增加到九十五条,其中对于预算全面性、公开性、问责性的规定无疑是预算法修订中的亮点,这些内容至少从法律价值和规范层面表现出预算法修订的关键所在。但审慎看待“预算审议稿”,其仍带有许多保守与落后的成分,尤其是从立足于追求和推动公共财政并实现预算民主化和法治化的角度而言,整个“预算审议稿”修改幅度偏小、修订内容较抽象以及增补条文缺乏可操作性,例如预算法的立法宗旨欠准确、预算权的配置依旧严重失衡、预算问责机制仍然落后等。本文试从公共财政、财政民主与法治的角度,对“预算审议稿”中的相关问题予以评析,以期对预算法的修订与完善有所裨益。

        一、厘清预算法立法宗旨

        在整部预算法中,立法宗旨作为统领全篇的基本价值导向,反映出立法者对预算法基本价值的认知,并牵引着预算法律制度体系的规范构建。考察“预算审议稿”,它完全承袭了《预算法》的第一条:为了强化预算的分配和监督职能,健全国家对预算的管理,加强国家宏观调控,保障经济和社会的健康发展,根据宪法,制定本法。因此“预算审议稿”的立法宗旨依然只是强调要在财政预算法律关系中突出行政主体的主导性、支配性,忽略了其他预算法律主体(例如代议主体、社会主体)的应有地位。当然,简要回顾1994年通过的《预算法》立法宗旨的形成背景,当时中国正处于计划经济体制向市场经济体制转轨的初始时期,其立法宗旨带有严重的计划经济体制“烙印”(例如凸出行政权力至上的观念),也就相对符合中国当时的基本国情。然而,时过境迁,随着公共财政理念的渐进引入与推广,当前社会各界对于预算内涵的认知已由唯一的“工具论”转变为两个层面:预算既是政治国家治理公民社会之工具,亦为公民社会治理政治国家之工具。源于对预算实质要义的不同认知,将对预算法立法宗旨的设计产生重大影响。

        一方面,从预算产生和发展历史来看,预算最早起源于英国,其历来被称为“国家的钱袋子”,议会通过掌控“国家的钱袋子”来控制政府征税和支出行为。于是,预算的实质要义是规范、控制和监督政府行为,促使政府的公共预算活动纳入社会公众直接或间接(以代议机关为载体)监督的范畴,从而确保政府公共预算活动符合社会公众的根本利益。因此,遵照预算的实质内涵,预算法的立法宗旨必须摆脱仅把预算当作是政府管理工具的狭隘认知,要突出预算法控权之品性。另一方面,从预算资金征管与分配来看,其体现出一种信托关系,人民既是预算信托的委托人与受益人,又是预算信托实施结果的最终承担者。而预算法作为规范国家预算行为的特别信托法,其目的和任务当然也就在于通过一系列的制度设计来规范预算行为,调整各预算主体间的预算权益关系,进而维护和实现这一最高利益,使人民的信托利益最大化。因此,归结于立法规范而言,预算法立法宗旨必须秉承公共性的基本理念,对预算信托法律关系中的各个预算法主体(例如人大、政府、公众等)的基本权力(利)和责任予以认真厘定,从而保障人民获取最大化的预算信托利益。

        基于上述认知,预算法立法宗旨应彰显公共财政的民主法治理念,突出代议制主体的主导地位,推动预算目的由“政府管理的工具”转向“管理政府的工具”。概言之,“预算审议稿”第一条“立法宗旨”应修订为——“为了规范和约束政府的预算收支行为,强化各级人大在预算活动中的监督和控制作用,明确预算法主体的权力(利)和责任,保障公共财政资金的筹集、分配和使用能最大程度地符合社会公众的需要,根据宪法,制定本法。”

        二、调整预算基本原则

        法的基本原则是法的应然规定性和内在价值性之所在,它反映出一部法律的基本灵魂,它预示和指导着法律制度的变动与完善,同时是“一个用来进行法律论证的权威性出发点”。因此,法律原则作为维系法律规范之根本,能有效根治其自身逻辑演绎中经常发生的法律适用脱离法律原初目标的弊端,反之一部法律倘若不能通过归纳和演绎的方法来恰当地总结出若干法律原则,则难以构造出一个相对严格、周密的法律规范体系。鉴于法律原则的重要性,预算原则作为预算管理活动的基本依据,预算法修订必须对其予以认真斟酌。考量“预算审议稿”第九条关于预算基本原则的规定——统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡。按照预算原则的基本要义,其应具备代表性、普遍性和全局性的特征,令人困惑的是,上述原则却未能真正体现当前预算法律所应显现的核心价值与宗旨,甚至在某种程度上落后于公共预算制度发展的需要。例如勤俭节约原则,这种明显不能体现公共预算基本精神的原则,不仅严重滞后于时代发展的步伐,而且将阻碍公共预算制度的成熟。因此,对于“预算审议稿”中归纳的基本预算原则,必须予以重新调整:

        对于预算原则的研究,在不同时期财政学界提出了不同的见解,例如意大利尼琪和德国诺马克是传统预算原则的代表,德国经济学家瓦格纳的观点则是现代预算原则的典范,美国布坎南、瓦格纳更是指出有效的预算准则必须具备简单易懂、界线易辨以及能反映和表达全民价值观等,我国财税学界也从不同角度对预算原则进行较为深入的研究。伴随着公共预算制度的进化,有关预算原则的归纳将是一个众说纷纭的过程,但就公共预算的发展现状而言,一些预算原则已为大多数国家和学者所认同:公开性、可靠性、完整性、统一性和年度性等五项原则。对于这五项原则,笔者认为它是公共预算的内在要求和发展倾向,体现出鲜明的公共预算特征,“预算审议稿”的完善过程应当予以合理采纳。另外,“预算审议稿”除了保留绩效原则和平衡原则外,还应:(1)确立分税制原则,从而在我国实行财政分权的体制下促进中央和地方政府之间事权和财权的合理划分,进而最终保障中国特色财政联邦制的形成;(2)增加(订)责任原则——通过对预算信托关系进行问责设置,既可以保障提供更好的公共产品与服务,又能有效控制政府行为。

        三、实现预算权合理配置

        在预算法律规范之中,预算权作为贯通整部预算法的筋脉,是推进预算民主和预算法治进程的关键,唯有搭建平衡的预算权架构,才能保障我国公共财政体制的规范建构,因此,对于预算权的规定无疑应予以认真对待。相对于原先政府被赋予了过多的预算权限空间而致使人大预算主体地位孱弱的《预算法》,“预算审议稿”对此有所改观。例如,第十九条赋予了人大专门机构对预算草案、调整案以及决算草案的初步审查权;第四十三条与四十四条对人大的审查权进行了细化规定。但统筹分析“预算审议稿”全文,仍未能充分吸纳民主宪政、公共财政的精神,预算权制衡和监督体系依旧处于不平衡的状况:

        首先,行政主体预算权的失范。考察“预算审议稿”全篇,存在多处授权性的法律条款,而这将导致预算权体系难以实现平衡:第一,第十一条虽然对预算公开进行了抽象规定,但是预算公开具体办法却授权由国务院规定,而预算公开既然是监督和控制政府行为的重要手段,政府作为理性的“经济人”,由其制定规则主导推进的预算公开将具有不可避免的妥协性、软弱性、不彻底性。第二,第十二条关于财政管理体制的规定,使行政主体主导和控制了财政体制管理的权力。我国《立法法》第八条至第十条明确规定,财政基本制度只能制定法律,即使暂时授权也只能由国务院制定行政法规,并且被授权机关不得再进行转授。然而,该条第二款将系关中央和地方基本经济制度的规定授权给国务院,而全国人大常委会的作用仅为“备案”而非“批准”;同时该条第三款将地方政府财政体制的管理权力转授给地方政府,这种规定显然是对《立法法》的公然违背。第三,“预算审议稿”第二十五条、第九十一条未对政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算的编制、执行和实施步骤进行规定,人大放弃了本应履行的立法职责,并将这些权力一揽子授权给国务院。对于这三项数额极大的预算,倘若不对其进行分权控制,那么将难以保证预算的完整性,最终将使政府所有收支游离于预算监督视野之外。

        其次,立法主体预算权的虚化。在公共预算构建过程中,只要纳税人通过立法机关真正掌握政府预算的决定权和监督权,就极大地增强了客观经济力量阻止和否定政治权力主观孤行的能力,从而能够避免经济进程中政府因素可能产生的灾难性后果。因此,对于我国预算法的修订,学术界最大的期望莫过于能落实人大的预算审批监督权,以此来改变人大在预算过程中仅是一个橡皮图章的形象。但令人遗憾的是,学界虽不断呼吁和强调要补正人大的预算权,但由于人大预算权力体系的改善将不可避免地触及到我国民主宪政体制改革中的敏感地带,导致一些人大本应享有的预算权,在“预算审议稿”中并未得到及时的回归。例如,“预算审议稿”第二章关于预算管理职权和第五章关于预算审查和批准的规定依然未能对人大预算否决权、预算修改权、分项审批权以及预算调整权等进行规定。另外,由于预算控制和监督的复杂性和专业性,人大行使预算权能必须依赖于专门预算机构的力量,但是“预算审议稿”却未对人大预算监督力量薄弱的现况予以考虑。

        再次,社会主体预算权的缺位。“公众是变革的能动的参加者,不是指令或资助配给的被动的、顺从的接受者。”通过公众的广泛参与来实现预算治理,既有助于使预算政策决策者及时了解民众的意愿,又能保障实现民众对政府官员的有效监督。反之,缺乏社会公众参与的预算决策将缺乏足够的民意基础,长此以往将导致公共财政资源的扭曲分配(如与政府相关的利益集团受益多而普通社会公众受益不足)。尤其在当前人大预算监督乏力的情况下,将社会主体作为预算权体系中的外部制衡力量,能有效促进预算权监督和制约体系走向动态平衡。例如,随着我国市民社会的勃兴与公民意识的觉醒,一些地方政府在参与式预算改革过程中通过倡导公民与政府之间进行平等的对话,使公民的预算参与权、知情权、监督权等获得回归,推行了参与式预算改革,但是,“预算审议稿”并未对我国参与式预算改革的经验予以硬化,同时也未能给纳税人的预算权利留置必要空间,甚至缺乏关于预算民主、预算参与等概括性、宣示性或原则性条款的规定。

        综上,当前我国预算权规范性的不足,行政机关明显占据了过多的预算权空间,而以人大为核心的预算权监督体系远未达到硬化的程度。因此,要改善“预算审议稿”关于预算权配置欠平衡的状况,预算法的继续修订应适应预算民主与公共预算的发展潮流,在代议主体、行政主体以及社会主体之间不断调整、落实与完善预算权,这样才能形成一个规范化的预算权体系。具体而言:

        首先,人大预算权主导地位的激活。第一,应对人大立法委托进行限制。为改善“预算审议稿”委托立法过多的状况,必须采取审慎态势,对立法委托进行限制。立法机关自身作为一个被委托者,它所拥有的立法权是由宪法授予。为了保持立法机关作为主要立法者的地位,委托立法权不能无节制。委任立法权必须受到制约,或者受法定的目的、方式甚至细节的制约,或者受授权范围的制约,这是一项普遍公认的法律原则。例如,财政管理体制作为《立法法》的基本法律保留项目,预算法不能将财政分权体制的立法权一揽子授予国务院,即使当前并不具备财政体制立法的条件,也应对相关立法授权进行严格限制——国务院只能对部分事项规定试行办法,同时报全国人大常委会备案。另外,当前的预算公开改革进程也应由人大主导,只有通过人大立法主导预算公开,预算公开才会真正纳入合法性范畴,对此“预算审议稿”的完善应对预算公开时限、途径、程序等进行细化规定。第二,人大预算权的程序化。“遵守程序能够遏制专横权力。程序是社会的保护神。只有程序才能保护无辜,它们是使人们融洽相处的惟一手段。”因此,为缓和人大的预算审批权与监督权硬化过程中可能出现的震荡,可借助正当程序来逐步落实人大预算权:为强化人大初审的效果,应在各级人大常委会增设预算咨询辅助机构;为贯彻预算法定原则,预算年度的开始时间应晚于人大审批时间,按照我国“两会”召开的惯例,可将预算年度设定为每年公历4月1日至下一年3月30日;为规范人大审批权,应建立分项审批与表决制度;为增强人大对预算执行的监督,应在各级人大常委会增加预算监督机构。第三,补正人大预算修正权。预算修正权是指议会在审议预算草案过程中,可以通过法定程序来增额或减额修正待审议的预算项目的权力。对于预算修正权界限的设置,在总统制与内阁制国家有所不同,例如美国采用总统制,其国会拥有庞大的预算审议人力,其审议权限包括增额与减额修正而较少受限;但是采用内阁制的英国,其议会的预算审议人力较为不足,只能允许减额修正。我国人大同于英国议会亦无充足的人力,只能明定人大的减额修正权而无增额修正权。第四,明确人大预算执行监督权。当前预算执行权的监督,主要以政府自身的横向与纵向监督为核心,而政府兼具公共利益维护者和自然人的私利倾向,当外在或内在约束不足,私利将占据上风而扭曲公益,从而利用公益身份背后的职权来谋取私利。只有在预算法中明确人大预算执行监督权,通过构建以人大为核心的预算执行监督体系,才能有效防止政府预算执行的违法行为。

        其次,行政主体预算权的分化。如果按照“预算审议稿”的规定,那么我国财政部门将同时拥有预算编制权、预算执行权、预算监督权、国库经营权等,这不仅违背了分权制衡和内部控制的基本原理,而且将必然加剧权力滥用行为和“共谋腐败”现象的产生。于是,分化行政主体预算权已呈刻不容缓之势:第一,政府预算编制权的规范化。当前由于一些准预算机构的存在(例如发改委拥有预算项目的审批权,财政部门则变成了一个拨款部门),导致财政部门预算编制权呈破碎化现象,降低了预算资源配置的效率。为提高预算编制机构的独立性,应建立一个直接对国务院总理负责的预算编制机构,来整合财政部门和准预算机构的预算编制权,实现预算资源的战略分配。第二,国库经营权的规范化。按照法律逻辑,财政资金主要来源于纳税人缴纳的税收,人大作为民意机关应当拥有国库经营权,非经法定程序授权,政府不得随意动用国库库款。因此,“预算审议稿”第54条将国库库款支配权赋予财政部门属严重违背法理。为强化对国库资金的监管和控制,应将国库经营权进行分化——财政部门依预算下达财政资金拨付指令,中国人民银行监管国库资金的收支拨付,同时两者间职权还必须具备一定的独立性。

        再次,社会主体预算权的拓补。对于社会主体预算参与和监督作用的引入,必须关注公共预算中公民身份的二元分离:一是,作为市民消费者的地方模型公民;二是,作为个别客户的联邦层级公民。地方政府因服务公民社区而维持其合法性,中央或联邦政府则因满足公民个别需要而保持其合法性。那么社会主体预算权的拓补则应匹配这种二元分离的结果:在地方政府层面,地方政府作为公共服务与公共产品的直接提供者,地方预算决策的根基应建立在定期与公民进行协商沟通、增强公民对预算的控制意识并取得公民对预算收支的认同感之上。而在中央政府层面,则应关注和解决宏观性的问题,如预算赤字、税率高低以及财政风险等,因此,中央层级的公民更期待于通过一个民主、法治、透明政府的打造,来实现对议会、政府及其公职人员的“非暴力制度控制”。概言之,为促使社会主体预算权成为一种制度性的存在,预算法修订应适应预算民主、协商参与的发展趋势,在地方层级更加注重公民的预算参与权,中央层级充分满足公民的预算知情权等。

        四、控制地方债务风险

        对于政府债务风险的控制一直是当代法治国家普遍面临的难题,如果控制不当将会产生一系列的社会、经济与道德问题,甚至影响到一个国家的经济继续发展、政治秩序稳定以及社会和谐进步。面对我国地方政府债务正处于居高不下的情势,为控制地方债务进一步膨胀,“预算审议稿”规定“地方政府不得发行地方政府债券”。但是在我国尚未成型的财政联邦制下,地方政府债务风险的控制已不仅仅是禁止自由发债的问题,由于我国长期推行财政主导型的经济投资模式,而地方政府在财权不足而事权比例偏高的情况下,不得不另辟途径寻找资本来源(主要指地方融资平台贷款),这种“预算软约束”形态下的政府融资方式致使地方融资平台负债规模急剧膨胀,从而造成地方债务风险的激增。因此,在我国政府公共债务之中,这些预算外融资致使地方政府面临的隐形负债和或有债务之风险,才是我国地方政府债务中应予以高度警惕的“洪水猛兽”。

        当然,要使政府公共债务处于完全可控的范围之内,这已不是单一的预算法修订所能承载,它还涉及财政体制改革、金融体制改革、行政管理体制改革以及经济结构转型等诸多方面。但是预算法作为控制政府债务风险的直接有效手段,预算法的进一步修订仍必须对此给予高度重视:第一,立法理念上,应引导宪政精神发展。从深层次方面分析政府债务风险产生的法律原因,主要缘于宪法以及宪政精神的缺失,如果近期无法通过修宪来解决这些问题,则应考虑如何在具体的财税立法中全面体现宪政精神。因此,必须在预算法完善过程中积极引入立法机关、审计机关、政府上下级之间对地方政府债务的监督效用,重点监督债务用途、发行利率、发行方式、发行对象、可流通性、举债限额以及偿债能力等,防止地方政府将债务风险转嫁给中央政府。第二,实体权力上,允许地方政府拥有举债权。预算法修订应根据地方政府的债务偿还和财政平衡能力来适当允许地方政府举借债务——既要明确地方政府举债权应遵循的“黄金准则”(即按照地方债务结构的分类,经常性债务和资本性债务中的非公益性债务不能举债),又要规范地方发债法律关系中的发债主体、发债行为以及发债责任等。第三,程序机制上,将地方政府预算外的隐形负债和或有债务纳入政府中长期财政预算规划的控制范围、完善银行的支付和信用体系以监督地方政府的贷款行为、打造阳光的地方融资平台来发挥社会公众对政府融资动态过程的舆论监督作用等,从而逐渐降低地方政府融资风险并确保地方政府融资符合可持续发展的要求。

        五、完善预算责任机制

        遵照责权统一的预算法原则,考量“预算审议稿”第十章关于法律责任的规定,较之原先《预算法》进行了一定程度的修缮,大体于同级政府(部门)之间、上下级政府(部门)之间构建了一个相对完善的法律责任体系,从而在政府预算权内部初步形成了责任与权力相对应的责任制。然而“预算审议稿”也仅是从政府内部监督与管理的角度对政府预算违法行为进行扩充规定,并未将预算问责制拓展到人大、公众预算监督法律关系的范畴,例如“预算审议稿”缺乏以权力机关——人大为主体的责任追究,而且从法律责任形态的角度而言,“预算审议稿”只是单一规定了行政处分的责任形态,缺乏经济责任和政治责任的必要规定,并且由于我国司法救济机制的欠完善,许多不规范或不合理的预算行为都游离于预算问责范畴之外,预算法定原则几乎丧失了其应有的约束力。例如,在预算执行过程中经常出现任意追加预算、挪用预算资金,致使预算和决算之间差距甚大。对此,为补充当前较为单薄的预算问责机制以夯实责权统一的基础,应该遵循可诉性理念的基本要求,深刻剖析预算责任的内在特征,以完成修缮预算责任机制的重要任务。

        在国家预算中,预算编制(分配财政资金)、预算执行(使用和运营财政资金)的决策者和财政资金的来源者(亦即所有者)是分离的,那么按照基本的法律逻辑,支配纳税人的经济资源就意味着责任(义务),这种责任是一种法定的公益信托和自益信托相混合的责任。如果国家预算主体(包括政府、政府各部门、各单位)辜负了人民的信赖,其行为过分地偏离人民信托利益的要求,人民应该有权以选票、以法律责任的形式对其背信行为进行制裁。因此,基于预算责任产生的根源,归纳其基本要义,预算责任应是一种对不当预算行为或预算决策的批判、审查、撤销以及纠正等,同时对决策失误者和不当行为者进行惩罚,从而使减损的公共利益得到复归,并消除预算过程中的潜藏威胁。于是,为充分发挥预算责任机制的效用,除了“预算审议稿”中已有的行政责任、刑事责任外,还应根据预算主体、预算行为、预算程序的基本特征,研究各种预算责任的组合,既要使预算违法主体分别向民意机关、纳税人承担政治责任、经济赔偿责任,又要构建相应的预算诉讼制度以完善预算责任机制:

        首先,补充政治问责。一般而言,政治问责包括两重因素:可回答性(answerability),即“公共官员有义务告知和解释他们正在做什么”;实施性(enforcement) ,即“问责机构有能力对违反他们的公共职责的权力使用者施加惩罚”。具体而言:一方面,各级政府作为预算编制、预算执行主体,应主动向同级人大或常委会述职,并自觉接受人大、公众等预算监督主体的检验与监督,一旦监督主体对预算的某个过程产生困惑或质疑,政府应向其及时阐明原因、说明情况、公开必要信息等。对应于相关制度,最为重要的是要完善各级人大对政府预算全程的质询机制,为保证其合理性和有效性,应对人大预算质询机制的提起条件、具体程序、政府的解释义务等作出规定。另一方面,在西方议会制国家,如果政府预算案被多次否决,政府将承担政治责任——要么政府官员自动辞职、要么提请国家元首解散议会,重新选举等。由于中西方政治体制与法律文化的差异,我国政治问责制度尚处于萌芽状态,但是政治问责制度的构建不容懈怠。我国已出现地方预算案被否决的现象,这需纳入政治问责的范畴,即应在“预算审议稿”中增加人大及其人大常委会对政府问责的规定,如责成政府在规定期限内不断修改,倘若出现政府拒不修改或多次(一般为三次)被否决的情形,相关领导人则应主动辞职或被依法罢免等。

        其次,增加经济责任。预算经济责任的范畴主要包括预算违法主体的赔偿或补偿责任,以及罚息、支付违约金等。对于经济责任的增补,其因在于许多预算违法行为出现的动力根源是为了获取非法的预算经济利益,唯有对这些违法行为科以经济问责,从而增加预算违法行为的成本,才能减少预算违法行为的发生,并对受损的公共利益予以适当救济。对于预算经济责任的补充,可根据“预算审议稿”归纳的预算违法行为类型(“预算审议稿”第八十七、八十八、八十九条),如果政府公职人员出于故意或有重大过失,除了承担业已规定的行政责任与刑事责任,还必须相应承担经济责任,对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员必须给予惩罚性赔偿,并且对于妨碍损害赔偿请求权实现的不当行为,国家应该拥有诉诸于法院救济的权力。

        再次,构建预算公益诉讼制度。分析预算违法行为的性质,它侵犯的法益标的为社会公共利益,为救济这种法益,传统诉讼机制具有明显的局限性,对此需要构建一种能有效保护纳税人权益的纳税人诉讼制度——预算公益诉讼制度,以维护预算公共性价值。倘若缺乏预算公益诉讼制度对社会公益的衡量和保护,那么这种利益调整就会取决于或然性或偶然性,或者取决于某个有权强制执行它自己的决定的群体的武断命令。对于预算公益诉讼制度的构建准则,必须要求预算权力主体一旦出现僭权或滥权等侵犯预算公共利益的行为,纳税人不仅能够依照预算法律文本中的预算问责规范及时向法院提起诉讼,而且能有效借助法院的制裁力量来纠正不当的预算行为,并能通过诉讼程序得出合乎社会正义的正确处理。例如,“预算审议稿”对预算公益诉讼制度的具体构建,可以增加有关预算公开异议的解决条款,赋予公民拥有行政复议权和行政诉讼权,那么公众如果认为政府预算公开的内容不规范、不真实以及不明确等,或者公众对向政府申请的预算公开信息存在异议,公民都有权依照预算法律规范获得救济,从而通过预算责任机制来“倒逼”预算公开的彻底实现。

        六、结语

        “预算是一个涉及到权力、权威、文化、协商一致和冲突的过程,并在国家政治生活中占据着重要地位。”正因预算的重要性、复杂性以及统筹性,而预算法又作为预算主体行为的基本导向,国人对预算法的修订尤为期待——希望新的预算法能够合理涵载公共预算理念的内涵、吸收我国预算民主经验以及硬化预算法定基本原则等,甚至寄厚望于通过预算法的合理修订能为我国政治体制的转型、公民社会的成熟以及公共财政的发展打下坚实的基础。但正对现实,《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》作为一部历经多方立法主体激烈博弈并相互妥协的产物,加之我国《宪法》对预算基本规则规定严重不足,导致我国预算法承载了过多的预算法律价值和预算法治难题,预算法的修订正面临着不能承受之重。对此,有学者提出由于预算法修订并非仅涉政府预算管理的技术性,而应认真对待一国的政治架构、财政体制以及权力体系,如果预算法修订对财政的民主性和法治性问题进行忽视,公共财政制度的规范建构也将是一个不切实际的幻想。由是可知,预算法的修订是十分艰难复杂的系统工程,它将伴随着我国政治体制改革逐渐踏入深水区,需要依靠整个财税法律领域甚至宪法领域对预算法修订难题进行协同应对,并由国务院同步配套制定预算法实施条例等,才能逐步解决当前“预算审议稿”中存在的诸多问题,从而保证公共财政制度的健康发展。


    【作者简介】朱大旗,中国人民大学法学院教授。

    【注释】
    有关中国政治体制改革突破口的相关论述,可参见马骏:《治国与理财:公共预算与国家建设》,生活·读书·新知三联书店2011年版,第298-304页;李凡:《公共预算推动政治体制改革》,载《人民论坛》2010年第5期;季卫东:《政体改革的两大棋眼:征税权与预算案》,载《同舟共进》2007年第5期。
    2012年7月6日十一届全国人大常委会第二十七次会议再次审议《中华人民共和国预算法修正案(草案二次审议稿)》,同时在中国人大网公布向社会公开征集意见。
    根据立法语言的基本要求,该条文有欠严谨性、准确性。其一, 对于“国家”的含糊定义未能凸显人大和政府、人民和各层代理机构之间的权责关系,易导致将“国家”片面理解为政府。其二,预算管理不仅涉及“宏观调控”,并且还涉及许多微观以及体制方面的事务。其三,关于“保障经济和社会的健康发展”,不同主体(政府、人大和公众)存在认知差异,按照预算基本逻辑,公众的要求和愿望应是基本判断标准。参见蒋洪、温娇秀:《预算法修订:权力与职责的划分》,载《上海财经大学学报》2010年第1期。
    有关“预算的实质要义是规范、控制和监督政府行为”的论述可参见朱大旗:《实现公共需要最大化》,载《中国改革》2010年第4期;朱大旗:《预算法修订应特别关注五大问题》,载《法治周末》2010年4月8日;刘剑文:《预算的实质是要控制政府的行为》,载《法学》2011年第11期。
    参见朱大旗:《科学发展与我国<预算法>修订应予特别关注的五大问题》,载《政治与法律》2011年第9期。
    罗斯科·庞德:《通过法律的社会控制》,沈宗灵译,商务印书馆2010年版,第25页。
    参见史际春、邓峰:《经济法的价值和基本原则刍论》,载《法商研究》1998年第6期。
    值得关注的是,预算原则与预算法的原则之间存本质之别,不应混同。预算原则是预算编制、审议、批准、执行等行为应遵循的基本原则;预算法的原则是制定和修改预算法应遵循的基本准则与原理,由于预算法是一部突出控权性的法律,其必须体现分权制衡、责权统一、正当程序等基本法律原则。
    意大利财政学家尼琪提出传统预算的六原则:公开性、确实性、统一性、总括性、分类性和年度性;德国财政学者诺马克提出了公开、明确、事前决定、严密、限定、单一、完全、不相属等八个预算原则。参见马蔡琛:《政府预算》,东北财经大学出版社2007年版,第53-54页。
    德国经济学家瓦格纳提出预算六原则:完整性、统一性、年度性、可靠性、公开性和法律性。参见上海财经大学公共政策研究中心:《2010中国财政发展报告——国家预算的管理及法制化进程》,上海财经大学出版社2010年版,第562页。
    参见詹姆斯·M·布坎南、理查德·E·瓦格纳:《赤字中的民主——凯恩斯勋爵的政治遗产》,刘廷安、罗光译,北京经济学院出版社1988年版,第178页。
    例如,台湾学者蔡茂寅提出了财政民主统制必备的预算基本原则:统计预算主义、会计年度独立原则、预算单一原则、明确原则与严密原则、事前原则、公开原则等六个预算原则。参见蔡茂寅:《预算法之原理》,元照出版有限公司2008年版,第31-44页;马骏对传统公共预算原则的产生、发展、变迁以及预算原则的形成等都进行了较为深入的探讨。参见马骏:《公共预算原则:挑战与重构》,载《经济学家》2003年第3期。
    OECD曾将预算原则划为三类:Authoritativeness、Classical principles、Modern principles;具体为十项:权威(Authoritativeness)、年度基准(Annual basis)、全面性(Universality)、统一性(Unity)、明确性(Specificity)、平衡性(Balance)、可问责性(Accountability)、公开透明(Transparency)、稳定性(Stability)、绩效(Performance)。See OECD, The Legal Framework for Budget Systems: an international comparison, OECD Journal on Budgeting, Vol.4, No.3, 2006, pp.132-150.
    诚然,预算的规范性(normative)原则并非一成不变的,预算原则将随着预算的时代功能及制度的演进而改变,研究预算原则的目的,主要在于了解如何通过这些原则进行预算过程,达成预算制度所预期的功能。参见徐仁辉:《公共财物管理》(四版),智胜文化2005年版,第64页。
    按照预算信托原理,人民作为信托资金——财政资金的来源者,既是预算信托的委托人,也是预算信托的受益人,是预算信托实施结果的最终承担者。依照逻辑推导,人民应是预算结果的知情人,是预算过程的当然参加者和预算决策的最高话语者,而政府、政府各部门及其官员作为受托人,虽然居于预算信托管理事务的中心环节,是各类预算行为的具体决策者、执行者,但它们应在委托人人民直接或间接(即经由选举的国会、人民代表大会)订立的法律和预算文件的相应授权范围内行使管理和处分财政资金的职权(责),并对预算委托人同时也是预算受益人之纳税人人民及其代表(议会、国会、人代会等)负责,向他们报告、公开预算收支运行及其结果的有关情况,接受其监督、审议乃至纠正,以确保纳税人人民设立信托的目标——公共需要的最大化实现。参见朱大旗:《预算法修订应明定预算公开透明原则》,载《东方早报》2013年2月26日。
    2012年,党的十八大报告明确提出“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”,这为我国加快推进预算决算的全口径改革奠定了政策目标和前进方向。因此,只有在预算法中明确“完整性”原则,才能从行政层面实现财政部门对所有政府收支的全面、完整管理,进而在立法层面实现各级人大及其常委会对同级政府所有收支的全过程控制和监督。在制度建设上,借鉴国际社会立法的基本经验,应对预算“完整性”原则予以具体化——确立“全口径预算管理原则”,明确规定“政府全部收入和支出应当纳入预算”,依法取缔“小金库”,逐步取消预算外资金,建立、健全一个包括政府公共预算(含一般预算、基金预算、债务预算)、国有资本运营预算和社会保障预算在内的完整、真实、准确反映政府财政收支状况的“复式预算体系”,并依“完整性”原则指导和科学设计预算过程中的各项具体制度,真正实现将预算的全过程置于人民群众及其代表——各级人大及其常委会的监督、控制之下。
    有关该五项原则具体内涵的论述,可参见陈共:《财政学》(第六版),中国人民大学出版社2009年版,第337-338页。
    “预算审议稿”第十二条第二款、第三款分别规定:国家实行中央和地方分税制财政管理体制,具体办法由国务院规定,报全国人民代表大会常务委员会备案;地方各级政府之间的财政管理体制,由各省、自治区、直辖市政府或者其授权的下级政府按照国务院的规定制定,报本级人民代表大会常务委员会备案。
    张馨:《法治化:政府行为.财政行为.预算行为》,载《厦门大学学报》2001年第4期。
    阿玛蒂亚·森:《以自由看待发展》,任赜、于真译,中国人民大学出版社2002年版,第276页。
    参见蒋悟真:《我国预算法修订的规范分析》,载《法学研究》2011年第2期。
    参见蒋悟真:《推进预算民主的三条进路》,载《法学》2011年第11期。
    参见伯纳德.施瓦茨:《行政法》,徐炳译,群众出版社1986年版,第31-33页。
    邦雅曼·贡斯当:《古代人的自由与现代人的自由》,阎克文、刘满贯译,上海人民出版社2005年版,第178页。
    参见蔡茂寅:《预算法之原理》,元照出版有限公司2008年版,第172-173页。
    预算编制的理想状况应是能评估经济现状与潜能,以及国家当前所欲达成的目标与可运用的资源,利用一切分析工具,评估各种公共计划的成本与效益,协助国家最高当局拟定最佳决策,以利国家资源的合理分派使用。参见郭昱莹:《政府预算的总体与个体研究》,智胜文化2002年版,第12页。
    参见乔纳森·卡恩:《预算民主——美国的国家建设和公民权(1890-1928)》,叶娟丽等译,格致出版社、上海人民出版社2008年版,第204-205页。
    参见爱伦·S ·鲁宾:《阶级、税收和权力——美国的城市预算》,林琳、郭韵译,格致出版社、上海人民出版社2011年版,第233页。
    债务财政是以牺牲人民将来的生活来换取近期的生活富裕,这就不利于国家科学发展中的代际平衡,从而有悖于社会的可持续发展原则;并且这种来源于修正的凯恩斯主义财政制度的预算赤字将给经济秩序注入了一种通货膨胀倾向。参见布坎南、瓦格纳:《赤字中的民主》,北京经济学院出版社1988年版,第11页、第57页。
    根据审计署2011年第35号公告,截至2010年底,全国地方政府性债务余额107174.91亿元(约占2010年中国经济总量的27%),其中政府负有偿还责任的债务占62.62%;政府负有担保责任的或有债务占21.8%;政府可能承担一定救助责任的其他债务占15.58%。另据IMF研究报告的估计,中国扩张的财政债务上升到2012年GDP总量的45%,而2012GDP约为51.93万亿元,那么财政债务高达23.37万亿元。See International Monetary Fund, People’s Republic of China, Staff Report for the 2013 Article Ⅳ Consultation, International Monetary Fund, No.13/211, June 2013, p.13.
    “预算审议稿”第三十一条第二款明确规定“除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券”;同时第三十条第三款规定“国务院财政部门具体负责对中央政府债务的统一管理,并对地方政府债务实施监督管理”。
    地方融资平台膨胀主要在于我国地方“政权公司化”的倾向,自1998年房改以后,地方政府作为生产要素的控制者和地方国有企业的出资者能直接进入市场领域,搭建了以土地为中心、地方融资平台为载体的新的地方财政体系,以此提高其财力。参见徐键:《分权改革背景下的地方财政自主权》,载《法学研究》2012年第3期。
    参见张守文:《财税法疏议》,北京大学出版社2005年版,第16页。
    在国外相关法律中,许多都规定政府举债的“黄金法则”。例如,巴西《财政责任法》紧密控制着经常性开支以实现正向的主要预算平衡;俄罗斯《预算法》(1998)涉及地方政府的条款表明,经常性开支不可超过总收入且借贷只可用于基建投资。参见刘琍琍:《地方政府债务融资及其风险管理:国际经验》,经济科学出版社2011年版,第71页。
    法律可诉性主要是指现代法律规范应具备可以被任何人(特别是公民和法人)在法律规定的机构中(特别是法院和仲裁机构中)通过争议解决程序(特别是诉讼程序)加以运用的可能性。参见王晨光:《法律的可诉性:现代法治国家中法律的特征之一》,载《法学》1998年第8期。
    参见朱大旗:《从国家预算的特质论我国<预算法>的修订目的和原则》,载《中国法学》2005年第1期。
    See Andreas Schedler. Conceptualizing Accountablity, In Andreas Schedler. Larry Diamond& Marc F.Plattner. Eds, The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Boulder Lynne Rlenner Publishers, 1999, p.14.
    参见冯辉:《宪政、经济国家与<预算法>的修改理念——以预算权分配为中心》,载《政治与法律》2011年第9期。
    例如,1995年河北省饶阳县预算草案两次被否决;2002年湖南省沅陵县预算报告被否决,在加开人代会后才获批准;2005年新疆昌吉市人大常委会否决了2004年决算案和2005年预算执行报告;2009年河北省承德市的预算案两次被驳回,直至第三次才被通过。参见张献勇:《略论代表机关的预算否决》,载《人大研究》2009年第7期。
    参见朱大旗、何遐祥:《预算法律责任探析》,载《法学家》2008年第5期。
    纳税人诉讼制度已存在一些发达国家,其义是指当所有的纳税者对不符合宪法和法令的不公平税制及税务行政,有向法院要求确认其违法的权利;所有的纳税者在租税为不符合宪法和法令的程序或目的支出时,都有直接向法院请求停止该项财政支出,或要求在相应的该项支出中排除自己纳税义务的权利。参见北野弘久《税法学原论》,陈刚等译,中国检察出版社2001年版,第353页。
    参见E.博登海默:《法理学:法律哲学与法律方法》,邓正来译,中国政法大学出版社1999年版,第399页。
    Aaron Wildavaky. Budgeting: A comparative theory of budgetary process. New York: Transaction Publishers. 1997, p.13.
    国人的殷切期待,正印证梅因之言:“社会的需要和社会的意见常常是或多或少走在‘法律’的前面的”,使预算法修订尽可能地接近理想与现实之间缺口的结合处,这也将是预算法永远存在的趋向和使命。梅因:《古代法》,沈景一译,商务印书馆1959年版,第17页。
    参见熊伟:《认真对待权力:公共预算的法律要义》,载《政法论坛》2011年第5期。

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