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高尔夫禁令如何被激活?
发布时间:2014/12/11 10:32:53 作者:田飞龙 点击率[310] 评论[0]

    【出处】《法制晚报》2014年12月10日,略有删节

    【中文关键字】高尔夫禁令;监管

    【学科类别】行政法学

    【写作时间】2014年


        高尔夫整治攻坚战已拉开帷幕。今年7月,国家11部委再次下发综合整治通知,按照取缔、退出、撤销、整改四类进行治理。各部委分工负责,各省领导主抓,高尔夫违建整治力度空前。这一攻坚动作是十余年来高尔夫项目在地方违建与国家治理之间复杂博弈和拉锯的最新态势,显示出国家从严治理违规建设、奢侈消费及贪污腐败行为的坚定意志。
     
        高尔夫是贵族运动项目,其场地建设与服务对象均需要大资本和高收入群体支撑。随着中国“土豪”时代的到来,尤其是官商密切互动的会所化,高尔夫球场成为中国高端生活与交往的重要场域,其强劲的消费需求与利润预期拉动各地不断突破中央禁令开展违规建设,导致耕地、林地等被违法圈占,项目重复建设、土地资源浪费等现象严重。更关键的是,高尔夫消费与官商腐败之间的关联已引起民众反弹和纪委关注。该项运动从改革初期的鼓励发展,逐渐过渡到限制发展,近十余年来更是禁止发展,以2004年国务院办公厅的专项禁令为政策调控的分水岭。
     
        然而,十年之内,部委监管缺位和地方政府不作为甚至默许,导致禁令频频失效,高尔夫球场在中国呈现出“违法”状态下的“野蛮生长”态势,形成了异常复杂的产业链和官商利益网,导致多轮治理无功而返。
     
        高尔夫产业发展的乱序现象,主要原因在于制度建设不足、行政监管缺位与市场盲目跟进。
     
        首先是制度建设不足,刚性禁令无法满足产业规范发展要求。高尔夫运动项目本身是现代体育运动的正常项目,如建设合理、规范监管,本身并无“产业原罪”,国家也从未决定整体取消行业存在。但长期以来,调控行业发展的规范大体限于国家部委低位阶的规范性文件,也就是“通知”之类的红头文件,通常涉及的是一刀切的发展禁令。这一规制手段固然回应了产业调整的需求,但一方面不能适应行业规范有序发展的标准规制与程序控制的法治化要求,另一方面也会对前期进入者和后期进入者造成制度性的不公平。既往的治理思路是一刀切禁止,却没有及时出台产业规范发展的正面规范,没有在规章以上层次建章立制。这一规制模式诱导产业无序发展。法治化程度不高成为无序发展的制度诱因。
     
        其次是行政监管缺位。对高尔夫项目具有监管权的国家部委多达11家,多头执法,多头监管,所谓联合执法因缺乏统一有效的权威机构或协调安排,导致执法效果大打折扣,执法过程遭遇各种地方政府和资本集团梗阻。此轮执法,发改委起到了重要的执法协调作用,但之所以可以发挥作用,根本原因还在于中央表现出了坚决整治的空前力度。不过,此轮执法仍有运动式执法嫌疑和弊端,固然可以在短期内“关停并转”一批违建球场,但对于产业规范发展和公平竞争问题并未正面回应,亦无制定专项管理规范的行政立法计划。这就可能导致执法过程的“选择性执法”,损害市场公平和制度正义,且可能造成“治标不治本”,在运动风气过后留下反弹滋长的后遗症。
     
        再次是市场盲目跟进。资本有逐利本性,高尔夫项目的高利润率形成对资本投资者的强大吸引力。由于制度供给不足和行政监管不力,在中央重重禁令之下,各地高尔夫项目以体育公园、绿化项目、生态项目、新农村建设项目等巧立名目,各地政府亦默许配合,引发市场跟风。在违法状态下,开发商为获得立项机会,必然涉及利益输送和官商勾结。这种产业发展模式同时损害了中央管治权威、地方政府公信力和产业竞争公平性,造成市场乱序和官商勾结腐败。
     
        当然,从严格法治立场看,地方政府与开发商的违法合作显然触碰了法治底线。中央吸取既往执法教训,以空前力度整治高尔夫行业遗留问题,亦有合法与合理基础。不过,即使如此,对于开发商与地方政府的各自权责而言,亦需分别对待。对掩护违规项目上马并实际获得利益的涉案官员,应予以党纪国法的严肃问责。
     
        对于开发商而言,是否存在行政法上的信赖保护问题呢?是否中央政府一纸禁令就可以完全不顾及开发商的投资利益呢?这方面的法律诉讼已经出现,比如安徽的冠景高尔夫诉国土部门案已立案,原告理由是项目本身从土地招投标到建设批复均属合法,行政部门单方面撤销许可不合法。《行政许可法》第69条规定了行政许可撤销条件下的信赖利益保护情形,明确区分了行政机关过错条件下的行政赔偿和被许可人过错条件下的不予保护。因此,整治过程应坚持法治原则,根据具体个案中被许可人是否存在法定的“欺骗、贿赂等不正当手段”确定信赖利益的保护安排,不可搞一刀切,损害市场公平和制度正义。这里往往涉及地方政府和开发商的双方过错,如有证据可证明,则行政问责与依法撤销许可就是合法行为,开发商亦不存在值得保护的信赖利益。这里需要确认的是,开发商对于中央政策禁令以及地方政府违规许可的事实是否“明知”。这可以通过开发商在申请许可中的“不正当手段”之证据予以证明。法院亦可借此机会区别对待,形成判别开发商利益保护不同情形的司法标准。
     
        对于明知地方政府违法并通过不正当手段获取项目许可的开发商,自然在严厉整治行列。但如果涉及地方政府以规范性文件公开招商引资或通过政府专项商谈立项等方式,实际造成了开发商尤其是外资或外地资本对政府行政的合理程度的信赖,则其投资利益是否属于合法保护范围就属于一项严格的公共政策问题,需要在此轮整治中区别对待,以便在行业整顿中兼顾对投资环境与地方政府公信力的适当保护。这里存在区别对待和进行政策性行政补偿安排的适当空间。当然,治本之策仍然是国家正式出台高尔夫行业规范发展与公平竞争的专门规范,确立行业标准和发展指引,以法治方式矫正当下的市场无序和产业地位不明的状况。


    【作者简介】田飞龙,北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院讲师,北京大学法学博士。

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