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村民自治:本质是一种直接民主
发布时间:2010/10/18 11:07:39 作者:仝志辉;田飞龙 点击率[682] 评论[0]

    【出处】(本文的一个删节版发表于《南方周末》2010年10月14日第31版)

    【学科类别】宪法学

    【写作时间】2010年


        目前,村民委员会组织法修订草案正在依法由人大常委会审议。目前,有些地方的村级选举贿选蔓延,规范选举是很重要,但往前看一点,其实绝大多数村庄选举已依法展开,很难不照法定程序举行。村民自治实践正在进入“后选举时代”,选举后的治理,正在变成村治主要问题。
     
        这部法律作为村级组织建设的关键,不应仅着重于规范选举。修订草案尽管从内容上基本把握了村庄政治活动中的民主要素,但对于“什么是真正适合村民自治的民主概念”并未给出清晰回答,民主选举、民主决策、民主管理、民主监督这“四个民主”的思路,拘泥于模仿国家权力的运作过程,对为村庄立法这一立法目标而言,有可能会忽视村庄自治特殊要求。村民自治的基本原则是什么?权力架构到底应怎么安排?
     
        村民自治的基本原则
     
        村民自治的第一个原则是直接民主。直接民主,就其本源而言,来自雅典的城邦民主。雅典公民具有两个基本特征:内在的美德和外在的民主参与能力,二者相互关联。雅典的直接民主在罗马共和国时期有过短暂的恢复,但最终衰落。直接民主的衰落与战争、政治区域的扩大、宪政体制的不成熟及公民的堕落都有关系,但它却给后世留下了关于民主生活的最朴素、最纯粹的历史记忆和想象。直接民主将民主理解为一种生活方式,理解为公民参与决策的日常体制。但是,由于近代宗教战争及宗教改革,公民美德被作为私人事务保留给宗教,政治成为一种职业化的技艺,公民与政治的关系缩减成选举关系,一种与直接民主相对立的间接民主逐步取得主导性的理论与制度地位。西方的自由主义民主普遍采取了选举代议制,公民的政治参与日渐淡化。但社会主义民主强调人民的主体性,强调人民对国家与社会事务的积极参与,这种理解日益得到制度的回应。简言之,作为社会主义基层民主的村民自治需要在原理上恢复对于直接民主的正确理解,将村民自治的中心由“选举代议”调整为“决策参与”,且这里的决策是成员的自主性决策,而不是政府主导式的参与决策。当然,这种直接民主实践仅限于村一级,乡镇以上超出了直接民主的限制空间,只能采行选举代议制和政府主导的参与式决策。
     
        村民自治的第二个基本原则是社会自治。村民自治是一种基层的社会自治,而不是国家体制内部的地方自治。村民自治与人民公社体制的最大区别就在于实行“政社分离”,即村庄社会对自身事务实行自治。中国的社会自治具有悠久的历史传统。社会学家费孝通曾将中国古代的治理结构概括为“皇权+绅权”模式,“皇权不下县”成为中国国家权力的统治理性,“乡绅”作为社会精英则承担起县以下的社会治理职能。中国古代政治稳定有两大法宝,一是儒家伦理,二就是乡绅自治。近代民主革命在政治上打倒了“土豪劣绅”,在文化上通过解放个人放逐了“儒家伦理”,企图建立直接面对个人的国家统治,人民公社体制就是最终的尝试,但被证明是失败的。社会自治的必要性就在于国家统治能力有限,而建立在传统与合理制度基础上的社会自治仍然具有治理上的比较优势。既然村民自治是一种社会自治,而自治的本质在于“自主”,国家法律(包括村组法)就应仅限于提供基本的原则和制度框架,着力提供村民自治内部发展或相互竞争无法解决的关键性制度供给,而不应规定得过多过细,严重捆缚村民自治的创新空间和行动能力。
     
        村民自治的第三个基本原则是参与式民主。任何民主制度的建构都必须首先解决权力的合法性问题,其次解决管理的有效性问题。权力的合法性问题被间接民主理论家简化为选举问题,管理的有效性则在政治科学意义上被界定为行政效能问题。村民自治同样需要回应这两方面的根本问题。前已述及,村民自治以直接民主为理论基础,核心在于决策治理而非选举,故其权力合法性问题实际上被转换为决策程序的正当性问题。从最严格意义来讲,村民自治内部的一切决策都应该使用最具正当性的村民会议来决策,以体现直接民主的“直接性”。但是,村庄事务繁杂,性质与影响范围不一,在客观上并不需要事事诉诸“村民会议”;村民会议的制度成本相对最为高昂,村民的自主精神与能力的培养非朝夕可成;全部实行直接民主尽管最大程度解决了权力合法性的问题,但忽视了管理的有效性问题。所以,村民自治的民主程序应该是一种以直接民主为主、间接民主为辅的理性化的程序组合,亦即我们这里主张的“参与式民主的综合形式”。应用到村民自治领域,村民会议显然应该实行强形式的参与式民主,而村民代表会议和村委会则实行弱形式的参与式民主,但这不妨碍村民会议整体程序中再包容一些辅助性的小组会议和间接民主程序。参与式民主强调成员德性、责任与行动能力,具有古典直接民主的部分核心要素。这也就是乡村治理的观察和研究者一再提出的村民的自治文化和自治能力问题。参与式民主的现代类型主要有两种:一种是强形式的参与式民主,指向成员的自主审议与决策,不存在可视的权力中心,全体成员就是权力本身;另一种是弱形式的参与式民主,主要是政府主导的咨询性决策程序,涵盖立法过程和行政过程,存在可视的权力中心,公民参与在功能上主要具有咨询价值,具有对决策的影响力,但不具有直接的决策权份额。中国的村民自治成败与否,民主程序的合理设计是关键,必须注重强、弱形式的参与式民主的合理搭配。
     
        权力架构要合理化
     
        基于以上对村民自治基本原则的完整理解,我们认为村民自治在本质上应定性为一种经过程序合理化的直接民主制度。目前的修订草案体现出对村民自治权力架构设计的较大兴趣,有两点动向值得关注:一是修订草案关于村民会议和村民代表会议的法律关系的规定,这涉及村民自治民主权力的核心载体问题;二是增设村务监督机构的问题。
     
        第一个问题涉及村民自治权力架构的核心内容。修订草案坚持了村民会议的最高地位并适当扩展其权力清单,值得肯定。村民代表会议则是村民自治实践中对以村委会为载体的“行政主导”和以村民会议为载体的“直接民主”进行协调的产物,是效率和原则的结合。尽管村民代表会议在法律上是“按需设立”,但实践中基于所谓的村民会议开会难(很多是人为将村委会设在自然村之上,以及大规模合村并组带来的),大多数行政村设立了村民代表会议,并有取“村民会议”而代之的趋势。这涉及到到底将村民自治作为一种直接民主还是一种代议民主来建设的原则性问题。我们认为,目前对于村民自治的直接民主性质并无异议,重要的是如何通过合理分权及程序安排实现合理化。任何实践性制度的设计必须兼顾原则的纯粹性和具体制度的效率性,村民自治中的村民会议和村民代表会议应采取“有重点的兼顾”论:以村民会议为原则和重点,不能通过粗放的“行政规划”及简单的“一次性授权”来挤压直接民主空间,架空直接权力领域,而是应该保障村民会议在召集程序、议题重要性及协商理性方面的优先地位,使之对最为重大之村级事务具有直接决策的权力;将实践中发展起来的村民代表会议作为直接民主原则下的重要功能部分对待,通过清晰、有限而可收回的授权安排,使之承担日常性的村级重要事务决策。村民代表会议和村民会议各按其份,才能协调好村民自治中的精英与大众的不同作用。事实上,今天单独依赖哪一方都有可能达不成善治的效果。精英治村,一定是要为村民负责的精英来治村才行,怎样产生并维持这样的精英,选举的办法过于生硬,也容易被利用,终究不能完全依赖。普通村民治村也不是完全可行,必须要有精英的示范和带动作用才行,专业化的工作也只能委托精英去完成。
     
        此外,关于村民自治的权力架构还存在一个具体问题,即是否需要增设村务监督机构。草案第29条规定应增设此类机构,负责村民民主理财和村务公开等制度的落实,其成员应当具备财会、管理知识,并由村民选举产生。我们认为这一制度设计并不必要,理由有三:首先,这一设计与村民会议/村民代表会议之监督职能重复,叠床架屋,虚耗制度资源;其次,村民会议/村民代表会议为村民自治权力架构强化的重点,其监督职能应予以开发;专业监督人才不可能在每个村都能落实,需要专业监督才能的监督需求也不一定在每个村庄都存在,监督需求可通过村民会议/村民代表会议决议设立临时监督小组或外聘专业机构来满足。
     
        “自治法”逻辑要更彻底
     
        本次修订草案逐步体现出对村民自治的“自治法”逻辑的肯定和承认。村民自治是一种社会自治,需要正确处理法律与自治的关系。法律代表国家公权力的意志期待和制度安排,自治则体现为国家之下的次级共同体的自我决定和自我维持。但是,村组法尽管以“村民自治”为基本目标,长期以来遵循的却是一种“组织法”逻辑,即过多体现了对村民自治的制度规划及实践步骤的有效控制以及相关的组织建设,而对村民参与权和相关程序建构不足。事实上,法律应仅限于提供村民自治的基本原则、核心的规则和程序框架,不应过分细致地规定村民自治的具体运行程序和规范化标准。
     
        村民自治是一种社会自治,如何自治就应该更加体现社会自身的要求。村组法对于自治程序的规定应该具有更多开放性,对于明显不可能有单一制度选择的就不要硬性规定一种制度选择。修订草案第三条规定,“村民委员会根据村民居住状况、人口多少,按照便于群众自治,有利于经济发展和社会管理的原则设立。村民委员会的设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇的人民政府提出,经村民会议讨论同意,报县级人民政府批准。”村民能不能要求设立村民委员会呢?为体现社会自治,应该同时允许村民会议决议后自主提出和乡镇人民政府提出两种方式。前述村务监督机构的设立也是一个例子。为什么要统一规定设立村务监督机构呢?需设即设,不需要则不设,设与不设由村民会议或村民代表会议自主决定即可。类似偏向在修订草案中还有很多。如第二十条第二款对村民会议提议权的规定,“村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提议,应当召集村民会议”。如果村民委员会、村党支部提议召集呢?应该也予允许,实际中大量存在的其实是由村委会、村党支部提议甚至提出具体议案的。如第二十四条第一款对村民代表会议开会制度的规定,“村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议,应当召集村民代表会议”,如果有相当数量村民而不是村民代表要求召集村民代表会议呢?也应该允许,不应该让村民再去找村民代表来提议。这也有利于体现直接民主和村民参与。由于村庄的实际情况差异很大,全国法律不可能做出一致规定,有的制度可以列举几种,都为合法,但具体用哪一种交给村庄自己选择。对于因实际情况多样不宜明确或不能列举全部选择的,可以将具体制度创设权留给村庄,因为本来村庄就是自治体。此外,村组法之下应有村一级的《村民自治章程》及其专门自治规范加以补充,更多让村民决定自己村庄的自治办法,才可显示出“自治”本义。村民自治不仅仅是按照法律规定动作来训练村民和实现秩序,还应具有规则生产的权力与能力。当然,这并不排除各级地方政府根据本地农村实际情况,制定《村民自治示范章程》,推荐给村民参考,以及组织村民自治经验的扩散。
     
        总之,对村民自治的标准和具体程序不宜在全国性法律上规定过细和过于一致。促进多样性的自治本身就应该是“自治法”的目标。我们认为,应将村民自治真正归还给村民,使之具有相对完整的权力对自治事务做出决定,并在此过程中形成核心的民主行动能力。在此意义上,村组法应保持适度的“谦抑”,尊重社会自治的自身规律和发展需求,为村民自治的充分而规范的发展提供理性化的制度基础及运行空间。检讨起来,虽然在村民自治的“选举时代”,立法上严格选举程序有莫大之功,但选举程序的单一化和一致化已经留下后遗症,对贿选应对不力本身就有立法单一推崇“一人一票”选举模式有关。选举既以如此,做方向性调整成本已然很高,“后选举时代”的治理立法再不能这样了,否则执法成本将不堪重负,施法效果也不一定好,除非纵容法律和现实名实不符,牺牲法律的权威性和效能。
     
        即将修订通过的村民委员会组织法,面对的是村民自治发展的新阶段:村民自治已经走过启动和规范选举阶段,进入“后选举时代”。这一新阶段追求的是自治秩序和乡村发展的双重目标,着重的是决策和监督上的村民参与,对中国基础社会秩序构建和政治进步将有深远影响。村民自治的制度理想和国家发展的深切需要要求我们,对《村组法修订草案》的审议,应该更加审慎,更加系统,广集建言,在更加深入的程度上恢复村民自治的完整理论逻辑和合理制度框架,推动村民自治充分和有序的发展。


    【作者简介】仝志辉,中国人民大学农业与农村发展学院副教授。田飞龙,北京大学法学院宪法与行政法专业2008级博士研究生,北京大学公众参与研究与支持中心研究员。(作者均为“乡村中国研究小组”成员)

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