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政改不可轻言失败
发布时间:2014/8/13 11:16:11 作者:田飞龙 点击率[437] 评论[0]

    【出处】香港《大公报》2014年8月13日

    【中文关键字】政改;香港

    【学科类别】特别行政区基本法

    【写作时间】2014年


        驻港中联办主任张晓明7日下午在香港国庆筹委会成立大会上发表讲话,就香港政改议题提出三个要点:第一,对港政策不因政改结果而变;第二,普选与国家安全相关;第三,香港核心问题是繁荣发展。在全国人大常委会“一锤定音”的倒计时阶段,中央官员的这一讲话透露出丰富的政策信息,甚至具有某种“吹风”和“预警”效果,提示一旦政改失败,责任并非全在中央,且中央依据一国两制方针和基本法治港的原则立场不会动摇。
     
        尽管这一讲话或许出于“好意”,稳定香港人心,展示中央长期坚定立场,但其关于政改失败可能性以及捆绑国家安全议题的倾向,可能遭致批评和误读。特别是在这一事关香港政改与民主化的关键时刻,轻言政改失败并指出后果没那么严重(对港政策不变),可能误导泛民派以及香港市民,以为中央不重视政改或者对政改信心不足或者对政改已做“失败”预期,更加剧港人的政治焦虑和集体行动的冲动。如何正确认识本轮政改的成败可能性及其影响,如何理解中央的内在焦虑和不信任的历史来源,是把脉政改前途、改进沟通话语和方式的重要支点。
     
        政改的增量改革属性
     
        此轮政改是典型的增量改革,亦即这一改革不降低港人既有的民主权利,而是通过普选安排增加民主权利,只是在增加的程度和方式上存在严重分歧。因为是增量改革,政改本来可以是“旱涝保收”的,即港人对于政改民主成果有“最低收成”预期。这一最低预期的法律基础即为基本法和全国人大常委会决定框架,但既定法律仍然保留了从最低值向上提升的空间,即提名委员会在代表性和工作程序上可以进一步民主化与公开化。这也是香港出现“袋住先”主张的合理基础。
     
        根据基本法,增量改革遵循的不是“一步到位”原则,而是“循序渐进”原则,这也是中央和特区政府对政改秉持严格的基本法法制主义和适度保守立场的法律理由,同时也是维持中央与特区关系平衡以及香港政制发展与繁荣稳定相协调的政治审慎理由。如果反对派向中间温和方案靠拢,接受基本法的提名委员会框架,将政改焦点适度转移到提名委会组成的代表性和工作程序的民主性上来,则政改的“最低值”预期就已获得保障,而增量部分就体现在提委会本身的民主化以及全体选民的“一人一票”上。按此程序运作,五部曲可顺利完成,中央的“实质任命权”也不可能实质性动用。如此,则政改几乎是不可能失败的。
     
        不过,这一“共识政治”的愿景现在看来似乎并不乐观。从政改多次博弈经验来看,香港的“分裂政治”态势日益明显,一方坚持基本法法制主义,另一方坚持国际法标准主义,缺乏政治理念和法治基础的底线共识。而且双方都诉诸了大规模的舆论宣传、政治动员和民间投票,占中“公投”和反占中签名将双方政治界限与裂痕进一步清晰化,而弥合此裂痕的政治努力却不甚显著或奏效。反对派基本无视此轮政改的增量属性和稳健特征,而单方面追求过于理想化的“最大增量”,要求“一步到位”。
     
        随着8月底对决期的临近,提前占中与中央“一锤定音”已成香港政改对合行为,大有“谁先开第一枪”的政治道义困境。如果提前占中,则提前摊牌,刺激中央朝更强硬和更无余地的方向退缩,则政改失败责任主要在占中派。如果“一锤定音”在先,则香港舆论与泛民派会更多将责任推给中央,认为是中央人为收紧政改空间,窒息政改前途。问题是,如此飙高的对决预期已基本排除调整焦点议题与合力推动普选的默契与可能性,政改失败预期将大大提升。然而,此刻不是政改算命或追究责任的时刻,而是再努最后一把力的时刻,是如何洞明危机协力降低失败预期的时刻。
     
        中央的“爱国者”情结
     
        张晓明讲话的另一要点是爱国者治港。在讲话中,他多次大段引述邓小平原话以论证爱国者治港的立法原意基础。邓小平是一位强硬、灵活而又敏锐的政治领导人,早在1987年就提出了著名的“邓公之问”,点出了能否保持爱国者治港的治理难题。爱国者治港问题首先是一个政治问题和历史问题,因此很难单纯从基本法条文中获得充分信息和证据,尽管任何宪制性文件在前提和逻辑上都包含了爱国的要求。
     
        中央的“爱国者”情结是此轮政改辩论的重要议题,是白皮书的重点阐释目标。如果不深入中英回归谈判和回归后香港社会自身的变化,很难理解为什么这会成为一个政治拉锯点。在邓小平以及全程参与回归谈判的一代人心目中,大英帝国在香港的殖民“撤退”战略一直在实施,香港部分民主人士自觉不自觉地配合了这一战略,而普选很可能成为这一战略的冲刺性目标。对于中央而言,对香港居民的民主化要求是充分理解和支持的,对普选也是郑重承诺和践行的,但对于香港部分民主派与英国的政治联系以及英国至今未完全放弃的“撤退”战略,则保持高度警惕,认为可能危害主权、安全与国家利益。
     
        这一担心是有历史根据的:第一,中英回归谈判是近代史以来最惊心动魄的政治斗争之一,铁娘子穷尽英国最成熟的现代政治智慧和技巧与中方博弈,争取英国利益的最大化,将香港“民意”及其长期“代理人团队”培育为战略性的忠诚力量,回归过渡期的英方诸多制度安排与秘密操作即围绕这一战略思路展开;第二,1989年的广场事件是分水岭,英国执政的保守党与香港民主派开始更紧密合作,前者的最理想目标是单方面废除《联合声明》,后者的最理想目标是“民主自治”,于是有了彭定康时期的“激进民主化”;第三,1992年英国以彭定康取代“亲中”的卫奕信出任末代港督,在英国保守派指导下,彭定康逐步形成了回归前的“彭定康遗产”,包括经济部分的新机场建设(隐秘转移港府财政储备)、居英权计划、功能界别直选改革与直通车方案;第四,1995年之后,中国方面基于英国的单方违约行为而决定放弃“协商”立场,另起炉灶,自主筹备临时立法会和首届特区政府。
     
        1980年代曾出现英方单方面构思的“三脚凳”谈判模式,被中方否决。然而,这种否决只是形式意义上的,英国人不是在谈判桌上而是在回归过渡期内有力培育了香港的民主文化和政党团队格局,甚至通过单方面解释《联合声明》以及抬高《人权法案条例》来与《基本法》分庭抗礼,利用香港司法独立和终审权进行香港政治的“司法控制”。一种隐形的“三脚凳”对一国两制和基本法的潜在威胁,早在邓小平时代即被敏锐察觉,今日更是成为中央“爱国者”情结的历史来源。而陈方安生和李柱铭的“访英”求援正坐实了“三角凳”想象和“外国势力”背景。
     
        政改失败不堪承受
     
        这里试举一例证明英国从其“撤退”战略出发导致的政策前后不一。在政改博弈中,功能组别一直是焦点之一。提委会模式严守功能组别,但公民提名模式就是要废弃功能组别。这里涉及香港政治基础的结构问题。吊诡的是,功能组别作为民主政治基础的创意正是来自于港英政府1984年的政制白皮书。这成为立法局非官守议员的政治基础。1987年港英政府检讨这一制度时认为合乎香港政情,应予以保留和强化,同时强烈推荐给中方《基本法》起草委员会,使之成为《基本法》政制架构的正式基础。这一制度的来源是英国的上议院模式,采取的是社会团体基础和间接代表制。1992年起,彭定康基于英国的新帝国战略而背弃了功能组别的属性和代表原理,推行实质上的一院化和直选。今天看来,彭定康方案的某些要素已经实现,而泛民派继续争取的政治目标有不少就出自该方案。该方案首先是大英帝国的撤退博弈方案,其次才是香港的民主化方案。更关键的是,由于没有回归后政治责任的顾忌,彭定康方案“果断”抛弃了《联合声明》与基本法确定的混合代表制与渐进民主化路线,无视香港商业社会与特别行政区的现实,将香港作为一个“过度政治化”的城邦来定位和培育。这一带有“激进”色彩的撤退型民主化方案只是大英帝国的殖民地治理术,在其英国本土亦难以承受。
     
        问题是,香港政改承受着如此沉重的历史负担与道德使命,“三脚凳”阴影不散,本土民主派与外国势力缠绕,民主派与建制派缠斗,功能代表与市民代表互搏,中央强硬与地方激进对峙,法治共识不存,民主理念分歧,政治信任流失,广场预期飙升。这些矛盾源自历史和制度的复杂交互,在在考验包括香港人在内的中国人民非殖民化和民主化的现代治理智慧与能力。政改不能轻言失败,如若失败,就不是“袋住先”或原地踏步的问题,也不是一国两制不变的问题,而是一连串的政治问责、连绵不绝的广场对抗和不可测的经济衰退,香港变性为“政治城市”,一切的价值均衡、法治文明与美德组合均被打破,其重建前景晦暗不明。


    【作者简介】田飞龙,北京航空航天大学人文与社会科学高等研究院讲师,北京大学法学博士,香港大学法学院Leslie Wright Fellow。

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