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香港立法会的恶质拉布及其治理
发布时间:2015/7/27 11:12:36 作者:田飞龙 点击率[1219] 评论[0]

    【出处】原载《当代港澳研究》2014年第3辑,社会科学文献出版社2015年版

    【中文摘要】回归以来,香港立法会开展了日益规范化的代议民主运作,但也伴生了现代民主的恶意拉布现象,出现了程序异化和偏离理性审议的倾向,且与议会之外的社会运动和违法抗命呈现恶性互动之势,对立法会的民主审议功能与特区政府的管治绩效造成严重负面影响。立法会的恶意拉布既有着现代民主一般发展的阶段性特征,亦有着香港代议民主发展起步较晚、基本法体制设计突出“行政主导”以及殖民史观凌驾回归史观等复杂的本土实践性特征。立法会拉布在特区管治矛盾和特首普选议题下被进一步激化,成为香港改善管治的重要课题。治理思路既在于立法会议事规则和“剪布”实践的优化和对等升级,亦在于反思重构香港民主文化根植的历史与政治处境及其理论气质,从而内外兼修打造“双普选”条件下更优良的特区代议民主政治样本,突出其内部管治效应和外溢示范效应。

    【中文关键字】立法会;拉布;程序异化;特权;治理

    【学科类别】特别行政区基本法

    【写作时间】2015年


        引言:香港立法会的“拉布”现象
     
        根据基本法的体制设计,香港立法会在整体管治架构中占据重要地位,对政府财政预算法案及其他重要法案具有严格的审议与否决的权力。[1]尽管基本法体制具有“行政主导”[2]倾向,但随着立法会民主成分的增加和立法会泛民议员与社会性民主运动的协同,立法会内部逐渐衍生出一种日益恶质化的“拉布”(filibuster)文化,尤其是在2013年以来的特首普选争议的背景下,拉布文化及其个案实践愈演愈烈,严重损害了立法会的理性审议功能和特区政府的管治权威,造成公共政策无法落实,社会公共利益无人守护。香港立法会拉布文化的恶质化及其规范治理已成为香港基本法实施与政府管治改进的重要课题,也是优化立法会内部治理与理顺行政与立法关系的关键环节。
     
        在回归之前,由于实行殖民秩序下的总督负责制,立法局与行政局成员均不可能对总督形成有效制约,而且立法局主要是咨询审议机构,缺乏明确而必要的宪制地位和法定职权,不是可制衡行政权的代议机构,故“拉布”现象并不突出。这在港督制下的“行政吸纳政治”[3]格局中完全可以理解。更何况,经过150余年的殖民秩序磨合,尤其是经历“六七”左派暴动之后,香港社会在精英整合与价值认同上已无突出的结构性矛盾冲突。回归之后,香港本地精英面对的是一种完全不同于殖民秩序与西方主流政治文化的体制,即所谓的“新宪政秩序”[4],这里存在“殖民史观”与“回归史观”的精神冲突,更存在“泛民派”(pro-democratic)与“建制派”(pro-establishment)的长期二元对抗格局,而立法会的“功能组别/直选组别”的对分设计及分别点票机制更是巩固并强化了这些既有分歧。更何况,香港的代议民主政治主要起步于1980年代的回归博弈期间而加速发展于末代港督彭定康的“民主直通车”[5]阶段,其累积效应正好延期作用于回归之后的立法会运作之中。
     
        回归以来的立法会拉布既发生在立法会会议与全体委员会会议上,也发生在财务委员会及其下属小组委员会上,而且建制派与泛民派都曾运用过拉布策略推动或阻止相关议案的通过,但随着拉布实践的常态化,泛民派几乎成为拉布行为的唯一主体。检索回归以来的拉布实践,在立法会层面较为显著和较有社会影响的主要有四次:
     
        第一次:1999年3月10日《区议会条例草案》二读。该草案一读历经三个多月,二读从3月10日下午4时恢复,通宵审读辩论,至3月11日上午7时三读通过。该次拉布的显著特征为:通宵开会;拉布议员过分积极发言,非拉布议员较多沉默;拉布议员提出多达16项修正案并多次抢先发言;记名表决多达35次;民主党议员李永达个人表现十分突出。此次拉布实践对香港立法会拉布文化及其个案运用起到了重要的开启与示范作用。
     
        第二次:1999年12月1日立法会二读审议解散民选市政局和区域市政局草案,即所谓的“杀局”草案。这一草案由特区政府提出并积极推进,建制派议员护航支持,但票数不足,各政党代表发言完毕,临近表决环节,使草案面临流产风险。为拖延表决,争取有利表决结果,民建联议员谭耀宗和曾钰成申请继续发言,其他建制派议员纷纷加入,导致会议一致拖延到晚10点休会,当晚无法表决。第二日复会表决时,草拟获得足够票数通过,民选之市政局和区域市政局被解散。此次民建联议员拉布目的是为了拖延表决,争取有利票数,不同于通常的拉布实践中拖延表决是为了程序梗阻,不了了之。可见,拉布作为一种程序战术,可以根据具体个案情形进行不同的合目的运用。
     
        第三次:2012年5月的《2012年立法会(修订)条例草案》审议。此次拉布的焦点是审议表决《立法会议席出缺安排议案》。人民力量议员黄毓民和陈伟业就此议案联合提交1306条修正案,长达2464页,而社民连的梁国雄亦协力拉布,导致冗长辩论三星期没有结果。[6]此次拉布呈现出消耗战特征,而且出现了场内拉布与场外抗议的联动态势,也是香港民主文化的新迹象。此次拉布号称史上最长拉布,直至5月17日立法会主席曾钰成动用“议长警察权”(《立法会议事规则》第92条终结辩论条款)果断剪布,强制表决,有关议案才获得通过。此次拉布创造了某些拉布先例:拉布议员频繁要求清点参会法定人数,并在缺额1名时故意不进入会场而导致立法会流会;数以千计的修正案和长时段发言;议长警察权的动用。作为对恶意拉布的一种程序制约,“剪布”开始作为一种立法会自我治理手段获得常规化运用。拉布与剪布,构成香港立法会程序文化的孪生现象。
     
        第四次:2013年4月24日开始的《2013年拨款条例草案》审议。此次拉布的主力是社民连议员梁国雄及人民力量3名议员,目的在于无限期拖延表决年度拨款议案,逼迫政府提出“全民退休保障”咨询时间表并安排向每名成年永久性居民派发现金1万元。这是泛民派以拉布为武器,逼迫政府调整政策议程,以民生议题捆绑常规拨款议题。拉布议员共提出710项修正案,准确再度开展如2012年那样的拉布消耗战。5月13日,立法会主席曾钰成再次做出“剪布”安排,援引法律依据包括《基本法》第73条的立法会财政预算法案审议通过职能、第72条第1款的会议主持条款以及《立法会议事规则》第92条的程序终结条款,定出5月14日下午为终结辩论最后期限。拨款草案最终于5月21日三读通过。[7]泛民派议员指责立法会主席之“剪布”安排滥用权力及妨害议员言论自由。而再次的剪布实践亦进一步澄清了立法会程序规制的基本法依据和治理规则,导致议员拉布与议长剪布之间的制衡机制日益成熟。
     
        除了立法会层面的拉布实践之外,财务委员会及其附属小组委员会的拉布也构成香港立法会整体拉布文化与个案实践的重要组成部分。委员会层次的拉布事件,较有影响的包括:第一次,2009年12月至2010年1月的财务委员会审议广深港高速铁路拨款申请案;第二次,2012年10月至12月7日,财务委员会审议“长着生活津贴”议案,社民连议员梁国雄一人发动冗长拉布,要求政府取消该项津贴申请时的资产审查规定,最终以政府修改议案、增设社会福利署专职岗位的方式变相通过,遭到泛民派激励批评[8];第三次,2012年10月19日财务委员会审议民建联议员叶国谦提出的会议程序修正案,旨在对议员提出的议案数目和预告期进行规制,可视为对恶意拉布的一种程序制约,但治理拉布的修正案本身即遭到泛民派议员的恶意拉布,提出海量再修正案,导致程序搁置;第四次,2013年四川地震捐款1亿元的拨款申请案,遭遇议员恶意拉布,拖延长达10日,最后在行政协调之下才勉强过关;第五次,2014年新界东北开发拨款案,遭遇泛民派恶意拉布,引发新界东北团体冲击立法会事件,最终由财务委员会主席吴亮星果断“剪布”,强制表决通过相关拨款案。[9]此外,梁振英特首今年在立法会讲话中遭到的恶意拉布与阻挠,也可视为立法会拉布恶质化以及行政与立法关系恶化的表征。[10]
     
        申言之,香港立法会的恶质拉布现象已然愈演愈烈[11],这里既有基本法体制设计的结构性原因,也有香港政党政治二元化的渊源,更有香港殖民史观与回归史观二元冲突的精神背景,如今在特首普选的宏观政治冲突下更引发了拉布实践的激烈化。与拉布同期发展的则是“剪布”规则及其实践的对应性开展,构成立法会拉布治理的重要特征。本文即拟对作为民主伴生现象的拉布文化进行历史追溯,对香港立法会拉布的“议场—广场”互动效应进行关联解析,对拉布规则治理提出针对性政策建议。拉布是民主的伴生物和议员的程序特权,但特权的滥用也将根本偏离并危害民主的理性审议功能,更损及特区政府的管治绩效,恶化行政与立法关系。因而,科学解析拉布原理与特征并提出针对性的治理策略,将构成维护一国两制与基本法、优化立法会审议理性、改善立法与行政关系的重要路径和支撑。
     
        一、特权、程序与民主拉布史
     
        拉布是议员特权,也是民主职业病。在前民主时代,国家议事大体采取的是一种威权主义模式,无论是部族长老会议,还是君主御前会议,由于会议主持者往往就是酋长或君主,其道德权威与政治权力足以保障会议井然有序。中国古代廷议,尽管鼓励谏议,但作为当然“议长”的皇帝可以随时中断会议,甚至可以当庭杖责敢于“拉布”的大臣。[12]在当代未完成民主转型的政治体中,古典的威权议事要素有所保留,议会由于未真正“议会化”而保有表面的和谐及全体一致,“拉布”也无可能。因此,如果我们必定选择民主,那么“拉布”似乎无可避免,但这不意味着我们要礼赞拉布,而是需要凝聚更强的民主价值观和更精致的议事规则来对治这一民主的职业病。严格来讲,“拉布”实在是民主发展到一定程度产生的程序异化现象,是民主的“肢端肥大症”,从而使得治理拉布变成了民主体系的一种“减肥”举措。而对于未民主化或半民主化政体,“拉布”是否出现以及如何开展则成为民主发展进步的一个经验指标。因此,绝对不能以“拉布”本身评价民主之成熟度,而是要看到“拉布”是民主的伴生物,在弱式民主条件下需要催生甚至强化程序“拉布”,在民主高度发展阶段则需要通过更精细的规则治理“拉布”,抑制其程序异化。香港民主显然已达到这一治理阶段。
     
        现代民主史几乎就是一部“拉布”史,同时也是一部反“拉布”史。拉布在美国是联邦参议员的特权,被视为美国政治言论自由的重要保障,是赋予反对派议员的重要程序武器。从历史表现来看,拉布在美国同样遭到了滥用,拉布议员常常以连续演讲数十小时的方式瘫痪议事程序,而其演讲内容竟然可以和议题无关,比如可以朗诵《圣经》、电话薄等。在二战后的民权运动时期,南方保守派参议员频繁“拉布”以阻挠民权法案通过。在加拿大、台湾地区以及香港特区,拉布也不时被作为反对派的程序武器来使用。随着互联网传媒时代的到来,拉布更被戏剧化为议员对选民的隔空表演,使议会民主的审议理性日益落空,议而不决。施米特在《当今议会制的思想史状况》中曾严厉批判了议会制是如何从19世纪基于“辩论”和“公开性”的经典状况堕落演化为20世纪政治多元主义(political pluralism)[13]下的委员会体制与秘密会议传统的[14],实际上如果增加“拉布”维度的观察与评估,则经典代议制的堕落即使在“辩论”和“公开性”这样的程序意义上亦发生了严重的异化,当然,这种程序异化可能恰恰是政治多元主义之下议会体制的委员会化和秘密会议化的结果。
     
        拉布的英文是filibuster,由西班牙语filibustero演化而来,最初含义是海盗或劫掠者,含“骑劫”之意。拉布是香港地区的习惯译法,有时也称为“冗长演说”或“冗长辩论”,在台湾地区则通常译为“阻挠议事”。从词源上即可看出该行为的“海盗”渊源以及社会公众对这一行为的厌恶。然而,即使社会多数人厌恶拉布,但拉布现象和拉布者依然络绎不绝,为什么呢?第一,拉布议员只需要对影响自己当选的少数选民负责,多数人无法决定其政治前途,而这正是政治多元主义的当然逻辑;第二,拉布的危害与威权决策的危害相比要小,两害相权取其轻,因而是人类能够容忍的体制之害;第三,辩论是民主理性的本质,因此不宜建立过于严苛的程序规则抑制辩论的形式与期限,这就为拉布保留了空间;第四,议员具有“代表”性,从而享有“代表”这一概念的神学背景以及相应的程序特权,如果完全剥夺这些特权,则整个代议制的显性的理性基础与隐性的神学基础皆遭废弃,该体制也就丧失了存在的基本正当性。
     
        但是,民主职业病毕竟也是一种体制病,其极端化必然损及民主社会的基本价值。所以,美国民主史也是一部反“拉布”史。面对参议员对程序权利的滥用,议事规则的修正就成为必要,其焦点在于如何设定合理的辩论终结规则。英美数百年议会民主的最大财富除了选举之外,就是体系化的议事规则,在议员辩论权和议会审议理性之间不断寻求微妙而精致的平衡。每当“拉布”技术前进一步,相对应的“剪布”技术及其规则也将前进一步。可以说,在民主选举实现之后,区分民主优劣的标准就是议事规则,就是对“拉布”的有效管控以及对审议理性的积极支持。美国在这方面的丰富经验已凝聚为完整的《罗伯特议事规则》(Robert's Rules of Order)。这是美国罗伯特将军对英美议事规则系统化改造的结晶,1876年出版以来不断修订,成为广泛运用于美国议会审议、民间团体决策的通用规则。[15]
     
        美国规则有着深刻的英国议会史渊源。光荣革命之后的1689年,英国议会内部出现了一部议事规则汇编《议会》(Lex Parliamentaria),对当时市面上流传的35部议事学著作进行了整理与综合,初步形成了现代议事规则的基本原则框架,举其要者,包括:(1)单一议题规则,同一时段只处理一个议题,不可偏题或随意插入其他议题;(2)相反意见优先发言规则,以确保审议过程呈现最多元的意见,保障意见表达的自由与机会平等;(3)正方两方分别表决规则,使得反方意见亦可获得独立表决机会;(4)禁止人身攻击规则,确保审议“对事不对人”;(5)议题拆分规则,即如果某个议题可以拆分且拆分后更有利于讨论和表决,则议事规则应支持拆分处理;(6)一事不再理规则,即同一议程中对已决议题不再审理,除非出现特殊情形。这些初步规则经过殖民者带入北美,通过殖民地议事实践而日益完善和丰富,最终形成了《罗伯特议事规则》。这些规则是西方议事经验的凝练,饱含着人类理性审议的智慧,每一个精细的规则几乎都有着发生学上的具体实践情形及其应对技巧。比如,针对议会辩论中的偏题和人身攻击问题,议事规则确立了“面向主持人发言规则”,即参与者之间不能直接辩论,必须面向主持人进行发言。这一规则虽然细微,但对于审议过程的理性推进却意义重大。议事规则的精细化,是治理“拉布”的不二法门。
     
        香港尽管在1842年开始即被纳入英国的殖民地系统,但却不同于英国的北美殖民地,后者是以“白人新教徒”为主体的高度自治,而前者却长期实行非代议性质的委任总督制,直到回归过渡期内仍然没有发展出宪制性的自治架构。香港的代议政治架构主要来自于回归谈判以来的建制与推进,因此历史相对短暂,经验亦不充分。立法会议事规则尽管亦借鉴了《罗伯特议事规则》的精神与架构[16],但尚不够精细,尤其是针对拉布的本地经验还未发展处系统的针对性规则,故其修订仍当精研《罗伯特议事规则》,吸收西方民主真正的精华,建立香港立法会优化议事程序的更完备规则基础。
     
        二、“议场—广场”互动效应与香港拉布的恶质化
     
        前已述及,自从1999年“拉布”现象出现于立法会运作中以来,拉布恶质化现象愈演愈烈。2013年12月3日,特区政府开始首轮政改咨询,既有的管治矛盾以及高度敏感的特首普选议题便成为反对派恶意拉布的重要导火索。
     
        2014年5月底,特首梁振英在立法会答问程序中遭遇数名“拉布”议员无端打断及掷物,立法会主席曾鈺成援引议长警察权中断会议。事后,香港各界反应激烈。多次“拉布”的议员梁国雄坚持“拉布有理”,亦有评论者援引台湾以及其他民主政体之“拉布”先例佐证之。然而,主流意见已开始积极反思“拉布”的民主正当性并寻求加以价值观和议事规则的双重制约。
     
        所谓“拉布”就是阻挠议事,指少数议员对法定辩论特权的滥用,通过冗长辩论和恶意提出多项修正案等各种程序阻挠行为拖延阻却待决议案的表决通过。台湾地区的“拉布”实践重点不在于冗长辩论,而在于掷物、呼喊、辱骂、肢体冲突等杯葛行为,可称为广义的“拉布”。从此次梁振英答问会遭遇来看,港式“拉布”有从狭义的冗长辩论走向广义的台式杯葛之虞。然而,台式拉布并非先进经验,台湾内部也运思各种方式反击恶意拉布,其“国家政策研究基金会”更是进行了“议长警察权”的深入研究和对策设计。[17]港式民主如要看齐台式民主,需学习其反思与调整的思路和理性,而不是照搬其民主表象,以“病态”为常例。
     
        2014年6月27日晚的立法会财务委员会“强制表决”新界东北发展前期拨款,艰难通过。此次审议实践亦表明香港立法会的“拉布”恶质化现象愈演愈烈,常规议事程序已无法有效支持理性审议与正当表决。反对派议员激烈“拉布”,会议几近瘫痪。建制派议员指责主席吴亮星执法软弱,延误表决。吴亮星于会议后期果断运用议长警察权驱逐“行为不检”之议员,简化最终辩论程序,强制推动表决,使拨款案顺利通过。对于表决结果,建制派认为“剪布”得当,民生利益获得保障,民主程序得保尊严与效力。泛民派则义愤填膺,指称吴亮星滥用职权,议事与表决程序不合法,威胁启动司法复核予以全盘推翻。果断“剪布”的吴亮星主席个人更是在随后的“七一大游行”以及港大等主要大学的“民主墙”上遭到遭到形象丑化与人身攻击,被指责为“议会之耻”,而“剪布”前后亦出现过近年较为少见的冲击立法会的群体性事件。区域发展议题博弈的背后折射出港式民主在“双普选”背景下的躁动情绪和激进主义精神困扰[18],部分议员罔顾法治和公益,放任了“议场广场化”的不良趋势,导致了议会恶意拉布与广场违法抗命的恶性互动与循环,充分彰显了立法会民主代表性与整体性的断裂特征。
     
        (一)个案胜利不代表精神脱“困”
     
        艰难“剪布”只是新界东北拨款案的尾声,前期曾引发多轮惨烈“拉布”和抗议民众冲击立法会事件,几乎重演台湾“占领立法院”故事。场内拉布与场外抗议并举,所折射的是香港民主化过程的精神危机,即以抽象普适价值、议会程序主义和广场民粹主义激进“瘫痪”特区政府常规管治体系,渲染政府“民主认受性”低落印象,为泛民派的政治进取赢得最大化空间。
     
        随着“双普选”的临近,港式民主呈现出一种从市民精神到议员言行的“躁动”情绪,对于“功能代表制”下的政府管治正当性与认受性逐渐表现出一种“不耐烦”倾向,主张一次性废除功能组别,追求纯粹民主制的政治理想。在此背景下,任何一项哪怕是公益性突出的政府项目都可能成为“拉布”对象,而利益受到影响的部分基层民众也会在这种“泛政治化”的动员机制下形成场外配合。吴亮星艰难“剪布”赢得了个案胜利,但这只是“前期拨款”,整个项目工程还将遭受全程“狙击”,后续“拉布”与现场抗议将不可避免,甚至还可能直接遭遇近期的“司法复核”之忧。
     
        笔者经常在港大校园电视里看到学生群体对场外抗议行动的支持,甚至有低龄学生传授冲击机关的实战技法,警方执法中也有缴获各种破门器具。香港的学生政治早已走出校园,不仅形成了“学民思潮”、“学联”等正式政治团体,培育了“未够秤”的“少年民主党”,将广场民主思潮带入大学以下的校园和基层社会,更是积极关注和参与政治咨询、电子公投和占领中环动员。各大学的“民主墙”文化与“民主女神”崇拜更形成了香港民主文化的重要象征。这些在“民主”意念与旗帜下成长起来的一代青年,对于“爱国爱港”的大共同体伦理、“功能代表制”的精英理性、香港民主的地方性与制度边界、香港的中国性与国际性的平衡并无特别的理解与认同,而是“一路向西”追逐民主的普适理想,近者光荣自保,远者反哺大陆。[19]青年人的青春理想气质、西式民主的历史优越性与个人主义美学特征、广场政治的民粹美学与英雄主义想象,这些混杂意象与要素在历次抗议中有着复杂的重组结构,进一步加重了港式民主的体制外“口味”和不妥协品格。这是基本法下的香港民主秩序遭遇的更深层精神挑战。反对派议员不自觉地配合了这一激进诉求,而未能成为自觉抵制激进主义的理性屏障。
     
        此次新界东北拨款案就处于这样的民主化浪潮与漩涡之中,且与近期的白皮书事件、占中公投等议题合流,声势更强。吴亮星的“快刀斩乱麻”只是个案胜利,只是新界东北工程项目的阶段性推进,不可能疏解港式民主的深层精神危机,一种逸出法治轨道和理性限度的激进主义危机。
     
        (二)议员言行是民主成熟标尺
     
        在香港民主转型遭遇激进主义精神困扰时,立法会议员的整体理性与个体自觉便成为民主成熟的主要标尺。然而,此次异常惨烈的“拉布”与“剪布”之争折射出部分立法会议员对法治和公益的漠视,以一种凡俗化的经验主义和程序主义观点看待自身的职责与代表性,而且以一种表现主义的“议场广场化”样式极大削弱了议会审议程序的理性特征与议事效率,阻断了议会整体通过理性辩论与公开交流达成“公益性共识”的制度预期。
     
        当代民主制在实践上走入了一种经验主义和程序主义的误区,将民主过程演绎为:第一,代表是单纯的选区代表,只对影响其选举结果的选民负责,不是整体代表,罔顾公益和法治;第二,民主就是程序安排,就是程序权利的充分运用甚至滥用;第三,民主就是一种多元对抗精神,立场超越理由。这些对民主原理和功能的理解确实切合了民主制的某些特征,但不是对民主制本质的完整理解与把握。
     
        根据麦迪逊在《联邦党人文集》中的界定,代议制民主的本质在于通过“代表”完成公众意见的收集、凝聚与升华,而且代表意见独立于并高于公众意见。麦迪逊指出:“通过某个选定的公民团体,使公众意见得到提炼和扩大”、“由人民代表发出的公众呼声,要比人民自己为此集会,和亲自提出意见更能符合公共利益。”[20]这是一种理性主义的精英民主理论,也是代议制民主在精神起源与制度发展上的根本逻辑。因此,民主过程是一种以“代表”为主体、通过合理程序安排追求实体性“公益”与“共识”的过程,包含着卢梭的所谓本质主义的“公意”(general will)内涵。[21]这是因为,民主在原理上设定了同质性和代表性的前提,选举的意义不在于选择简单传递民众声音的“传声筒”,而在于选择在理性能力上高于民众的“代表”来对民众的意愿和目标进行“整合”与“深加工”,以“议会”的机构主体性制定法律或通过决议。施米特对民主的“同质性”理解就来自于卢梭政治哲学中的“公意”概念,这是一种本质主义而非程序主义或多元主义的理解,具有形而上学的哲学特征,属于一种严格的哲学建构。[22]当代民主理论对“代表”概念的理解基本延续了一种多元主义、程序主义与形式主义的哲学传统,而相对遮蔽或遗忘了“代表”概念的发生学内涵与思想史类型,从而无法对当代民主实践中出现的诸如“拉布”之类的程序异化现象给出超越既定理论范式的诊断、批评与重构。根据美国政治学者皮特金教授的考察与分析,“代表”制在历史上大体存在过三种类型:象征代表制、实质代表制与形式代表制。[23]当代民主实践的程序异化现象与代表理论的类型缺陷存在内在的逻辑关联。而拉布的泛滥以及“议场广场化”的不良趋势就是对本质主义民主原理的背离,也是对议员“代表”责任之公共属性的背离。只有具有“公共性”自觉的议会代表才可能将共同体导入理性和法治的优良轨道,才能成功地以整体的议会权威和正当性吸纳和消解任何民主政体所面临的广场化、大众化、民粹化的激进主义困扰,才能有真正的作为国家公共生活重心的“议会政治”。
     
        此次吴亮星执法中多次以“行为不检”为由驱逐反对派议员,有一定道理。个别议员的“行为不检”尽管在其个人政治考量和相关选民眼中是绩优表现,但对于立法会整体和香港选民整体而言却是不良表现。更关键的是,议员花样翻新的“不检”行为严重恶化了议会审议的理性氛围与公共性追求。论者也许会以台湾地区立法院相似行为佐证,但那绝对不应是民主的榜样,而只能是反例。代议民主传统悠久的英美系民主,议员尽管也有着适应大众化社会的表演成分,但理性、公共性和贵族式责任感仍然构成基本的美德与传统制约。后发民主社会缺乏这样的美德制约,但不等于可以放任一种不健康的经验主义和程序主义表现,不等于可以罔顾公益和法治,更不等于可以滥用由全体选民买单的特权和程序便利,而忘记了什么才是优质的代议民主和议员责任。选票多少不是议员合格性的充分条件,一个健全的民主议会需要议员加强内在修养和学习,共同形成健康的议会文化和议事传统。
     
        新界东北拨款案已经通过,但所折射的港式民主精神危机并未消解。在民主转型的“泛政治化”时代,公益和法治有可能在场内拉布和场外抗议的夹击之下遭受重创。香港作为商业社会与法治社会,作为一国两制宪制秩序下的“特区”,无论是基于繁荣稳定的经济社会效益,还是民主发展的政治效益,需要的都是一种更接近英美现代代议民主的理性精神与贵族气质,需要的是公益在民主与法治的制度性互动中获得共识和维护。如果港式民主盯准的只是当代民主尤其是后发民主中的经验主义和程序主义特征,以之为模范,形成场内恶意拉布和场外无序抗争的“两极化”民主形态,则香港的法治、民主、人权、商业文明乃至于央港关系都将遭受严峻挑战。[24]现代政治看议会,议会权威看议员,议员表现是民主社会的成熟标尺。以此对照,拨款案无论是作为建制派的个案胜利,还是作为泛民派的拉布失利和激烈反弹(司法复核),都生动表现并扩大而不是有效弥合了港式民主转型的精神危机。而对治策略,显然不仅仅是“议长警察权”的个案强化那么简单。
     
        三、恶质拉布的规则治理
     
        当拉布议员及其支持者津津乐道“拉布有理”时,他们遗忘了民主的本质精神不在于小团体主义,而在于公共利益和公共理性。拉布是明显的小团体主义的体现,拉布议员与其选民之间对特殊团体利益的道德认知和政治追求超越了民主社会共同价值观与公共利益。这种“四两拨千斤”式的政治行为遗忘了民主社会的本质逻辑与常态恰恰应该是:四两归四两,千斤归千斤。所以,在一个常态健康的民主社会,礼赞“拉布”是非常可笑的,社会的理智共识应朝向对“拉布”及其小团体主义的制度化管控。随着香港“双普选”的来临,港式民主真正的挑战已经不是选举议题,而是反拉布议题。唯其如此,优质的港式民主才可呈现。
     
        如何反“拉布”呢?当然不能采取“釜底抽薪”的做法来禁止拉布,就像不能因为病变就随便割除器官一样,亦如麦迪逊曾言的,不能因为派系危害而消灭之,否则自由将荡然无存。主要思路是议会整体自治,可考虑:
     
        第一,议长警察权的法制化。议长是议会会议的主持者,尽管丧失了古典威权议事结构中的权威,但应当具有足够的法制权力来管控议事程序,引导理性辩论,推动议会审议,完成预定议程,使民主成熟运转起来。香港立法会的议长警察权有明确的法律依据,但还不够细致具体:第一,《基本法》第72条赋予的议长职权,但最重要的还不是第(一)到(五)项规定的常规程序主导权,而是第(六)项关于议事规则赋予的其他职权;第二,《立法会议事规则》第92条赋予议长的程序自由裁量权,其中特别载明议长在议事规则无定例时可参照其他立法机关的惯例及程序处理。曾钰成主席的数次“剪布”行为大体依照上述法律规定。但由于这些规定不甚具体,议长是否会有怠惰或滥用职权,均在未定状态。因此,通过修改议事规则以具体化议长警察权,使相应规定不仅成为议长权力依据,也成为议长职责义务,便于议员和公众监督,则显得十分必要。
     
        第二,议事辩论规则的完善化。立法会的议事规则订立于1998年7月2日,最新修订于2014年3月21日。该议事规则对立法会议事程序作出了较为详细的规定,但在反“拉布”方面仍显不足。此次特首问答会遭遇“拉布”之后,议事规则修订逐渐成为共识。修订的重点即应放在反“拉布”上。在这方面,《罗伯特议事规则》或可重点参考,以下要点值得记取:议员发言必须面向议长,而不是反对立场的其他议员;不同意见优先安排发言,最大化呈现最多元的意见;对民主多数决规则的捍卫,辩论必须以对多数表决结果的服从为指向;反对人身攻击、辱骂、肢体冲突等不文明行为;一事一议,有质量的辩论不应偏题和施加不相关干扰;辩论规则应包含具体明确的终结辩论规则,议长和议员多数应在终结辩论上享有程序裁断权。
     
        第三,议员罚则的强化。特首梁振英立法会讲话遭遇拉布风波后,政务司长林郑月娥提出订立议员罚则,但曾钰成主席认为德国罚则主要适用于缺席、迟到、不投票等纪律问题,拉布属于议员辩论的政治行为范畴,定罚则有困难。实际上对于拉布议员的罚则在法例中已有体现,只是不够充分:《基本法》第79条第(七)项规定,针对行为不检或违反誓言的议员可由出席议员2/3通过谴责案,由议长宣布丧失资格,这是最严厉有效的罚则,应可适用于长期极端化拉布而“行为不检”或“违反誓言”的个别议员,只是2/3门槛较高;议长警察权可在程序上暂时阻断拉布,也是一种软性罚则。罚则问题在于最严厉者难以适用,程序阻断又太轻,缺乏中间性罚则,未来修改或可考虑“过半数谴责但不罢免”、适当数额罚款、禁止参会数次、议会大会检讨等措施,作为议事制度创新,渐然培育引导良性议事文化。
     
        总之,香港立法会恶质拉布现象,既是香港民主化过程的必经阶段,也有着深刻的历史渊源和意识对抗背景。基本法秩序下的香港管治显然不能纵容场内拉布与场外抗命的恶性互动,治理思路应循着议事规则优化的方向进展。值得庆幸的是,尽管遭遇巨大压力,香港立法会亦在法治与民意支持下开展了较有成效的“剪布”实践,一定程度上利用既有规则抑制了拉布的恶意蔓延,但规则细密程度及剪布实践仍有待完善提升。长期来看,拉布泛滥与当代民主文化的高度程序化以及香港社会民主文化对公共利益的认知状态高度相关。民主议会的成熟程度既基于自身自治程度,亦基于民主社会大环境的文化氛围与价值取向。只有当公益与法治真正成为一种为立法会和香港社会普遍、深度分享并捍卫的优先性“核心价值”与“公共理性”时,场内恶意拉布与场外违法抗命才可能被限缩至最低限度,香港民主才会超越台式民主和一般的当代转型民主而臻于英美式的真正的成熟民主状态。如此,其优良管治效应才可充分释放,而其对大陆民主化的示范意义才可能真实呈现。因此,香港立法会的拉布治理也就具有了超出香港本地管治的更宏大的中国宪制转型意义。


    【作者简介】田飞龙(1983-),男,江苏省淮安市人,北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院讲师,北京大学法学博士。

    【注释】

    作者系北京航空航天大学法学院讲师/港澳与内地合作发展协同创新中心研究人员,本研究成果获得港澳与内地合作发展协同创新中心以及教育部人文社科重点研究基地中山大学港澳珠三角研究中心的资助,是协同创新中心2014年度项目“香港立法会运作研究”的阶段性成果。
    [1]这体现了香港政制的“制衡”特征,也表明香港政制并非完全的“行政主导”,参见陈弘毅:《一国两制下香港的法治探索》,中华书局2010年版,第24页。
    [2]关于香港政制的“行政主导”特征分析,参见程洁:“香港宪制发展与行政主导体制”,载《法学》2009年第1期;杨建平:“论香港实行行政主导的客观必然性”,载《中国行政管理》2007年第10期;胡锦光、朱世海:“三权分立抑或行政主导——论香港特别行政区政体的特征”,载《河南省政法管理干部学院学报》2010年第2期;关于香港行政主导制的系统化研究,可参考傅思明:《香港特别行政区行政主导政治体制》,中国民主法制出版社2010年版。
    [3]关于香港殖民政制中“行政吸纳政治”的特征分析,参见强世功:“‘行政吸纳政治’的反思”,载《读书》2007年第10期。
    [4]关于1997年回归对香港宪制变迁的意义,有学者提出了“新宪政秩序”说,see Yash Ghai, Hong Kong's new constitutional order : the resumption of Chinese sovereignty and the Basic Law, Hong Kong : Hong Kong University Press, 1997.
    [5]关于彭定康的政制改革取向及其后果,参见张连兴:《香港二十八总督》,三联书店(香港)有限公司2012年版,第404—409页。
    [6]参见“人民力量‘冗长辩论’逼撤次替补案”,载《苹果日报》2012年5月1日。
    [7]参见《2013年拨款条例草案》,立法会网站,2013年5月21日。
    [8]参见“政府突袭通过特惠生果金”,载《苹果日报》2012年12月8日。
    [9]参见田飞龙:“滥‘拉布’折射港式民主危机”,载《大公报》2014年7月5日。
    [10]参见田飞龙“反‘拉布’的三个建议”,载《大公报》2014年5月31日。
    [11]香港社会对此亦有反思和检讨,参见陈景辉:“拉布,议会精神的沉沦或复兴?”,载《苹果日报》2010年1月12日。
    [12]明朝的“廷杖”制度就是佐证。
    [13]关于政治多元论的思想史线索,我国政治学者萧公权先生有过系统精辟的考察与梳理,系其1926年完成的康奈尔大学的博士学位论文,参见萧公权:《政治多元论》,周林刚译,中国法制出版社2012年版。
    [14]参见施米特:“当今议会制的思想史状况”,载施米特:《政治的浪漫派》,冯克利、刘锋译,上海人民出版社2004年版。
    [15]这一规则对中国的影响最早见于孙中山的《民权初步》,其最新、最系统的中译版本参见亨利·罗伯特:《罗伯特议事规则》(第10版),孙涤、袁天鹏译,世纪出版集团/格致出版社2008年版。译者之一袁天鹏先生在美国留学期间担任过“学生议会”成员,后从事议事规则翻译及其中国实践推动工作,是美国议事专家协会(NAP)中国首位会员,有关经验及其进展参见寇延丁、袁天鹏:《可操作的民主:罗伯特议事规则下乡全纪录》,浙江大学出版社2012年版。
    [16]立法会现有规则参见《香港特别行政区立法会议事规则》(1998年7月2日订立,2014年3月21日修订)。
    [17]较有代表性的讨论参见黎家维:“我国国会议长行使警察权问题之检讨”(宪政【评】101-050号),http://www.npf.org.tw/post/1/10969;陈锡蕃、何志勇:“建立纠仪长制度刻不容缓”(国安【析】101-050号),http://www.npf.org.tw/post/3/10942;台湾学者亦进行了适当的比较研究,参见何展旭:“日本国会警察权概述”(宪政【评】098-135号),http://220.128.175.146/post/1/6634.
    [18]关于香港民主中的激进主义特征,参见田飞龙:“高度激进主义损香港民主前途”,载《大公报》2014年9月25日。
    [19]这一本土论述逻辑典型体现于香港学者陈云的“香港城邦论”中,参见陈云:《香港城邦论》,天窗出版社有限公司2011年版;《香港城邦论Ⅱ——光复本土》,天窗出版社有限公司2014年版。
    [20]参见汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆1980年版,第49页。
    [21]关于卢梭的“公意”哲学,参见卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆2003年修订3版,第35—37页。
    [22]关于施米特的民主同质性概念之分析,参见田飞龙:“施米特对魏玛宪制的反思及其政治宪法理论的建构”,载《南京大学法律评论》2014年春季号,法律出版社2014年版。
    [23]See Hanna Fenichel Pitkin,The Concept of Representation,University of California Press,1967,中译本参见皮特金:《代表的概念》,唐海华译,吉林出版集团有限责任公司2014年版。
    [24]这一挑战在今年国庆前后的实际“占中”抗命中已然显露,参见田飞龙:“循民意和法治轨道解‘占中”困局“,载《大公报》2014年10月4日。

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