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普选国际标准存在但不适用
发布时间:2014/8/26 11:03:51 作者:田飞龙 点击率[1299] 评论[0]

    【出处】香港《大公报》2014年8月26日,发表时标题改为“特首普选没有‘国际标准’”,略有删节

    【中文关键字】香港;普选;国际标准

    【学科类别】特别行政区基本法

    【写作时间】2014年


        普选国际标准问题是香港政改的核心争议之一,是反对派论证“公民提名”与“和平占中”正当性的超国家法依据,其主要文本来源是《公民权利和政治权利国际公约》第25条b款,简称为“公约普选条款”。从反对派最宽泛的论述来看,其推理逻辑是:第一,公约普选条款作为普选国际标准的规范依据,是存在的;第二,公约普选条款适用于香港;第三,香港的特首与立法会普选安排应符合这一条款,否则构成对国际法义务的违反。反对派立场可简括为“国际法义务论”。尽管反对派对这一国际标准的解释和具体应用花样翻新,不尽一致,但不影响其政治论述的权威来源,也进一步证明澄清“公约普选条款”与基本法关系的根本重要性。
     
        与反对派针锋相对,官方和建制派对该条款的反驳逻辑是:第一,最强立场,以普选国际实践的多样性否定国际标准的存在,将普选完全作为主权内部事务对待;第二,中强度立场,承认“公约普选条款”的存在及其有效性,但依据“1976年保留”排除其在香港的适用性;第三,偏弱立场,承认“公约普选条款”存在且通过基本法第39条适用于香港,但属于间接适用,必须根据相关本地法律的具体转化予以实施。这一立场可简括为“基本法秩序论”。
     
        从多数意见与理性立场来看,完全否认“普选国际标准”存在性的观点不具有切实的法律基础与学理基础,但完全承认这一标准的适用性的观点也存在法律解释方法上过分偏重文义解释而忽视立法原意解释的缺陷。内地宪法学者强世功教授近日在《明报》撰文提出,双方辩论均存在法律立场与学理立场的混淆与倒错,有一定道理。实际上,在“双普选”背景下,如何看待围绕“公约普选条款”展开的学理与法律解释之争,如何界定公约之“普选”标准与基本法之“普选”安排之间的相互评价与对话关系,是香港政改与民主化的长期课题。即使2017普选完全按照基本法之普选框架实现,未来立法会普选以及更远期的基本法秩序重构也需要对这一核心概念及其法律内涵予以深入剖解。
     
        揭开国际标准的神秘面纱
     
        政治制度的国际标准与工业技术的国际标准有着不同的属性和适用方式。在经济全球化背景下,基于产品国际化与利润最大化的理性要求,工业技术的国际标准日益具有强制性与同质性,如果特定的生产国不能满足这些标准,将面临无法出口和无法进入国际市场的失败前景。因此,在工业技术领域与国际接轨要求原理和技术指标上的简单一致化。但政治制度属于主权和民族整体实践范畴,特定国家的政治制度在本质上只服务于本国政治实践和治理需求,并无出口压力,也无接受国际单一标准评价与管辖的完备政治理由。因此,政治制度的国际标准只是一种建立在人权普适性与国别主权意志相协调基础上的、以指导和改进国际整体治理状况与水准为基本目标的共同治理行为。这里不存在“人权高于主权”的激进主张,也不存在反对派主张的必须符合其“想象”的要点标准才符合国际标准的问题,而是在人权价值与永久和平理想背景下、以尊重和引导各缔约国采取符合公约原则与基准的方式改进治理体系的实践进程。在笔者看来,尽管“公约普选条款”在法律上并不适用于香港,但基本法建构的特首普选与立法会普选目标及其实践过程与具体制度模式,并不违反普选国际标准,而是为该标准提供了一种富有个性与创造性的、“一国两制”独特框架下的实践样本。退一步,即便公约普选条款适用于香港,基本法的普选制度安排不需要出口,依然具有充分的自主性和选择空间。
     
        “公约普选条款”到底是什么并非反对派的想象,而有着确定的法律内涵。公约25条b款的完整条文如下:“在真正的定期的选举中选举和被选举,这种选举应是普遍的和平等的并以无记名投票方式进行,以保证选举人的意志的自由表达。”该款确定了“普选”的适用范围、技术标准和主旨目的。就适用范围而言,该条款适用于“真正的定期的选举”,即可以适用于缔约国依法确定的所有“定期的选举”,包括立法机关和行政机关的选举。就技术标准而言,主要确立了三个技术要点:一是普遍性标准(universal),要求选举权不得被少数群体垄断,应扩展至特定政治体内以非歧视方式界定的合格选民;二是,平等性标准(equal),即每个人的投票(vote)应具有相等的价值(value);三是秘密性标准(secret),即选举应以无记名投票的秘密方式进行。就主旨目的而言,普选国际标准的唯一目标在于在选举中实现选民意志的自由表达(free expression)。我们看到,普选国际标准的三大技术标准有着确定的法律内涵。结合第25条主文中“权利”与“机会”以及“不受公约第二条的区分和不受不合理的限制”表述,在法律逻辑上还可推导出“第四标准”,即“合理限制”标准,就是缔约国为落实普选三大技术标准改进政治制度,可以在具体的普选制度中实施不违反上述技术标准的“合理限制”,以便普选能够在国内宪制基础及合理有序的框架内实现。基本法确立的“提名委员会”不是原来的“选举委员会”,只具有普选制度中的“提名功能”,只是便利普选组织与安排的“合理限制”,并不违反上述“三大技术标准”,相反却在根本目的上有利于保障选民意志的合理、有序、自由表达。“合理限制”不是“合理筛选”,并无不当。
     
        两次“保留”核心是政改自主性
     
        英国“1976年保留”和中国“1997年照会”构成两次保留,需准确理解其法律含义与政治意志。对英国“1976年保留”的存在性与有效性,辩论双方并无异议,但对于这一保留的具体内涵存在不同理解。建制派认为这一保留继续有效且为1997年之后的基本法秩序所吸收,在法律意义上排除了“公约普选条款”的适用性,香港不对该条款负有实施义务和报告义务。反对派甚至大律师公会则要么坚持公约整体适用于香港,包括保留部分,要么认为英国的保留仅限于文字上的“行政局”和“立法局”(已被基本法废除),而不包括行政长官和立法会。
     
        对英国保留应这样认识:一方面,这一保留是英国实行本土与殖民地“二元宪制”模式的政治选择,对应的是英国殖民秩序下的总督主导制,将立法局与行政局的产生模式排除在公约普选标准之外,从而保持香港殖民秩序的稳定性和连续性;另一方面,保留声明不等于排除香港的民主化,而是保留香港政制发展的自主性。当然这一自主性属于英国而不属于香港,这从回归过渡期港英政府的代议制改革可以看出,但这一改革尚无明确的“普选”安排,而只是逐步扩大立法局(甚至区议会)的民主基础。中国政府于1997年香港回归前夕照会联合国秘书长,声明英国的“1976年保留”继续有效,同年12月发出第二份照会,声明香港的人权报告义务继续实施,由特区政府起草,外交部代转。
     
        中国政府的“1997年照会”的准确法律含义是:公约整体对香港继续有效,英国保留部分继续有效,普选保留包含的中央政府(不是香港)对香港政制发展主导权继续有效。这样就可以理解虽然中英两国政府在“公约普选条款”的保留态度上高度一致,但港英政府末期推动香港政制民主化(动机不论)以及中国政府在回归前的基本法制定中确立“双普选”目标以及回归后稳健推进香港普选进程的客观政治表现亦有协同之效。“保留”与“保留之保留”均应在立法原意和整体政治意图的意义上理解和解释,认识到保留的首要法律意义是对该条款适用性的绝对排除,否则就会出现因单纯的咬文嚼字而无法区分和衔接殖民秩序与基本法秩序、违背保留声明原意的法律解释错误甚至政治错误。
     
        按照政改五部曲,全国人大常委会已在本月会期正式审议特区政府政改报告,同时已安排专门程序在深圳接见泛民代表并接受其《民间政改报告》。可以预期,全国人大常委会将按照基本法与前期决定框架,结合特区政府政改报告,参酌泛民代表意见及其民间报告,做出合法且合理的“一锤定音”式政改决定,以法律形式和效力确定性排除香港政改辩论中出现的对“国际标准”的浮泛议论与想象性适用,坚持其在基本法秩序内的普选目标、提名模式以及虽无义务但实质符合“公约普选条款”之三大技术标准的方案框架,而将政改方案细节与具体规则保留给香港本地立法。如果反对派依然宽泛而抽象地坚持“国际标准”,既无法完备论证标准在香港的适用性,也无法指出基本法与人大决定的“普选”安排在何种具体标准与实践意义上违反了国际标准,甚至不惜以此为由仓促“占中”以完成此轮政治反对运动的“交卷时刻”,则其正当性与合理性将面临基本穷尽的尴尬,其运动的号召力亦将逐步衰竭。当然,占中行动可能只是政治对抗的第一次攻击波,“后占中”时代在立法会、法院、街头等场域爆发的不合作运动及对政府管治的全面负面影响,才是对基本法与一国两制的更严酷考验。然而,这场考验已与国际标准无关,反对派进一步诉诸的可能也就不是尚有确定规范形式的国际法律标准,而是部分化的“民意”和抽象化的“理念”。认同与整合的政治斗争远未结束。


    【作者简介】田飞龙,北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院讲师,北京大学法学博士,香港大学法学院Leslie Wright Fellow。

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