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闯关时刻——香港政改火线观察
发布时间:2015/4/29 13:37:38 作者:田飞龙 点击率[351] 评论[0]

    【出处】原载《法治周末》2015年4月30日,略有删节

    【中文关键字】香港;政改

    【学科类别】特别行政区基本法

    【写作时间】2015年


        2017特首普选是香港政改的核心目标,近期由特区政府公布的政改方案即为朝向这一目标之“政改五步曲”的第三步,亦即立法会辩论表决阶段。政府提出的方案依照“提名从宽,选举从简”的总体设计思路展开,经过了繁复的咨询论证与审慎考量,在充分体现提名阶段之“民主程序”与公平竞争性的同时,在选举阶段采取了一轮简单多数制。政府的方案选择是在去年全国人大常委会8·31决定的框架内进行的,按照港府的说法,是“合宪、合法、合情、合理”。特区政府与香港社会几乎是在该方案公布的同时即展开强势的政改宣传,主要问责官员频繁落区活动,预期扩展并稳定支持“袋住先”的主流民意,倒逼反对派议员转换日益僵化的“捆绑否决”立场。
     
        尽管如此,从方案公布一周以来的香港舆情来看,反对派议员立场反转的预期并未明显上升,政改在未来两三个月间最终遭遇否决的压力依然巨大。反对派几乎是从去年8·31决定刚一作出即明确捆绑宣布不接受该决定框架下的任何政改方案,对政改后续步骤不加区分地一律杯葛并最终集体否决政改方案。这一捆绑否决的立场成为占中运动的重要政治基础,但随着该运动的失败及特区政府继续稳步推进香港政改至第三步,依然维持该立场就日益显得不合时宜,逐步站到法治与民意的对立面,透支消耗着反对派的政治资本。
     
        在特区政府恪尽政改的宪制性责任条件下,香港政改的生死命运就将直接取决于反对派议员的立场转换。政改方案的公布预示着香港政改正在走近“闯关时刻”。这一关,不仅事关香港民主化进程,事关一国两制与基本法治理实验的前景,更直接影响到整个香港的前途命运与中国国家建构进程。走不出政改带来之“过度政治化陷阱”,香港很难有确定的未来与愿景。为此,我们看到从中央政府到香港社会都在“劝说”反对派转换立场,适当区隔占中广场激情,理性应对政改闯关,“循序渐进”实现2017特首普选并合法追求香港民主的“再优化”。
     
        政改方案合宪合法
     
        对反对派而言,2014年8月31日之前的“公民抗命”并无确切的抗命目标,因为作为政改第二步曲的全国人大常委会决定尚未作出。但是在此之后,全国人大常委会的8·31决定就成了始终如一的抗命目标,成了反对派的众矢之的,其要害即在于该决定相对保守且明确地设定了特首普选的宪制性框架。反对派认为该决定框架限制太严,自身无法出闸,从而具有筛选性质,是假普选。决定作出当晚,占中三子之一的戴耀廷在反对派集会上宣布香港进入“抗命时代”,标志着与体制内政改进程相对的社会运动广场化模式正式开启。自那时起,反对派一直聚焦于8·31决定,全部政治努力包括为期79天的占中运动,核心诉求亦在于迫使中央撤回8·31决定,而不愿意在该决定框架内考虑任何形式的具体政改方案。
     
        这里需要适当澄清一下香港政改的法律基础。从宪制性法律层面而言,香港作为地方行政区,其政改不是一个独立政治体的自主行为,而是具体法律秩序和中央管控权限制下的规范实施,即具体落实基本法第45条及全国人大常委会历次解释与决定的过程。香港政改的法律基础被严格限定于:第一,中国宪法和香港基本法作为总体性的宪制性法律,提供并限定了政改的合法性;第二,政改的具体依据是基本法第45条、附件一以及全国人大常委会2004年解释、2004年决定与2007年决定,2014年之政改决定即依据上述规范体系做出;第三,政改的宪制性程序被严格建构成“五步曲”,中央掌握主导权,中央与香港地方就政改事项形成协商合作关系。然而,这一根据政改事务之政治属性而合理凸显中央主导权的实体规定与程序安排并未得到反对派的认可,尤其是基本法秩序下的提名委员会模式被反对派建构为不符合“国际标准”的筛选模式。而所谓“国际标准”主要是指《公民权利与政治权利国际公约》(ICCPR)第25b款,要求选举应做到“普及而平等”。尽管该条款经由英国政府1976年的保留和中国政府1997年的外交声明而在法理上被排除适用,但反对派有着自身的法律解释方案,并将“国际标准”具体提炼为“公民提名入法”的政治要求。这一要求贯穿占中运动始末,构成对中央政改决定及特区政府政改方案的主要否定性理由。
     
        全国人大常委会的8·31决定构成了香港政改的直接法律基础。根据我国法律体制,该决定具有与法律同等的效力,又因涉及基本法及政改事项,属于宪制性法律,无论是从政治上还是法律上均难以撤回或改变。该决定框架对香港政改的具体限定为:第一,提名委员会按照原选举委员会模式组成,委员数量和功能组别构成方案保持不变;第二,正式候选人需提名委员会过半数通过;第三,正式候选人为两到三名。这一限定被香港媒体建构为“连落三闸”,被认为有着排除反对派参选的政治意图。需要解释的是,中央在香港政改问题上的基本态度是积极和真诚的,但也包含了对激进反对派夺取管治权的深切忧虑,从而反复提及香港政改需与“主权、安全和发展利益”相协调,特首应当“爱国爱港”。对地方行政长官提出基于国家利益的资格限定,不仅有着法律上的依据,亦为一般宪制法理所允许。不过,香港反对派出于对中央的“不信任推定”,将本属合理的制度性限制建构成“筛选”和“落闸”,反向求助于连番社会运动和国际势力干预,从而陷入政改僵局不能自拔。
     
        此次特区政府提出之政改方案是在自身的宪制责任与本分之内做出的民主而审慎的选择。方案本身严格符合基本法及历次中央解释和决定,尤其是符合最新的8·31决定。试想,特区政府怎么可能越权提出一个超越中央政改决定的方案呢?这是不切实际的,也与法治精神相悖,更无政治成功的可能。政改方案的合宪合法本身无甚异议,关键在于反对派并不聚焦于这一方案,而仍然聚焦无法改变的8·31决定本身,其思维逻辑是:中央政改决定是一株“毒树”,而此次提出的政改方案不过是其上的“果实”。民主党主席刘慧卿就多次指出中央政改决定下的任何方案都是“有毒的”,因而反对派不能接受任何形式的“毒树之果”。反对派评判中央政改决定的“毒”与“非毒”的标准并非严格的实证法律,并非基本法和历次中央解释与决定,而是本身并不适用于香港的“普选国际标准”以及抽象的普世民主观,诉诸的是一种超越基本法具体宪制的“理想宪法”。这一标榜理想性的社会运动推理逻辑为反对派中多位资深大律师所分享,是香港法治文化的一种畸变。即便纯粹从社会运动逻辑来看,一场真正理性温和的社会运动应及时向体制方向转型以收获最低限度的政治成果,而“袋住先”显然是一种很适合的运动转型方向。只是反对派主动拒绝这一精神与政治转型,拒绝对中央宪制权威及香港政改具体成果的最低限度的认可与接纳。不过,反对派的固执并不能阻止香港主流民意的理性回归,而民意与议员立场的对峙也正在给反对派议员传递极大的政治压力,其虽言之凿凿,但政治冷暖必然自知。反对派应有智慧和勇气反转立场,完成香港政改的“早期收获”。
     
        袋住先成主流民意
     
        政改方案出台后,香港各界反应热烈,主流意见稳定指向“袋住先”,支持率高达近七成。这本来是粤语中的一个贬义词,表示不得以而接受之,但在香港政改话语中亦日益固化且为各方共同使用而有着中性化的倾向。从民主的理想性而言,目前的政改方案自然不是最优。但是从香港民主的实践进程而言,这又是一个严格的普选民主方案,因为它在符合基本法及中央决定之限定的条件下做到了:第一,提名程序体现了充分的民主性与开放性,反对派有机会入闸成为参选人,参与正式候选人的正当角逐;第二,选举程序是简单明了的一轮多数制,全港500万永久居民有机会“一人一票”选举特首。这样一种普选安排即便放在世界任何一个国家或地区的普选史中加以比较衡量,都是值得肯定的。至于选举程序中未采纳政改咨询中出现的两轮复选制或白票制,并非否定它们的合理性,而是首次普选具有制度实验性质,需要逐步积累操作经验,以稳妥简明为要,但也不排除今后改革选举程序,引入更复杂精巧的制度设计。这种选择不能简单地归之于特区政府的保守,而是体现了政治上的审慎性,亦使得程序运转更趋确定。
     
        作为在基本法中首次引入普选规定并在2004年解释和2007/2014年决定中具体建构政改程序及原则框架的中央政府自然是在权衡国家利益与地方自治民主的张力平衡下审慎推进政改,支持特区政府依法落实普选。而特区政府和建制派以及日益趋于主流化的“袋住先”民意也构成了政改闯关的强大推动力。目前的香港舆论共识逐步开始形成:“袋住先”是合乎理性的双赢选择,而“捆绑否决”则是非理性的意气用事。除了普选指标,香港民主已高度成熟,选民在议员选举与监督政府方面有着充分的政治权利与自由,手上的“选票”是真正的政治武器,因此如果民意疏导有力,反对派部分议员的立场反转并非毫无希望,香港政改并非无救。
     
        事实上,从外部世界来看,国际上的主流看法也是支持香港通过政改方案。这一立场不仅体现在英国3月份发布的英港关系三十年报告中,亦体现在欧盟近日发布的香港年度报告中。政治是理性和妥协的艺术,而不是激情的一言堂。我们看到在激进抗争失效和主流民意反弹的双重压力下,反对派内部亦在寻求立场反转的可能性,但是需要耐性、智慧甚至牺牲。中央给出的2017年之后再优化的承诺以及8·31决定现实不可逆转的信号,善于理性计算的反对派议员是不难理解和消化的。不过,内部寻求松绑并不轻松。一则多次“捆绑否决”形成了彼此间相互监督的政治操守和道义感,二则反对派外围的激进力量严密监察,严控内部生变。近期就出现了《苹果日报》对反对派议员立场反转的威胁性警告,而学生组织与占中发起人更是声称反转立场必遭遇更强社会运动之抗争,而居于最远端的港独亦因应后占中激进抗争路线而走上了组织化乃至于暴力化。
     
        这显示出香港不存在“忠诚反对派”,而确实存在着“逢中必反”的反对派,为求反对甚至不惜损害全体香港人的政治与经济利益。作为后占中施压升级行动之一的反水货客暴力示威最终导致中央收紧了自由行,更导致内地人民同胞感受损和消费心理受挫,其结果显然是香港经济遭遇负面影响,累及香港若干产业和不同阶层居民。至于“香港城邦论”大师陈云在英国注册成立“香港独立党”以及香港大学学生会《学苑》继续坚持“香港民族论”激进路线,亦提示了在经过中低度违法的“公民抗命”阶段之后,香港社会可能走向“港独悬崖”,裹挟香港社会陷入国家更强的管治逻辑与机制之中,民主发展更加受限。我们已经看到建制派及中央关于《反港独法》、《特首任命法》方面的立法倡议,以确保中央对港管治权的法治化,如果情况进一步失控,不排除中央经过权衡而依据基本法第18条之授权采取紧急状态措施。真正心念香港民主与未来的激进人士应当充分估计中央趋紧控制的可能性,更应当充分估计国际干预的不可能性。港独不是杀手锏,国际干预也不是灵丹妙药。在中国日益成为世界体系核心国家的进程中,“主权、安全与发展利益”这样明确的国家利益必须得到香港居民的最低限度的体认与维护,与之反方向的政治追求在中国已然成为主要“列强”之一的条件下显得极不现实。这不是说香港反对派需要放弃全部立场,不可能也不需要,而是需要其重新认识国家和自身,重新检讨和设定政治议程与行动策略,摆脱独立和国际干预的一厢情愿,视角内转和北向,以修复与中央最低限度之信任关系来保障一国两制与基本法下香港所享有的高度自治权,理性同意政改方案并接力争取2017之后民主再优化。
     
        这些后占中复杂的政治生态演变都需要香港社会包括反对派精英反躬自省,理性回转,切割自救。因为激进主义的香港不仅不会有普选,更没有未来。而最激进的反对派可以移民,可以获得隐秘的利益补偿,但全体香港人无法移民,无法普遍受偿,只能成为实际而长久的政治受害者。所以,在政改方案上的立场选择,是对香港社会包括反对派议员的一次事关政治道德与社会整体利益的生死考验。
     
        香港普选与国家建构
     
        一场社会运动具有将全社会视线聚焦的功能,香港政改中的占中运动就是如此。香港核心价值本为法治和理性,然而占中运动及其后遗症显示出全球化时代社会运动技术模仿与激进观念移植渗透的成本在大大降低。运动一方只需要提供最简单的概念工具及进行新媒体的宣传动员,即可操作一场声势浩大的社会运动。然而,运动一方亦可能作茧自缚,比如近期的香港反对派部分人士就颇有此类痛楚,明知是双输结果,却不敢轻易说出反对理由和进行实际的立场反转。因为运动过程如同一次洗礼,广场给出了一种仪式化过程的共同命运感,雨伞成了香港民主的精神图腾,而属于民主之理性部分的妥协则成了异物,被建构成“叛徒”行为。
     
        坚定或痛苦地参与“捆绑否决”的反对派议员已深陷这一不自觉的广场民主意识形态,而其日益僵化的言论和立场本身亦表明目前的香港社会尚未能够从占中运动的广场氛围中突围。议员本属于“议场”,是对选民和公共利益负责的政治社会代表者,应具有最理智的心智和最独立的判断行动能力。然而,广场的激进主义逻辑却矮化并局限了他们的心智选择。所以,后占中的香港亟需“去广场化”和“去激进化”,亟需回复到法治与理性的轨道上来。
     
        不过,政改生死在程序上还是必须依靠立法会议员的投票。中央压力和选民意见至少在程序上是外部性的,不能取代议员的自由意志。需要申明,作为议员与作为广场示威者是完全不同的角色与责任,前者忠于法律并受选民委托参加审议和表决,执掌国家公器,因而绝无个体自由任性的余地,所谓“自由意志”乃是一种审慎与公共性的意志自由,而后者是作为无代表负担的个体的自由行动。因此,反对派议员不可过分任性滥用权力,这不仅在政治伦理上违背代表本质,亦会在后果上遭到选民的选票惩罚,不道德亦不理智。在政改投票意义上,决定政改成败的已经不是多数民意或多数立法会议员,而是少数反对派议员。这里存在一种否决权法理:少数人暴政。根据法定要求,政改方案需立法会三分之二多数通过,目前态势距离法定合格票数仅有几票之差。谁填补了这一政治空隙,谁就是香港民主的最大救星,短期内可能遭受反对派内部清算与谴责,但长期来看会得到主流民意认可与政治补偿,亦可能在未来特首普选中成为最具竞争力的温和派代表,推动“温和派治港”格局的形成,建构香港的共识政治与整体化社会。
     
        香港是一个会算账的理性城市,不可能放任反对派议员“捆绑否决”。而反对派部分议员的立场反转在程序意义上构成了香港政改从“山重水复”转向“柳暗花明”的最关键因素。但这需要时机、耐性、智慧和勇气。有意反转的反对派议员需要得到香港社会主流民意的持续而强大的支持,也需要反对派内部关于香港民主的的真正严肃认真、悬隔广场意识形态的理性辩论,内外合力才可给反转议员提供动力和安全保障。香港社会要从整体利益和长期发展角度出发聚焦“政改闯关”,推动、鼓励并保护“闯关时刻”的反转议员。
     
        超脱香港本地视角,我们还需看到香港普选对中国国家建构与治理现代化的制度实验意义。一国两制之所以伟大,并不仅仅在于创造性解决了有着巨大制度差异的香港如何回归统一的难题,更在于提供了两制相互刺激发展的制度实验契机。就普选议题而言,这是现代国家建构和政治治理的重要课题,但也存在着巨大的转型风险,需要转型主体建立严密的普选知识体系和具备周全的普选保障性条件,从而使得这一“民主化”的标志性工程建立在牢固的法治与共识民意基础之上,而不能陷入其他转型体的民主化陷阱。香港普选因而就不仅仅是香港本身的民主化,也是中国整体国家建构与民主转型的天然而优越的实验场。相对于中国其他地方,香港有着最为周全和系统化的现代制度体系,有着具有第一核心价值地位的法治,其有序民主化具有最稳靠的政治社会条件。如何坚定而审慎地推进香港普选进而形成中国人自身的关于普选的知识与经验,是对国家治理现代化的重大挑战。因此,一国两制与基本法,尤其是当下的普选政改,就具有了中国国家建构的战略性探索意义。从更完备的国家建构主题而言,香港的民主经验之重要性并不低于深圳河另一侧的深圳的经济经验。如果政改方案通过,香港对于中国发展与现代化的窗口意义与引领作用将更加突出,成为中国全面深化改革时期的“治理特区”,以创造性体现李克强总理在今年政府工作报告中明确提及的港澳“特殊作用”。而如果方案被捆绑否决,香港可能成为中国国家治理的负资产,陷入“国际干预-社会运动-国家安全”的僵局困境,双方各自承受互不信任的政治煎熬,解套空间日益限缩,合作治理无从入手,变相放任激进势力蔓延,危及香港高度自治、发展机遇与综合竞争力以及国家的“主权、安全与发展利益。从中央政府到香港各界包括反对派都有责任从国家建构和本地治理的高度严格避免这一政改悲剧及其系列衍生风险。闯关时刻,严格考验着各利益相关方的合作智慧与伦理底线,尤其考验着香港反对派部分议员的心智与责任。


    【作者简介】田飞龙(1983-),男,江苏省淮安市人,北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院讲师,北京大学法学博士,著有《香港政改观察》。

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