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企业外部的政府环境
发布时间:2008/12/10 15:24:00 作者:王建胜 点击率[1199] 评论[0]

    【出处】本网首发

    【学科类别】公司法

    【写作时间】2008年


    企业与政府的关系是经济领域中最核心的问题。 

      把企业比喻成绿色植物,政府就是给植物生长提供阳光、水分和养料的外部环境。 

      企业为社会创造财富,政府管理企业为社会创造的财富,保证合理使用并使之保值增值,促使社会健康、科学、循环发展。 

      在计划经济年代,由于政府掌握着市场资源,有垄断分配权力,企业实际就是政府手中的棋子,没有自主创新机会。市场经济让企业成为真正的市场主体,迫使政府改变职能,从管理到服务方向改变。 

      当前世界各国政府与企业关系的大体可分为三种: 

      第一种是警察与市民的关系,警察要管市民,政府与企业没有隶属关系,政府只需要告诉企业什么该做什么不该做即可,企业其余事情,政府一律不过问、不干涉。这种政企业关系在欧美发达国家比较普遍。 

      第二种是兄弟关系,即政府与企业之间相互依赖,官商一体。日本的政企关系属于该种类型。 

      第三种是父子关系,企业隶属于政府,不是独立的市场主体政府对企业的一切活动都拥有决定权。改革开放前中国的政企关系大致属于这种类型。 

      我国经过近30年的改革,政企关系有了很大的变化,逐步向包括上述三种类型的混合型政企关系过渡。政府与部分国有企业之间、一些乡镇政府与其所辖的乡镇企业之间依然保持着父子关系;政府与民营企业、三资企业之间是警察与市民之间的监督与被监督的的关系;一些地方政府与其所办的企业、部分乡镇政府与乡镇企业之间则形成了利害相关、生死与共的兄弟关系。 

      谈起政府与企业关系,首先想到的就是政府专业经济管理部门与国有企业之间的关系。但是经过近三十年的改革,其他所有制企业迅速发展,民营企业、乡镇企业、三资企业成为中国经济发展重要支柱。政府与企业关系不再局限于专业经济管理部门同国有企业之间的关系了,而政府职能部门与包括国有企业在内的企业整体之间的关系日益引起关注。这是因为政府职能部门与企业之间的关系发生了新的变化:首先是政府职能部门与企业的关系涵盖了所有的专业领域;其次是政府职能部门仅仅在某些特定职能上与企业发生关系;第三是政府职能部门与企业的关系是随机的,非紧密性的;第四是政府职能部门视企业为均质的,即不论企业性质如何,规模多大,都按同等方式平等对待;第五是政府职能部门与企业的关系形成由法律调整的法律关系,这种关系很难由行政手段调整。因此,政府职能部门与企业之间的关系是现阶段政企关系中的基本关系,当国有企业改革进展到一定阶段后,政府职能部门与企业之间的关系将是政府与企业关系的全部内涵了。 

      随着国有企业改革的深入,国有企业与上级主管政府之间的关系逐步理顺,而越来越多的与当地政府之间发生关系,如就业、税收、企业社会负担的转移、企业支援地方建设等关系。同时,大型民营企业、三资企业也面临如何与所在地政府打交道、建立良好关系的问题。这些企业绝大部分的日常经济活动都发生在所在地,要受所在地政府约束与管辖。当地政府对企业的态度直接影响着企业的生产经营能否顺利进行,对企业的生存与发展发挥着至关重要的作用;而企业对当地政府的支持也会促进当地的社会经济良性发展。 

      企业外部环境也有一些不协调的因素,比如政府的越位行为,表现在国有企业政企不分、政府干涉企业经营、政府职能管理部门乱收费等方面。此缺位行为表现在国有资产出资者缺位、公共服务提供者缺位、市场竞争监督者缺位等行为。 

      企业的越位行为表现在一些国有企业私自、处置企业资产,导致国有资产流失,强迫企业职工购买企业股份等行为。其缺位行为表现有国有企业没能实现国有资产的保值增值功能,企业不能按国家政策规定保障下岗职工权益,不履行保护环境职责,产生严重污染,以及偷税漏税等行为。 

      目前政企关系主体日益呈现多元化方向发展趋势。在社会主义市场经济体制下,政府与企业关系不再仅限于政府与国有企业之间的关系,而是政府与国有企业、乡镇企业、民营企业、三资企业之间的关系;企业与政府之间的关系也不只是企业与专业专业经济管理部门之间的关系,还要处理与政府职能部门的关系,不仅要与主管政府打交道,还要处理好与企业的本部以及各分支机构所在地政府的关系。 

      企业与政府之间的关系所呈现出的上述变化是改革开放的必然结果,是建立社会主义市场经济体制过程中必经的阶段。对于我国的各级政府和各类企业来说,这些变化是新生事物,在处理双方关系过程中必然会出现种种问题,这些问题如果解决不好,会影响良好政企关系的建立,从而影响社会主义市场经济体制的健康运行。 

      市场经济体制逐步取代计划经济体制对政府与企业关系的变化带来了两方面的影响。 

      一方面,为适应市场竞争,企业必须成为市场的主体,成为独立经营、自负盈亏的经济实体,成为能够独立承担民事法律责任的企业法人,与在法律上是行政法人的政府在主体资格方面具有了平等地位,两者之间不再存在行政上的隶属关系。从法律上保证这一平等关系,对政企关系的变化具有深远意义,为建立新型的政企关系提供了法理上的依据。 

      另一方面,市场经济体制的建立,必然要求政府职能进行转变,提高效率,适应市场经济的要求。传统体制是下中国政府的经济职能具有明显的弊端。其一,政府的经济职能与其他职能高度集中在一起,缺少必要的独立性;其二,政府的经济职能在很大程度上排斥和取代了市场机能,用经济计划和行政命令排斥和取代了市场机制;其三,强调用政府的经济职能同时解决宏观和微观两方面的问题,政府的经济计划和宏观管理直接“侵入”到企业的微观经营管理内部。这种状况直接阻碍了中国经济体制和国有企业改革的进展,转换政府职能以越来越成为国有企业深化改革、建立现代企业制度的迫切要求。 

      因此对政府职能进行了转变,经过其主要表现以下几个方面:部分专业经济管理机构改组为经济实体或行业协会,不再承担政府职能;暂时保留的专业经济管理部门亦将生产经营权大幅度下放给企业,并进行了大规模的机构和人员精简;政府管理方式发生了初步转变,如减少指令性计划和行政命令,强化宏观调控职能等;积极探索建立新的国有资产管理体制和运营机制,实行政府的社会管理职能与国有资产所有者职能分离的新路。 

      政府职能的转变,为政企关系的变化消除了一个直接障碍。对外开放政策的制定与实施,引进了外资,也产生了同时产生了几种新的企业类型:中外合资企业、中外合作企业、外资独资企业。这些企业与我国各级政府在一开始就不存在行政隶属关系,因而为我国原来单一的政府和国有企业之间的关系增添了新的内容,也为政府职能的转变提供了探索的渠道。 

      纵观我国三十年的经济体制改革,一是沿着经济运行机制的改革路线,确立了社会主义市场经济体制;二是沿着所有制制度改革,构造适应社会主义市场经济发展的所有制基础,通过制定《物权法》、《企业国有资产法》,涌现出了一些新的公有制实现形式,非国有制经济的壮大与发展,为政企关系的转变提供了巨大的推动力,公有制多种实现形式的出现,也是国有企业与政府的关系出现了纷纭复杂的局面,导致了政企关系新变化的出现。 

      在市场经济条件下,企业是独立经营自负盈亏的经济实体,是能够独立承担民事责任的企业法人;同样,政府是公共秩序的维护者,是依法行政的行政主体,是能够承担行政行为责任的行政法人。企业法人和行政法人之间不存在行政上的隶属关系,因而从主体资格上看是平等的。法律面前人人平等,任何人、任何组织都没有超越法律的特权。 

      行政机关和企业是不同的主体,必然有不同的利益关系,调整这种关系的准则职能是法律。行政机关的活动是维护社会公共利益,必然会影响私人利益,因此,行政活动职能在法定范围内,依照本机关的职责和权限行事,所实行的行政行为必须有充分确凿的证据并且符合法定程序。当行政权力被任意行使侵害企业权益时,企业有权要其行政机关补救或赔偿。企业也必须依法进行经营活动。 

      政府的权利是征收税赋,义务是为纳税人提公共服务;企业的权利是获得政府的公共服务,义务是向政府交纳税赋。 

      在职能部门面前,不论国有企业还是非国有企业,都是企业法人,因此,任何企业依法经营都要受到平的保护,任何企业违反法律都将受到相应的处罚。 

      办事效率是行政机关及其公务人员的工作态度和业务能力的表现,是政企关系是否协调的重要标志。政府办事效率搞可以降低企业交易成本,同时推动企业效率的提高。国际经验表明,高效、廉洁的政府是一个国家或地区经济起飞与发展的关键。因此政府的办事效率不仅是政府内部问题而且是关系国计民生的大问题。 

      实现政府的公共管理与服务职能,行政机构过小和公务员太少是不够的,但机构庞大人员冗肿也是不行的,因为会导致人浮于事、职责不清的问题,形成政府内部自我服务的恶性膨胀。因此,机构设置应考虑经费问题,尽可能的降低纳税人的负担或把有限的资源更多的应用于科学、教育、卫生等事业上去,造福于民。行政机构及其公务人员在具体实施行政权利过程中,也应坚持经济原则,不给公民、企业及其他组织增加额外负担。 

      政企关系是一个长期而且永无止境得命题,政府给企业提供大局服务,创造良好的企业发展的外部环境有利于企业专心致志给社会创造财富,在我国进一步深化改革过程中追求企业与政府和谐关系。

    【注释】
    作者简介:王建胜,男,1990年山东大学法律本科毕业,1991年获得山东省新闻写作一等奖,单位为河南濮阳司法局(河南众孚律师事务所),1997年至今专业律师。

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