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官员财产申报与公开制度的动力系统建设——以香港廉政公署的基本经验为参照
发布时间:2009/5/20 13:54:40 作者:田飞龙 点击率[1878] 评论[0]

    【出处】《公众参与观察》总第11期,2009年4月出版

    【学科类别】行政法学

    【写作时间】2009年


      引言
     
      反腐败是一个世界性的课题,需要整个政治共同体的共识与行动。无论是威权政府,还是民主政府,由于法治的传统漏洞和民主作用的间隙性(若干年一次的选举),腐败都非常严重地存在着。历史经验表明,在市场经济发展到一定规模的时期,由于制度衔接与民主监督的问题,腐败会出现一个特别猖獗的趋势,这必然刺激政府作出激烈的政治反应,重申党纪或建立特别的制度。即使西方发达国家,在其现代化过程中也大致经历过了类似的腐败高潮期和反腐败压力期。无论何种政府,无论民主程序如何,都无法承受巨大的腐败压力所造成的政治危机。普遍化的腐败既然属于政治危机,既然已经表明民主选举制度和日常法治已经无法有效抑制政治体的腐化,政治理性就必然倾向于建设非常法治机制并引入日常化的民主机制(如公众举报和参与)。在这方面,我们观察到香港廉政公署的基本经验,举其要者,即为反腐机构的独立性与举报式民主机制。香港廉政公署不属于普通公务员系统,由行政长官直接指挥,这表明其并非日常法治机构,而是负有专门性责任的特殊调查机构,类似“特务”。但香港既有的民主法治框架抑制了该机构独裁化、恐怖化的倾向,抑恶扬善。举报式民主机制显然既不同于常规的诉讼制度(严格的私益相关性),也不同于常规的选举式民主,而是一种具有日常性、参与性特征的民主。香港廉政公署的这两个基本经验很值得我们细致研究和借鉴。
     
      就中国大陆而言,腐败经历了一个特殊的历史发展过程。新中国建立后,在国民经济恢复时期,腐败现象有所抬头,即所谓的“糖衣炮弹”问题。当时的回应方式是伟人的一句“不杀不足以平民愤”,人头落地,令人畏难而至。那时的政治纪律和经常性的群众运动尽管存在不少负面影响,但确实造就了一种社会性的反腐败道德氛围与民主性压力,腐败得到较为系统的抑制。但1978年改革开放以来,随着国家精神状态整体性地从理想主义转向经验主义,“一切向钱看”的价值观在经济领域扎根之后很快波及政治领域。日益严重的腐败还差一点使改革进程夭折。基于对腐败的极强的政治杀伤力的认识与忌惮,党和政府一直高度强调并积极推进反腐败工作。反贪局机制反映了反腐机构专门化的初步探索,近来成立的国家预防腐败局则在机构专门化上又推进了一步,但仍显不足。官员财产申报制度从上个世纪90年代就开始呼吁和准备,但“千呼万唤未出来”。最近几年腐败形势日益严峻,更使得该制度的建立成为每届两会热议的话题。新疆阿勒泰进行了该制度的试点,但从其工资(含津贴)外财产收入的“零申报”结果来看,效果并不显著。这也提示我们,对于反腐败这样的非常之事,即使建成所谓的官员财产申报制度也未必就会发生多大作用。笔者从内地实际和香港经验的比对中发现,反腐败的动力系统的有效性是反腐败制度成效的决定性力量。本文的核心关注即为从香港经验中挖掘反腐败动力系统建设的基本原理,并应用于官员财产申报的个案。基于反腐败和官员财产问题的关联度几近100%,这样的推演和应用显然具有理论上的妥当性。
     
      香港反腐的动力学原理:政治法的理智与民主的本源性认知
     
      在1970年代廉政公署建立之前,香港可以说是一个法治社会(英国普通法传统),但不能说是一个民主社会(殖民地的非主权特征),也不能说是一个廉洁社会。由于缺乏普遍的民主选举制度和有效的议会监督,仅仅依赖英国式的普通法治,无法建立有效的反腐败防控体系。在1960年代末70年代初,香港最腐败的领域是警察领域,黑白勾结、警匪一家的现象非常猖獗。一名叫韩德的警官因贪污罪被捕后声称其19年从警生涯中共贪污500多万港币,并供认业内黑幕:“贪污在香港警察队伍中是一种生活方式,就像晚上睡觉、白天刷牙一样自然。”直接导致香港廉政公署成立的还是著名的“葛柏案”。这同样是一起警员贪污案,嫌疑人葛柏擅自离港躲避调查,引起民众极大愤慨。港督麦理浩基于社会压力,经研究决定成立专门的反腐机构——廉政公署,并以此作为制度依托最终高效率地处理了葛柏案。该案的成功处理也鼓励了香港官方与普通市民对廉政公署的信息,廉政公署通过自身的努力作为成为全球性的反腐标本。
     
      香港廉政公署的经验到底是什么呢?我认为主要是其制度建构所基于的政治法的理智和对民主的本源性认知,这主要体现在其机构的独立性与举报式民主机制上。
     
      我们且先来看香港廉政公署的基本组织架构和运作机理。该公署由3个工作处和一个行政总部组成。行政总部负责处理日常性的行政事务,3个工作处为执行处、防止贪污处和社区关系处,分别承担调查、防范和宣传教育之责。廉政公署直接对行政长官负责,不属于香港公务员序列,不受公务员法规制约。该公署的设置体现了政治法的理智。在廉政公署成立之前,香港已经存在调查与惩治腐败的相应机构与法规,但效果很差,原因何在?一方面固然是由于香港民主制度缺乏,民众选举和参与的权利得不到保障;另一方面也因为单纯依赖常态化的普通法治无法有效遏制腐败。单纯的普通法治缺乏权威性和特殊的调查权力,并由于程序正义理念与制度的妨碍,其反腐败效果自然难以得到保障。而反腐败本身就不仅仅是一种个案化的法治问题,而是涉及政治体生死存亡的政治问题。我们固然无法脱离常态法治另搞一套,但通过特殊的制度建构加强常态法治的薄弱环节,并做到与常态法治的规范性衔接,显然也是政治建构理性的当然内容。廉政公署正是在这样的空间里寻求突破的。香港由总督到特首,一直坚持行政主导的体制,类似于某种“总统制”。在这种情况下,行政长官就不仅是行政部门的首脑,也是国家的代表,具有“主权者代表”的身份。由其直接指挥廉政公署,就可使廉政公署具有最大的正当性与权威性。政治法的理智告诉我们,以常态政治状态为预设的常态法治具有重要的缺陷,特别是缺乏政治判断力和行动力,因而需要某些特殊的制度装置补强其功能缺陷。香港廉政公署的特别调查权就是对常态司法权的补强。从反腐动力学的角度来看,机构独立性提供了自上而下的具有政治和法治双重性质的动力。
     
      但是,仅仅建立具有主权直接权威支持的特殊机构也未必就能够取得良好的反腐效果,这里涉及到香港廉政公署成功的另外一个原理支点——对民主的本源性认知,其主要制度形式就是举报式民主机制。我们来观察一下香港廉政公署3大工作处的基本职责:执行处——负责案件的调查,其主要来源是市民举报,其举报中心24小时办公,接受群众各种形式的举报,并进行快速的案件分类与立案调查,调查员具有拘捕权、搜查权和扣押权,在证据充分的情况下移交律政司处理;防止贪污处负责审查政府部门和工作机构的工作程序,修订其可能导致腐败的工作方式;社区关系处负责通过与民众及传媒的接触,教育并引导民众对反腐败的理解与支持。3大工作处中我认为最具特色的就是举报式民主机制。由于任何政府机构的调查能力都是有限的,行政过程需要公众的信息输入。举报就是腐败信息搜集的低成本、高效率的方式。腐败的普遍化可能受到官僚制“官官相护”的合作理性的保护,公众举报则可以打破这样一种集体性的保护,因而公众并不分享腐败的利益,反而常常是腐败的受害者。从香港廉政公署的反馈绩效来看,非常高效率——其承诺的服务标准是48小时内作出反应。举报式民主机制虽然不被认为是当代选举式民主的主流范畴,但它反映了对民主的“参与”本性的深刻认知。严格来讲,这种认知比秉持精英主义立场的选举式民主要更加真实,也更加深刻。腐败的日常性需要民主的日常性与之形成强烈的道义与力量的对峙,并借助体制内特殊的反腐机构的权力过程而获得反馈后果。这种反腐中的举报式民主机制提供了一种自下而上的动力。笔者认为,新疆阿勒泰的“零申报”的结果与其反腐制度设计中公众参与不足以及对举报人保护不力有关。
     
      从反腐动力学角度来看,香港廉政公署给我们提供的主要经验就是两个:一是反腐机构的独立性提供了一种自上而下的具有政治、法治双重性质的动力,这体现了制度设计者在政治法原理上的理智性;二是举报式的民主机制提供了一种自下而上的具有民主性质的动力,这体现了制度设计者对民主的本源性认知。制度设计能够超越日常法治和主流民主的范式束缚,从腐败的严重性及反腐败的动力系统的科学性角度入手,显示了政治理性的成熟。当然,这里所探讨的全部内容只限于制度本身提供的压力型动力,即从外部输入压力,在内部转化为自纠、自控的动力。还有一种内部原生的动力,即所谓的行政伦理或政治伦理,这往往需要通过外围性的社会道德水平的提高以及系统内专门的伦理性教育完成。在香港的制度经验中,这方面的经验似乎还不多见,甚或是因为笔者的孤陋寡闻。不过,这种内部动力大体属于道德伦理的范畴,其规范性地位较之外部动力(压力)也许更加根本,但其功能可靠性难以实证,故从制度理性角度来看,外部动力系统的建设应该成为重点。大陆迭次进行的政治/行政伦理建设,比如三讲教育、三个代表、先进性、科学发展观、以人为本,在彰显执政党的道德正当性的同时,似乎并没有收到反腐败方面的明显成效。作为法学研究者,笔者更加看重“制度反腐”共识基础上真实有效的制度性推进。
     
      官员财产申报与公开:动力何在?
     
      大陆在反腐败上面没有少下功夫,但效果一直不佳。最近讨论的比较热的是作为反腐终端机制的官员财产申报问题。论者多倾向于认为只要国家建立官员财产申报制度,腐败就会被有效抑制。这种制度乐观主义在阿勒泰“零申报”的现实面前可能要碰一鼻子灰。作为法学研究者,笔者自然赞成建立官员财产申报制度,而且认为不应该一而再、再而三地到处“试验”,而应顺从政治大势、真正从政治体生死存亡的角度及时作出“决断”。但“决断”固然体现了制度之“良”(正当),却未必达到制度之“善”(功效纯熟)。笔者认为至少与“决断”具有相当重要性的制度的动力系统建设问题必须得到重视。否则,徒有“决断”与制度,但缺乏有效的动力支持,制度最终会不了了之。如何思考官员财产申报与公开的动力系统问题呢?这个问题与反腐动力学的问题具有同构性。笔者以为香港廉政公署的基本经验可资借鉴。
     
      首先是机构独立性方面。官员财产申报与公开是两个制度环节,其中申报是公开的来源,公开则使申报处于公众知情和监督之下。即使首先建立官员财产申报制度,也应该在条件成熟时建立官员财产公开制度,引入民主监督机制。官员财产申报与公开首要的问题是向谁申报、向谁公开的问题。“向谁公开”的问题比较简单。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的要求,制作与保存的政府信息原则上应向社会公众公开。因此事实上只要建立了财产申报制度,即使尚未建立专门的财产公开制度,政府也应该根据《条例》要求公开相关信息,而公众也有权直接依据《条例》申请相关的信息公开。“向谁申报”的问题则复杂得多。香港在法治架构下,机构关系比较清晰明了,廉政公署依据政治法和民主原理较易获得合理定位。但大陆政治架构中“党的领导”、“人大至上”、“行政主导”造成权力构成与权力关系上的复杂性,确定明确的受理申报机构并不容易。但基于人大制度是我国的根本政治制度,人大监督官员具有宪法的正当性,笔者还是建议受理官员财产申报的机构由人大通过专门法律设置,该机构直接向人大负责。为避免机构重叠,可以在综合考虑反腐机构整合的基础上,最终将官员财产申报受理机构并入大的反腐独立机构(例如人大内部的反腐败委员会)作为一个相对独立的职能部门。人大内部的财产申报受理机构主要依据国家法律处理公务员廉洁问题,并不妨碍党的纪律检查机构以党纪为依据对党的官员的追惩。财产申报受理机构可以不纳入公务员官员,其成员通过专职聘任方式任命,不得兼任其他职务。法律上应明确赋予这样的机构设置可以提供官员财产申报的自上而下的压力。
     
      其次是民主参与机制的问题。官员财产申报要避免“零申报”的制度尴尬,就需要坚持信息公开和公众参与。这一点可以借鉴香港廉政公署的举报式民主机制的经验。如果没有市民的积极举报与支持,香港廉政公署不可能获得大量的腐败信息并作出如此大的腐败业绩。我们的官员财产申报制度必须和官员财产公开制度、公众举报制度结合起来,形成有机的制度体系。从目前来看,我们可以先建立官员财产申报制度,规定如实申报的官员可以给予从轻处理,但无论官员是否如实申报,申报受理机关除了专门的调查核实之外,应将官员的自报结果向社会公众公开,由公众对其进行监督和举报。通过“官员自报”和“公众举报”的比对,申报受理机关应有权依据法律规定对相应官员作出差别处理。这一制度的俄关键在于通过宣传教育动员群众举报并建立严格有效的举报人保护制度。中国目前各种类型的举报实际上很多,比如信访、申诉等,但收效甚微,主要原因就在于对举报人的保护不力。香港廉政公署对于举报人进行严格保护,泄密者将遭到严惩。通过法治保护举报人的民主参与热情和社会责任感,这是现代政治文明的重要内容。只有举报力满怀信任地、毫不畏惧地进行真实举报,官员财产申报与公开对于反腐败的促进意义才能够在这种反复试验的过程中得到体现、巩固与扩展。此外就是举报反馈机制的效率问题,只有高效率及回应性才能持续鼓励公众的民主参与和监督,总是“石沉大海”肯定也会挫伤公众的参与积极性。民主参与机制解决的是官员财产申报与公开的自下而上的动力问题。只有民主参与的持续性得到了保障,官员财产申报与公开的有效性才能得到保障,通过这一制度的反腐功能才能获得长效性。值得注意的是,互联网技术与网络社会空间的发展为中国大陆的反腐提供了新的契机与可能,其中尤以“人肉搜索”为甚。人肉搜索是天使还是魔鬼,这是一个无法偏执一端的问题,重要的是针对什么及如何利用。人肉搜索如果用来监督官员的不正常消费行为(如“天价烟”、别墅消费、包N奶、嫖宿幼女等)并将之作为一种网络监督与举报行为对待,则可以对官员财产申报与公开制度的反腐功能起到重要的动力支持作用。
     
      上述自上而下与自下而上的外部动力系统建设需要在未来的官员财产申报与公开立法中得到有效的考虑,否则所建立的制度很难收到实效。内部动力系统方面,我们的党和政府一直在下功夫做,这方面的意义也不容忽视,但形式与方式上可以考虑更加的具有时代性和实践性。
     
      结语:不要做沙滩上玩耍的小孩
     
      黎巴嫩著名诗人纪伯伦曾经有这样一句名言:“你们乐于立法,更乐于破坏它们。如同海边玩耍的孩子,不倦地搭建沙塔,再笑着破坏它们。”中国自改革开放之初就进入了一个“立法时代”,但立法越多并不意味着秩序越多。比如反腐败方面的法律、法规和政策不可谓少,但却并没有遏制住腐败的蔓延之势。神圣的法律在各个执行环节中大打折扣,如同沙滩上的“孩子”一次次凭着任性打碎法律“沙塔”。这固然有法律执行者的短视甚至自私,但也与制度建构的“宜粗不宜细”、不够“良善”有关,与只重制度原则和制度规范、轻视制度动力系统建设有关。在反腐败法制建设上,香港廉政公署的基本经验就是体现政治法之理智性的机构独立性建制以及体现对民主本源性认知的举报式民主机制。这是很重要的超越日常法治和主流民主的十分有益的制度经验。我们正在讨论的作为反腐终端机制的官员财产申报与公开制度,值得很好地学习香港的经验,建构兼顾制度规范与制度动力的良善之法。
     
      让我们不要再做沙滩上的小孩,让我们超越但又不脱离日常法治和主流民主的框架,在反思与比较中建构法治的“铁塔”,在与反腐败的制度博弈中彰显正义的力量与政治建构理性的成熟。


    【作者简介】田飞龙,北京大学法学院宪法与行政法专业2008级博士研究生,北京大学公众参与研究与支持中心研究员。

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