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参与式民主和中国村民自治
发布时间:2009/2/18 9:33:42 作者:田飞龙 点击率[1920] 评论[0]

    【出处】姜明安主编:《行政法论丛》(第11卷),法律出版社2008年12月版

    【中文摘要】文章对于中国村民自治中的“代议民主论”提出了重要的理论批评,主张从直接民主原则出发,通过“参与式民主”的程序化改造,重构中国的村民自治制度体系。文章将村民自治与中国农村的现代化相联系,将村民自治的“参与式民主”方案作为农村现代化的突破口,从而与“新农村建设”的正面思维相呼应。

    【中文关键字】村民自治;农村现代化;新农村建设;代议民主论;参与式民主

    【学科类别】行政法学

    【写作时间】2008年


      引言
     
      村民自治是中国农村政治现代化的核心,也是“新农村建设”制度层面的首要问题。然而,它还是“一个远未完成的体系”。如果说改革开放以来国家层面的政治体制改革经常性地滞后于经济体制改革,那么农村的政治体制改革其实几乎和经济体制改革同时酝酿,并且都明显先于城市。标志着国家正式进行政治体制改革的事件是1997年前后“法治国家”进入党章和宪法,而此时村民自治已有10年的制度实践。虽然无论是农村的经济改革还是政治改革都具有为城市乃至整个国家展开改革的“试验”性质,但规模往往可以标示本质的差异——在原理上以“直接民主”为导向的村民自治即便探索出一条真正有中国特色的“民主之路”,其对于整个国家层面的民主到底有多大的制度性贡献,值得怀疑。而且,民主的范围越大,微观民主经验的可适用性越小。因此,尽管村民自治制度也许曾经包含着城市从农村索取“民主经验”的意味,笔者仍然要指出,村民自治在本质上应该定性为一种区别于国家民主的自治民主,一种真正指向农民、为了农民利益并最终为了农民获得“合身”的制度保障以便进入现代中国不断扩展的政治体系与市场体系的民主制度。
     
      如果说,我们研究村民自治,研究“新农村建设”的制度保障,是真正地“以农民为本”,那么我们就应对于村民自治二十年实践中占据主导性地位的代议式的国家民主思维进行必要的反思,进而探索更加适合村民自治的民主概念。我们必须摆脱附着在村民自治上的过重期待和负担,必须首先明确村民自治是为了农民和农村自身,而不是为了城市和国家民主。
     
      作为界定核心问题的前提,我们需要首先确认村民自治的民主方向。由于二十年来以“选举”为中心展开的村民自治并没有能够很好地起到民主训练和权利保障的作用,一些学者开始质疑民主作为村民自治基本方向的正当性。问题的根本其实不在于民主是否可行,而在于我们指导村民自治的整个民主思维存在局限,即在村民自治领域简单地“复制”国家民主的思维,以选举为中心,却忽视了调动广大村民参与日常的村级治理,以及在村级层次上展开真正的直接民主试验。无论是直接选举还是间接选举,都是指向一种代表议事的政治体制,因而都不是直接民主。作为村民自治直接民主形式的村民会议受到长期压抑,未能有效获得实践空间。狭义的选举民主当然难以促进农民的“政治现代化”,农民的民主意识与能力,农村治理的民主化当然不可能通过简单的“选举”就大功告成。因此,面对以选举为中心的村民自治民主实践的有限效果,我们需要做的不是从民主的基本立场上后退,而是反思既有的民主思维,转换指导村民自治的民主概念。村民自治中的民主问题,不是民主太多了,而是民主形式太单调,民主参与的时空太狭窄,这直接限制和损害了村民自治的“民主前景”。一直从事村民自治选举问题研究的学者王禹即逐步认识到选举对于村民自治的不充分性。与选举导致的村民自治的不理想前景相对照,一种“参与式民主”的理念和制度实践已经在中国的局部地区展开,如浙江的协商民主试验,以及重庆开县麻柳乡的“八步工作法”等。仝志辉的“后选举时代”概念和高新军的“后选举治理”概念直接挑战了指导村民自治二十年的“选举民主”思维,尽管他们并非专业的公法学者。在笔者看来,村民自治研究经过二十年的实践观察和检验,需要逐步走出代议式的国家民主思维,开始一种面向治理过程的“参与转向”。
     
      于是,我们大概可以接受这样一种共识:村民自治是面向农民的微观民主体制;自治的概念以民主的概念为前提,有什么样的民主概念就有什么样的自治概念。因而,笔者界定的核心问题即为“中国村民自治需要一种什么样的民主概念?”本文将在反思村民自治的“代议民主论”模式的基础上,系统论证一种更加有效回应中国村民自治若干层次基本需求的参与式民主理论,提供思考中国村民自治体系的另样民主视角。
     
      一、 村民自治:直接民主还是间接民主?
     
      村民自治的制度起源于对人民公社体制的部分替代。这种替代是历史性的,它将原来的人民公社体制“拦腰截断”,公社一级恢复为国家政权建制即乡政府,纳入单一制的国家行政体制内;公社以下的生产大队和生产队以“村民自治”的形式区别于国家政权,以“自治民主”重建乡村秩序。
     
      传统村民自治的内在逻辑是“为了国家的民主试验”和“消极目的观”,前者指村民自治背负着自治范围之外的国家民主试验的历史任务,后者指村民自治的消极功能设定——简单的秩序维持。这必然在理论研究与实践上导向一种以选举为基础的“代议民主论”,其基本内容为:村民自治模仿国家民主的范型,以村委会选举及管理为中心,后期转向重视村民代表会议制度建设,从而完成对于村民自治中的管理机构(执行机构)和代议机构的制度建构;村民代表会议实际上可以“置换”村民会议;司法已经完全国家化,因此没有必要在村民自治中建立司法系统,人民调解功能被村委会吸收,它更多地属于一种行政调解而非司法调解。那么,对于以村民会议为主要载体的直接民主原则,又是如何解释的呢?实践者以及立法者的解释一般为——村民会议召集难,效率低;理论家的解释有相当一部分不加反思地接受实践者及立法者的解释,也有一部分在理论上作出回应,如王禹认为“所谓民主自治原则主要是指直接民主。”“村民自治中的民主自治原则也包括间接民主原则”,这种以法条为基础的文义解释实际上并没有认真对待这里的问题,即没有在原理上指明村民自治中直接民主与间接民主到底何者为原则,何者为例外以及这种原则区分在制度安排与程序保障上到底具有何种规范意义。这样的理论认识无法解释比如“并村联组”本身对于村民自治的影响评价问题——按照现有的理论认知,村子大了有何关系,反正我们可以选出村委会和村民代表会议,村民会议可开可不开。如果我们在理论上有关于村民自治中的直接民主原则的独立论证,而不是简单地迁就实践者和立法者,我们就可以提出富有价值的批评意见:“并村联组”这样的行政化管理给村民自治的直接民主原则制造时空困难,因而违背了法律规定的村民自治的直接民主原则,应当加以控制或纠正,确有联合需要的可以通过村庄独立谈判完成——这才是村民自治。
     
      本来在原理上,直接民主是村民自治的灵魂,也是村民自治的最大特色和最有可能作出制度贡献的地方,但由于缺乏原理性的认识和论证,整个村民自治的实践在告别“直接民主”,走向“代议民主”。村民自治是我国直接民主的最后落脚点,现在来看,它已经逐渐接近日落的地平线。笔者理解立法者及理论研究者对“直接民主”的忌讳心理,“直接民主”在现代民主发展史上也确实没有留下多少好的名声,并且在民族国家层次的民主方案竞争中整体性地让位给代议民主。但事实上一个共和国并非只能有一种共和方案——代议民主,它还可以在最基层的微观民主中以自治构造直接民主的原则体系。村民自治本来可以有这样的实践机遇和前景,但现在却可能整体性地丧失。
     
      1987年的试行法还仅仅是确认了村委会的管理机构地位,在原则上明确坚持直接民主原则,立法者也明确表达了对直接民主原则的支持。但到了1998年,村民代表会议制度正式确立,再加上村庄规划中的行政化思维,导致村民会议的直接民主形式最终被“边缘化”
     
      “代议民主论”逻辑下,我们可以看到从实践者、立法者到理论研究者的作业重点——以选举为中心,选举对象为村委会委员和村民代表;在议事规则上重视村委会和村民代表会议;村民的直接民主权利在实际中仅剩余直接选举的权利。这样,我们看到的中国村民自治的实践形态、制度形态与理论形态在“代议民主”的载体上已经高度同构,这种状况直到现在仍然维持着。
     
      二、村民自治的“代议民主论”的局限性
     
      “新农村建设”是关于中国农村整体现代化的建设布局,在基本思维上已经超越了传统的“消极目的观”,以积极的、现代化的视野与要求重新规划农村问题。但是,由于中国农村在经济和文化上的整体落后及深刻危机,以及在政治民主化方面的思路限制,中国农村的现代化进程严重滞后。中国农村的现代化实际上需要一个“加速度”,以使在未来的城乡发展中,中国农村能够逐渐发育出一种不同于城市现代化的农村现代化图景,特别是在农村社会重建和个体农民的主体性重建上能够与城市处于大致相当的水平。在“积极目的观”下,村民自治显然将带上促进农村现代化的目的,并且村民自治不可避免地被期待来为农村的整体现代化提供一个“加速度”。那么,我们来看一下,现行的村民自治的“代议民主论”思路是否能够有效地促进中国农村的整体现代化,并提供一个可欲的“加速度”。
     
      首先,“代议民主论”背后的逻辑是精英民主论,它一般性地排斥农民个体对于集体决策的参与和决定。农村决策体制在“代议民主论”指导下必然走向某种集中模式,由少数村庄精英来决定村庄的重大事项。这不利于在城市化背景下农民保护自身的土地及其他集体权益。
     
      其次,“代议民主论”无法起到对于农民个体的民主训练功能。代议民主强调代表议事,通过选举将农民个体的决策权“阻却”,且由于农村不成熟的政治文化,农民在选举之外根本就不可能有效地参与村庄政治过程。这样,1987年试行法确立的“自我教育”的民主功能就难以落实。
     
      再次,“代议民主论”不利于建构村庄的公共生活与公共文化,不利于培养农民个体的平等观念与自主意识。
     
      “代议民主论”无法为中国农村的整体现代化特别是培养平等文化与参与理念提供充足空间。农民的主体性在“代议民主论”下仍然受到日常性的压抑,他们本身在国家民主层面基本上被排斥,在最有可能参与并决定自身事务的村民自治领域实际上又被“代议民主论”所隔离。如果坚持村民自治的“代议民主论”,农村也许可以保持稳定,但是作为其真实主体的农民将没有机会通过参与实现自我教育和意识上的现代化。“代议民主论”的合适空间绝不在最微观的村民自治领域,而是中观的地方民主及宏观的国家民主领域。我们需要对于“自治”原则有正确的理解,需要认真对待1987年试行法承诺的“直接民主原则”,需要在原理上认真思考如何将直接民主原则纳入一种真正适合村民自治的民主概念之中。这构成本文最为核心的理论关切。
     
      总之,已经走向“代议民主论”的村民自治需要一个“参与民主转向”,才能给中国农村的现代化提供一个“加速度”,才能通过政治民主化方面的突破带动农民的经济组织化与民主管理,以及重建农村的公共生活与公共文化。
     
      三、村民自治中的参与式民主需求
     
      对村民自治中的“代议民主论”及其局限,其实从实践者、立法者以及理论家各方面都已经有一些质疑。出于对“代议民主论”模式的村民自治民主的矫正,1998新修订的《村民委员会组织法》对村民自治民主做了更加体系化的设计——提出“四大民主”,即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督,并将村务公开和民主管理作为1998年以后村民自治的一个重要方面。2004年中央的第17号文件又重申了这一点。在实践上,一些发达地区的农村开始在有关官员推动及学者参与下进行“协商民主”的试验,其中以浙江的试验较为典型。此外,重庆开县麻柳乡的“八步工作法”也是参与式民主在村民自治中的重要创新,而且涉及了直接民主原则的应用。正因为麻柳乡较好地运用了包括直接民主原则的参与式民主模式,有关的决策与信任危机得到很好的解决,涉及公共利益的工程与事务得到高质量的完成。正如专门关注此事的高新军研究员的评价,这是“危机管理和后选举治理的成功范例”。理论界,仝志辉教授提出“后选举时代”,高新军研究员提出“后选举治理”,何包钢教授在中国推行“协商民主”,王锡锌教授将公众参与理论引入行政过程并进行了长期持续的实践,其相关的理念和制度建构对于参与式民主在村民自治中的应用具有重要启示。当然,在“代议民主论”内部,也有一些具有实践背景的学者对于村民自治中的选举民主提出了一些修正,如熊伟的“村民会议召集人制度”、“村委会印章保管人制度”以及“二次法”的选举程序创新对于改善村民自治中的选举民主及管理民主具有重要价值。总体而言,村民自治领域已经逐渐呈现一种超越“代议民主论”的“参与民主转向”,下面即对于这种转向进行典型的介绍、评述,并指出其不足。
     
      (一)立法者的实践转向:从以选举为中心到以管理和监督为中心
     
      就法律文本而言,至少在逻辑上,立法者并没有明显偏离村民自治的直接民主原则。1988年的试行法就只规定了村委会和村民会议,并无村民代表会议的设置。村民代表会议是后来的实践的结果。立法者在对待实践经验的方式上存在原理性的偏离和立法技术上的疏漏,特别是没有在法律技术上认真对待直接民主原则,比如没有考虑“村民会议保留事项/禁止授权事项”或者授权限度的问题。这也是造成村民自治走向“代议民主”的根本原因之一。
     
      尽管如此,立法者基于其最朴素意义上的关于村民自治的直接民主理念,还是在1998年新法律通过之后,在传统的“选举中心”模式之外,增加了村务公开和民主管理的内容,具体体现为中央9号文件以及17号文件。笔者试以中央17号文件为分析对象,从中读出立法者对于村民自治基本走向的判断。
     
      该文件出台主要基于两个基础:一是中央9号文件关于村务公开和民主管理的规定;二是十六大关于“健全基层自治组织和民主管理制度,完善公开办事制度,保证人民群众依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业,对干部实行民主监督。”的要求。该文件在村务公开部分增加了新的法定公开项目,同时确定了村民的要求公开原则;要求村务公开从结果公开向事前、事中、事后全过程公开延伸;设置村务公开监督小组及群众意见处理程序。尽管这种村务公开的设置可能包含便利群众监督之外的便利行政监督的目的,但却因此确立了村级公共信息公开的基本原则和具体形式,并且确认了村民知情权作为村务公开的法理基础。但在村务公开的基本程序建议仍存在缺陷,如最终公布方案没有村民代表参与,村务公开的责任机制没有明确。在民主管理部分,该文件实际上涉及了1998年法律确定的“四大民主”的后三项,即民主决策、民主管理和民主监督。在民主决策部分,文件确定了村民会议和村民代表会议作为村级民主决策的基本形式,并规定了民主决策的程序。但缺点仍然存在,如对于村民会议和村民代表会议仅以没有具体内容的“授权原则”相联系,无法有效保证村民会议的自主性;村民会议中仍然保留了户代表制;以及由党组织统一受理议案的妥当性等问题。民主决策部分并不一定能够保障农民直接行使民主权利。在民主管理部分,“参与权”被明确提出,但却只涉及到村民自治中的建章立制问题上的参与,没有关于具体事项的参与程序及其权利配置。民主监督部分主要是关于民主评议会的问题,但民主评议会由乡级党委、政府具体组织的规定似乎不符合村民自治的基本原理,且可能给乡镇一级干涉村民自治制造制度入口。真正的民主评议会应该由村民自治体本身组织和进行。
     
      从该项文件来看,立法者非常关注村民自治中的民主决策和民主监督问题,村务公开在很大意义上即被设定为便于监督的功能。“参与权”被明确提出。这些都表明立法者开始体系化地思考村民自治作为治理过程的问题,而非简单地局限于民主选举。尽管民主选举永远是一个需要不断更新和操作的自治议题,但立法者对于“民主决策、民主管理和民主监督”的重视及其相关的理念与制度准备,实际上已经在“代议民主论”内部孕育了一种“参与民主转向”。只是由于实践便利和思维习惯,立法者并没有能够真正坚持直接民主的制度承诺,典型表现为没有实质区分村民会议和村民代表会议,没有为村民会议设置保留事项及创造便于村民会议运作的时空条件;在参与权上也没有真正地将参与权利化,即没有提供关于具体事项参与的程序框架和权利框架。但无论如何,1998年法律确定的“四大民主”已经大大拓宽了村民自治的法律视界,立法者也在实践上对于村民自治中的村务公开和民主管理加强重视,为村民自治从“代议民主” 转向“参与民主”预留了理论和制度空间。
     
      与立法者思维相关的还有“新农村建设”的提出。“新农村建设”是明显的“积极目的观”,它改变了二十几年来农村改革背后隐藏的“消极目的观”。稳定虽然还具有其不容置疑的根本价值,但是立法者对于农村发展的现实焦虑已经使农村改革逻辑中的发展价值第一次真正超越了稳定价值。2007年底的十七大在规划民主时,将“参与”提到了极高的位置。农村改革内在逻辑由“消极目的观”向“积极目的观”的转变,有可能使立法者在2004年文件的基础进一步推动“民主决策、民主管理和民主监督”的体系化,其基本方向即为笔者下文将要详细论证和建构的“参与式民主”。
     
      (二)实践者的地方经验:以浙江和重庆为个案
     
      其实,“代议民主论”导致的选举疲劳,以及在村民自治中对于村民参与权利的压抑效果,已经逐渐地表现出来。我们阅读中国村民自治史的一个最大可能的感叹就是:一部村民自治史就是一部中国农民的民主创新史。当然,这种创新也并非完全属于“自发秩序”,而是受到开明官员的权力支持和学者的知识支持——这注定是多方力量的共同结果,且基于各方对村民自治中的参与民主需求的共识判断。因此,在“代议民主论”导致村民自治的民主实践日益偏离直接民主原则时,一些地方的制度创新又朝着“代议民主”的反方向进行试验和探索,并积累了宝贵的经验。笔者在此选取代表发达地区的浙江的协商民主试验和代表落后地区的重庆开县麻柳乡的“八步工作法”的例子,这样的选择是为了说明民主不分贫富,甚至贫穷地区因危机深重反而可能迸发更强的民主想象力与创造力。
     
      1、浙江的协商民主试验
     
      (1)一个总体的情况
     
      协商民主在中国村民自治中的试验源于对村民自治中“代议民主论”下的选举中心主义的反思与超越。徐楠认为,20几年来,就政府的政策推动和农村的实际进展而言,村民自治的发展侧重于村委会民主选举方面,而《组织法》规定的后三项民主,即“民主决策、民主管理、民主监督”的发展仍不太协调、不太平衡,因而中国基层民主需要迈入“后选举”门槛。浙江省即为率先跨越这一门槛的省份。这种跨越源于1999年浙江温岭的“民主恳谈会”。
     
      “民主恳谈会”1999年诞生于浙江省温岭市松门镇。“农业农村现代化教育建设论坛”是其前身,该论坛的本来目的是宣传政策、普及观念,是作为政府推行其政策法规的工具。该论坛在设计上偶然性地安排了群众的发言环节,结果出现了意想不到的效果,群众感叹:“都20年没有这样说话的机会了!”这句意味深长的话也深刻揭示了传统村民自治模式的重要弊端:排斥参与。温岭方面有关领导从中受到启发,将该项活动坚持下来,并且逐渐推广到其他乡镇。据景跃迁的概括,民主恳谈会经历了三个发展阶段:第一阶段侧重于改善干群关系;第二阶段出现了“决策咨询”功能;第三阶段是从“民主恳谈会”向“民主听证会”的转型。郭宇宽总结为,“民主恳谈会”是政府决策的公开听证会,官员和公民的平等对话会,也是不同利益群体之间的协调沟通会。经过政府部门的支持与制度化的努力,“民主恳谈会”逐渐发展为一个民主的“文件包”,主要包括四种形式:一是乡镇、部门以及企业的民主恳谈活动;二是镇民主听证会;三是村级民主议事制度;四是“民情恳谈”活动。“民主恳谈会”在制度上一般由相应层级的党组织主持。在具体的制度化方面,“民主恳谈会确立了四项制度:民主恳谈工作例会制度、民主恳谈重要建议决策和论证制度、民主恳谈挂牌销号处理制度、民主恳谈反馈监督制度。在操作程序上,根据不同层次的民主恳谈会,程序也有不同的版本。
     
      “民主恳谈会”实际上远远超越了村民自治的范围,已经涉及到更加深广的乡镇民主的领域。由于村民自治与乡镇民主之间毕竟存在原则性的差异,所以笔者只关注“民主恳谈会”中涉及村民自治范围的经验。这里选取村级民主听证会为例,即所谓的“玉环经验”。
     
      村级民主听证制是民主恳谈制的另外一种变种,是对民主恳谈制选择和优化的结果。在1999年6月浙江温岭首创“民主恳谈会”之后的一年多,玉环县开始以“两议三公开一监督”为基础探索“民主听证会”的机制。根据王应有的介绍,“民主听证会”的基本做法是:在村党支部和村委会的统一领导和组织下,召集本村18周岁以上的村民参加,乡镇干部、当地有关村民代表等到会监督指导。会上,村两委报告党务、村务等工作,村民就重大问题当场质询并可进行提议,两委当场予以解答。会后,两委需对村民所提意见和建议进行研究和落实,并建立结果反馈制度。“玉环经验”得到上级领导的高度重视,并在浙江其他地方大力推广。各地在学习过程中又有不少的改进与创新,比如宁波将“玉环经验”纳入村级事务决策体系,发展出四种制度,即“重大村务公决制、村级事务听证制、村级财务公开制、干部工作报告制”,更加规范和制度化,并且像“重大村务公决制”很好地体现了村民自治的直接民主原则,值得特别重视。“玉环经验”在浙江的成功引起了国家的重视,并被吸收入中央17号文件,在全国推广。
     
      村级民主听证制在程序上的要点有:(1)听证议题方面:一般由村两委根据上级或村有关规定确定,但福建的一些试点村通过公开征集或群众联名点题的方式确定,更加民主和符合参与原理;(2)听证方式方面:根据议题范围和规模的不同,采取不同的听证形式;(3)听证代表方面:根据内容不同,选择不同的听证代表;(4)听证程序方面:村两委确定议题——公告议题并征集意见——召开听证会,现场报告、接受质询和解答——会后研究听证会意见,在村两委会或村民代表会议上讨论确定听证事项的实施方案及及时向村民反馈。整个听证为村民会议或村民代表会议决策服务;(5)责任机制:违背村民意愿不听证或听证组织不力的,将受到责任追究。但是民主听证会也存在一些重要的缺陷,如制度的“外在性”问题,即整个听证制度体系由上级组织部门提供和具体指导实施,听证会的命运不仅依赖于组织部门的兴趣,也依赖于组织部门的能力。在村民民主听证会的“故乡”玉环县就出现过随着组织部门的淡出,听证会陷入尴尬的局面。显然,这里还必须探寻民主听证会的长效机制,而这种机制必须从培养村民自身的民主参与意识和参与能力,以及给村民参与留下更多的权利空间等角度切入。王应有总结村级民主听证会时指出下列不足:(1)民主听证中的“官方本位”,如垄断议题设置、安排听证参与人员等;(2)听证代表的代表性不足;(3)商议过程中的不平等与支配;(4)民主听证会的制度化缺乏;(5)信息披露的机制不健全。
     
      还有一些专门从事协商民主研究的学者选择性地在浙江进行协商民主试验,如何包钢等在浙江温岭泽国镇扁屿村的协商民主试验。这是学者们在浙江已有的“民主恳谈会”的基础上,将协商民主的程序和理念进一步嵌入其中,从而检验协商民主在中国农村的可行性。参与设计和观察的何包钢教授总结认为,村民通过参与协商过程,讨论和达成共识的能力都得到了明显增强,试验过程同时证明建立独立无涉的会议主持人制度、代表随机抽样制度、信息先行公开制度以及问卷调查表决的决策机制对于村民自治中引入协商民主具有重要价值。笔者更加关注的是扁屿村试验中的决策机制,即“问卷调查表决的决策机制”——议题最终的处理意见取决于每个参会人员对问卷的回答,“在小组和大会的讨论过程中,每个参会人员相互讨论和影响,然后影响他们对问卷的回答,由此最终影响村庄处理重大事件的意见出台,这就是恳谈会的影响路径。”这种问卷调查的决策机制颇有新意,如果引入村民会议程序,并且很好地衔接小组和大会这两个阶段的协商过程,将能很好地解决村民代表会议“驱逐”村民会议的现象。另外,由于代表是随机抽取,并且可以包含利益相关的外来人员代表,这将使参与面得到扩大,协商过程将容纳更多的利益群体,因而协商将可能更富价值和更为深入,其结果也可能将更容易被接受。
     
      (2)对浙江经验的一个小结
     
      浙江的协商民主经验走在了中国的前列,这是村民自治民主模式的转向与深化。以往希望靠搞好民主选举就能解决好村级治理所有问题的想法被现实证明是片面的。浙江的协商民主,从最初的“民主恳谈会”到后来较为规范的“民主听证会”,再到有学者规范指导的协商民主试验,积累了不少经验,当然也看到了协商民主中国化的诸多限制因素,比如制度的外在性问题导致内部动力不可持续、精英支持作为启动协商民主的关键以及协商过程反映的中国传统文化与社会结构的消极影响。为此,何包钢等提出“有限协商民主”的概念,试图整合协商民主的规范程序与中国农村实际情况之间的差距,使得协商民主的改进程序更有利于中国农村治理上的接受与应用。他们提出的“有限协商民主”包括以下几方面的涵义:一是要嵌入到中国的社会现实中去,不可能完全按协商民主理论设定的条件去做;二是应用于重大事件的讨论与决定上;三是渐进性,即需要一个不断完善和改进的过程。为此,他们特别推荐以下制度:主持人制度、参会人员随机选拔制度、事先信息发布制度、问卷调查决策制度、领导干部相对隔离制度、观察员制度以及重大事件民主协商制度。
     
      应该说浙江的协商民主试验获得了一定的成功,但也存在不少问题。有关官员的支持和学者的努力在其中发挥了重要的作用。村民自治的决策过程确实需要“协商”,但是“协商”与“参与”之间到底是一种什么样的关系?“参与”是否像在宏观政治过程的协商中一样需要让位于“协商”?协商民主如何整合村民会议程序和村民代表会议程序?进一步,协商民主所提供的民主图景是否能够完整回应村民自治的直接民主需求?也因此,在特别关键的决策程序上,村民行使民主权利的“直接性”体现在哪里?这些都需要我们在思考协商民主在中国村民自治的“参与式民主转向”时加以更深入的思考。
     
      2、重庆开县麻柳乡的“八步工作法”
     
      “八步工作法”是中国村民自治过程中对于农村公益事业如何决策、管理和监督的一种系统性制度创新。这一创新根源于传统农村治理体制的深刻危机。
     
      重庆开县麻柳乡原是有名的贫困乡和“闹事乡”,1999年前后,由于多种原因,干群关系紧张,群众上访量大,甚至出现围攻政府的“99·6·14”事件。当时的麻柳,秩序不稳,环境不顺,民心不齐,干部精神不振,工作推进困难,形势异常严峻。这种情形在中国农村具有相当的普遍性。由于管理方式的不民主以及对群众利益的长期忽视,麻柳乡从村到乡发生了深刻的“合法性危机”,基层组织缺乏威信,基层工作难以推行,而且遭遇到群众的直接抵抗。越级上访本身从上、下两个方向逼迫麻柳乡改革传统的乡级治理和村级治理。修建双河口大桥是“八步工作法”制度创新的突破口。修桥初期,由于涉及筹款等问题,尽管修桥本身绝对属于公共利益,但该项目仍然受到群众的普遍抵制。信任危机不解决,即使是公益项目也难以得到群众的支持。在此情况下,乡党委政府作出两项富有创新意义的决定:一是充实领导小组,每村推荐一名群众加入,并由3名群众分别作会计、出纳和保管,由群众管钱,干部只管事;二是将方案交由群众讨论全民公决,同意的签字盖章。结果95%的群众同意该方案,大桥在4个月内即修建完成,由于群众管钱,工程款结余3万多元,结果按人均9.4元退还群众。双河口大桥项目中的民主化试验获得了意想不到的政治与社会效果。类似的经验后来在其他许多农村公益项目上得到应用,效果良好。制度创新成功的一个直接证明是:从2000年到2006年,麻柳乡无一起上访事件。
     
      麻柳乡的民主治理经验被概括为“八步工作法”,即:
     
      (1)第一步:深入调查收集民意,征求群众意见的面要达到60%以上(弄清大多数群众需要办什么);
     
      (2)第二步:召开会议初定方案(展开党员干部和村民代表会议,初步讨论具体怎么办);
     
      (3)第三步:宣传发动统一思想和认识;
     
      (4)第四步:民主讨论确定方案(多次召开党员干部和村民代表会议,在初步方案的基础上,根据群众的意见修正完善,形成最终方案;并在会上推选工程建设领导小组人选,普通群众必须达到50%以上;为避免干部财务上拎不清,成立群众财务管理委员会,所有财务均由群众代表管理,村民干部管事不管钱);
     
      (5)第五步:户户签字进行公决(赞同的达到85%,才予以实施。否则暂缓);
     
      (6)第六步:分解工程落实到户;
     
      (7)第七步:各村民小组组织实施;
     
      (8)第八步:竣工张榜公布(由群众财务管理委员会清理财务)。
     
      领导“八步工作法”制度创新的麻柳乡党委书记李红彬总结认为“八步工作法的实质在于:民主决策,让群众自己决定自己的事情;民主管理,让群众自己管理自治的事情;民主监督;让群众自己监督自己的事情。其间处处细节体现了基层民主政治精神。”笔者以为这样的总结非常精确地解释了村民自治民主体系中“民主决策、民主管理和民主监督”的本质含义。
     
      “八步工作法”以“项目管理”的结构,将普通群众吸纳入决策和管理体系,在群众和干部之间形成项目(而非日常)上的分权,确立了真正的“人民主权”模式,这既没有冲击日常的行政管理,又将群众的参与和决策权力合理纳入。在笔者看来,作为落后地区代表的麻柳乡却创造出了甚至比浙江的协商民主更加符合基层民主原则及富有实效的民主制度。“票决制”这种被精英民主论者横加批评并避之唯恐不及的直接民主形式,由于被整合进一个设置了丰富的公共协商程序的体系之中,被假想的“暴民政治”没有出现,出现的是真正获得实现的、健康的村级和乡级民主。当然,规模本身就是对民主的一种限制,在乡一级采纳票决制对于中国的乡级治理也许并非常态(“八步工作法”的危机性起源可以佐证),那么整合了直接民主形式的“八步工作法”在村级治理中则不仅直接符合村民自治的直接民主原则,而且同时加进了协商民主的合理成分。如果说在乡一级,协商民主是作为代议民主的补充,那么在村一级,协商民主应该成为直接民主的补充。实际上,“八步工作法”已经在村级治理中得到了重要应用。更重要的是,我们发现“八步工作法”有可能很好地解决所谓的“两委矛盾”以及村民会议和村民代表会议之间的矛盾,因为在“八步工作法”中,村委会、党委会以及村民代表会议都可以被归入协商过程,而决策权仍然由全体成员占有并行使。这对于我们重新思考村民自治中的直接民主原则及其实现具有重要启示。
     
      3、经验的地方性与需求的普遍性:一个小结
     
      经验总是具有地方性。比如浙江的协商民主试验颇有新意和成效,其他地方却没有普遍地建立起来;麻柳乡是一个穷乡,山穷水复之际“逼”出的“八步工作法”在我看来却代表了中国基层民主的最高水平。两地的经验显然都具有一定的可移植性,但又不可能完全照搬,还必须在其他地方“本土化”。而是否移植及本土化程度如何,在相当大的程度上取决于各地自身的人文社会条件以及制度需求。也许很多地方还没有麻柳乡那样严重的社会合法性危机,也许很多地方也没有浙江那样的商业平等精神作为基础,因而也常常是“维持现状”为最好。但是,中国农村正面临整体性的“历史三峡”问题,已经没有任何一个地方只是作为“一个地方”而存在了。因此,笔者在此关心这一总体性命题下中国农村存在的普遍性需求,以及在原理上村民自治如何完成符合其本性的论证。
     
      在笔者看来,富裕的浙江和贫困的麻柳尽管人文社会条件差异极大,制度创新的背景与压力也各不相同,但是却至少有着共同的参与民主需求。民主是合法性的来源,参与是民主的推动力。没有民主的治理是暴政,没有参与的民主是“弱民主”。特别是在中国农村的政治转型过程中,由于合法性资源的奇缺,因此特别需要一种“强民主”来建构中国农村新的合法性基础,并整合传统合法性资源。制度创新之前的麻柳乡,经济和政治一样的落后,甚至民主选举也出现了危机。社会危机之中没有谁会是真正的受益者,秩序混乱,公益无人问津,这是“丛林化”的前兆,是对“政治文明”的反动。麻柳就是通过“强民主”的形式,通过具体的个案实践,给群众足额的参与权和表决权,结果不仅创造出了“八步工作法”,更重要的是大大提升了麻柳乡的政治文明与经济发展。在政治与经济获得发展的同时,由于“八步工作法”对每一个人的尊重,赋予每一个人平等的参与权和表决权,因此有利于培育一种平等、理性和负责任的公共文化,这可能是麻柳乡历经近十年制度实践的最重要结果。笔者认为,“八步工作法”在总体上优于浙江的协商民主经验。因此,笔者对麻柳乡的未来持乐观的态度,因为就像资本家对原始积累的资本珍惜如命一样,普通农民对亲手创造的、真正有利于自己的村级民主制度也一定会万分珍惜。民主制度是普通民众的“政治财产”,它甚至比普通财产更加的“神圣不可侵犯”。
     
      当然,我们也必须看到,麻柳乡是危机之后的“幸运”,浙江的协商民主则是该省商业文化的一个可能结果。对于更加普遍的中国农村村民自治,目前在理论认识上还存在一些严重的误区,改革传统思维与制度的动力还不够充分。因而,浙江经验与麻柳经验就显得特别具有冲击力。我们借鉴两地的具体做法固然重要,但更重要的是从两地的经验中读出我们时代村民自治中普遍存在的“参与式民主需求”,这种需求也不是宏观政治过程中的“弱”参与(指缺省决策权),而是整合协商民主原则和直接民主原则的“强”参与,并且公共协商需要指向直接民主的目的。我们需要站在整个农村面临的“历史三峡”的危机之前,从经验观察中拓展我们对于民主的想象力,给中国村民自治开出在原理上扎实、在实践中可行的理论与制度方案。
     
      (三) 理论状况、回应及不足
     
      理论界对于中国村民自治的直接民主原则及其实现形式、村民在村级民主过程中的参与权利和程序等重要的议题严重缺乏理论关注和深入研究。特别是1987年试行法之后,法学界跟随“选举为中心”的实际工作任务,将大部分理论资源应用于村民自治中的民主选举研究。结果,以选举为中心的村民自治研究逐渐迎合并事实上促进了村民自治偏离直接民主以及参与的本性,走向一种“代议民主论”。如同笔者在上文的认识,这至少是公法学术“不自治”与“不自觉”的体现。大部分研究者对于村民自治中民主选举的研究尽管也对于村民自治做出了重要贡献,但却不可能给村民自治提供一个符合本性的证明,以及真正使村民自治起到1987年试行法许诺的“自我教育”的目的。毕竟,选举只是片断,参与才是生活。然而,时至今日,理论界对于自1987年试行法以来,以选举为中心进而走向“代议民主论”的村民自治研究模式依然没有进行原理性反思,以致对于1987年之后理论研究与实践重点严重偏离直接民主原则的现实状况缺乏问题意识和理论化的能力。
     
      当然,在旧的研究模式内部也已经有一些学者认识到单纯的选举存在局限并提出改进,以熊伟为典型。熊伟长期致力于推动村民自治及乡镇民主,由于选举是最热的“话题”,因而他的研究和实践重点也在选举。如熊伟主张制定一部《村民委员会选举法》,使得现行的《村民委员会组织法》中的选举程序的缺陷能够得到弥补。然而,从“组织法”到“选举法”实际上仍然是一种“代议民主论”的思维。但是,熊伟结合自己丰富的实践观察经验,提出建立村民会议召集人制度和村委会印章保管人制度,以及集中体现其选举新思维的“二次法”。“二次法”是一种方便的称呼,具体指“召开两次全体选民参加的村民会议,第一次会议选举村民选举委员会、村民代表、村民会议召集人、推荐村党支部成员候选人、确定村民委员会人数;第二次会议选举村民委员会成员、村务公开监督小组成员,并决定村委会印章保管人由村民代表会议负责推选,决定村集体财物帐簿由村民理财小组负责管理。”熊伟注意到1987年试行法即建立起来的村民会议由“村委会”负责召集的制度极其不利于村民直接行使民主权利,因而提出设立专门的村民会议召集人,这是对于村民自治直接民主原则的确认。印章保管人制度则是为了解决村委会换届之后的权力交接问题。这些功能性机构的设置本身并不服务于选举及代议过程,而是指向了村民的直接民主权利及其行使。但是作为其主要贡献的“二次法”及关于《村民委员会组织法》的修改方案仍然是“代议民主论”的间接民主思维。不过,由于熊伟主要是一个实践者,主要是对具体问题提出对策性建议,故不在原理上反思“代议民主论”也是可以理解的。而且,关注选举和代议民主本身在村民自治中也仍然具有重要价值,独立的村民会议召集人和村委会印章保管人以及更加完善的村民自治民主选举程序,对于村民自治的发展显然是有利的。
     
      但这显然又远远不够。因此,理论界一部分人对于村民自治的传统研究模式与实践模式均提出了较为深刻的理论反思和一定程度的建构。这体现在一系列关于“后选举”的理论论述之中。仝志辉明确提出“后选举时代”的概念,认为选举使得村级治理中的问题得以真正凸显,如村庄公共物品的提供、农村经济发展的问题、农民流动带来的村庄精英流失问题;同时,选举也没有解决村民自治中的权力制约问题,选举改善治理的效果在减弱。他进而提出作为理论核心概念的“后选举时代”的三层含义:村民自治中的选举制度框架已经完成,下面应该研究选举之后的问题与制度;村民自治的首要事务不是选举,而是治理;村民自治外部的制度与社会环境。笔者完全同意仝志辉的这三点判断,但对仝志辉进一步提出的从“一人一票”原则向后退的主张则不敢苟同。仝志辉还进一步质疑传统的以选举为中心的村民自治研究实际上是以城市知识为中心,他对自己的研究任务设定为使“乡村知识”进入书面表达系统(当然也包括法律)。这一点笔者也深为赞同,因为笔者在上文已经揭示了传统的研究模式企图将国家民主套用到村民自治之上,不仅缺乏民主的想象力,而且缺乏对农村的想象力。但是笔者对仝志辉所禀持的民主概念——选举民主,甚至对选举民主也仍然存在原则性疑问——不敢苟同。仝志辉的“后选举时代”的问题判断基于其政治社会学的知识传统是准确的,因而也给笔者很重要的启示。但是就法学而言,不应从选举民主后退,而是从选举民主前进,发挥民主的想象力,建构一种更加生动、丰富和切合村民自治的民主概念及体系。高新军提出“后选举治理”的问题,这与“后选举时代”具有问题意识上的一致性。但高新军的“后选举治理”并非从民主立场后退,而是肯定并进一步阐释其所观察到的重庆开县麻柳乡“八步工作法”中所包含的基层民主创新价值,并发现了与美国地方政府治理中共同的“公决制”。何包钢教授对于村民自治也有很深的研究,而且直接深入实际指导实践,如何包钢教授直接参与了浙江的协商民主试验,并给扁屿村的协商民主试验具体提供程序设计和操作指南。 王锡锌教授是一个行政法学家,其将参与民主理论引入行政过程,并以北京大学公众参与研究与支持中心为依托进行行政过程的公众参与理念传播与制度建设的支持,其所建构的行政过程公众参与的理论与制度体系对于我们思考村民自治的民主空间问题具有重要的启示。但是,村民自治与行政过程又具有基本的不同,行政过程属于国家民主的一部分,因而公众参与权必然受到正式国家权力(行政权)的限制,在决策体制上不可能让渡最终决定权,因而行政过程的公众参与只能是一种有限参与、弱参与和缺省决策权的参与;而村民自治则在原则上不受无论是三权分立还是人大制度建立的国家正式权力的直接限制,以直接民主为原则建构村级民主体系,因而决策权公众化在村民自治领域就绝对不是参与不能涉足的“禁区”,而恰恰是参与的题中之义。村民自治领域的参与式民主因此具有更加开阔的想象与建构空间。
     
      有限的学者们,并且主要是法学界之外的学者对于村民自治摆脱传统的“代议民主论”作出了重要贡献,行政法学界因为对行政过程公众参与的重视与研究,也能够对此提供问题意识和理论启发。这些研究的重要价值在于在理论上凸现了中国村民自治的“参与民主转向”。但是,他们或者基于政治社会学的传统而轻视民主的原则与制度建构;或者囿于协商民主的宏观政治背景而不能直接论证村民自治中的直接民主原则,因而也难以为村民自治提供新的整体性民主概念;或者因为研究领域设定为行政过程而不能够使已经基本成熟的公众参与理论与制度应用到村民自治领域。笔者还没有看到任何一位理论家对中国村民自治的民主概念提出整体性的反思与建构。这是村民自治的“参与民主转向”最大的遗憾与问题,也是本文最核心的问题意识。自治的概念以民主的概念为前提,有什么样的民主概念就有什么样的自治概念。更重要的是,没有独特的自治民主概念及其制度,中国农村就难以顺利跨越“历史三峡”以保持城乡协调平衡及中国整体现代化的节奏和谐。
     
      面对中国村民自治中日益增强的“参与民主需求”及农村自治民主与现代化之间的紧密联系,笔者在下面将为村民自治引入参与民主方案,试图给中国村民自治提供“合身”的民主概念。
     
      四、参与式民主视野下村民自治的制度重构
     
      现在进入村民自治体系的制度性重构。需要说明的是,这里的制度性重构仍然是框架性的。
     
      (一)为村民会议“松绑”:村民自治决策权的重排
     
      决策权重排遵循共和民主原则与事项分权原则,兼顾权力原理与自治效率。这里以1998年的《村民委员会组织法》为基础展开讨论。
     
      1998年的法律确立了村民会议作为村民自治最高权力机关的地位,其享有村民自治领域非常“显赫”的权力:重大事项议决权(第19条)、村民自治章程的制定和修改权、对村民代表会议职权的授予控制、对村民委员会的监督权。从这些重要权力来看,村民会议是村民自治体系中真正的“主权者”,是村级共和的核心。但是1998年法律在两点上根本性地限制了村民会议的能动性:一是村民代表会议制度的“置换”作用,通过没有实质限制的授权原则将村民代表会议日常性地提高到村民会议的地位,配合“并村联组”后村民会议客观上的召集难,逐步“理直气壮”地将村民会议边缘化;二是村民会议的召集程序,法律规定由村委会负责召集,结果是村委会常常不召集村民会议而自己独立决定,至多和村民代表们一起决定村庄全部的重大事项。由于村民会议是全体会议,尽管法律赋予了至高权力,但其力量却只能通过“会议”来显示。可是,1998年法律的设计使得村民代表会议“以假乱真”,村委会垄断召集权“扼”住村民会议的喉咙——于是,村民会议便常常沉默,其直接结果是村民们集体沉默,没有合法的途径理直气壮地发言和决定事项,只能在个体实际受害时或单独、或联络,三五成群,因各种事件,越级上访,进入“彼此陌生”的国家体制环境。
     
      因此,我们在村民自治的体系上急需为村民会议“松绑”。这显然涉及到修改1998年法律,要点即针对上述两点。
     
      首先是村民代表会议的问题。村民代表会议是村民自治在不成熟的发展历史阶段,继村委会之后探索出的一种实践制度,并体现了一定的效果,因而被写入1998年法律之中。笔者以为这种制度对于村民自治是必要的,因为即使满足直接参与的时空条件,村民也难以经常性地举行会议讨论重要性参差不齐的“村务”,故除重大事项之外的一般性事项,甚至对于村委会的日常监督事项,可以授权给村民代表会议。但是,村民会议和村民代表会议之间的权力界限必须划清。故针对村民代表会议的修改重点应为:由法律明确规定村民会议的保留事项,这些事项以实践经验及理论原则为基础产生,由法律明确列举,作为村民会议最基本的权力和责任,并禁止将这些事项授权给村民代表会议;法律同时可以规定村民会议在这些列举事项之外具有广泛的权力讨论村庄一切事务,但需以村民自治章程的规定为准,即村民会议可以通过村民自治章程在法定事项之外添附议决事项,但不得减少或变相减少法定议决事项;法定议决事项和村民自治章程添附事项之外的事项议决权即在原则上由村民会议“一次性”授权给村民代表会议,但村民会议保留通过村民自治章程进行回收和调整的权力;村民会议一般不能干预已经授权给村民代表会议的事项议决权,只能通过修改村民自治章程加以制约;村民代表会议可以授权村委会决定自身决策权范围内的部分事务;村委会主要作为村民自治的日常执行与管理机构;村党支部不掌握具体事项的决定权,但可以指导和监督村民自治决策体系的运行,并可作为一种特殊的力量参与到各个层次的决策程序中去。这样的权力设计可以兼顾共和民主原理与自治效率,使得村民会议既能掌握重要事项的判断权与决定权,较为灵活地调整自身决策事项范围,追求高质量的讨论和决策,并超脱村庄一般性事务的干扰;同时,村民代表会议和村委会能够各司其职,稳定村民自治的日常秩序。
     
      其次是关于村民会议的召集程序问题。为彻底解决村民会议“召集难”的问题,笔者注意到一些从事实践工作的研究者已经提出了“村民会议召集人制度”,主张由村民会议选举村民会议召集人,由村民会议召集人负责召集村民会议、村民代表会议和村务公开监督小组会议。笔者以为这种设想非常好,但基于这里“参与式民主”的要求,以及兼顾权力原理和自治效率,需要做些改造:村民会议召集人只负责召集村民会议,村民代表会议和村务公开监督小组会议由其自主决定召集程序及召集人安排(但不能由村委会召集);村民会议召集人不得兼任该村任何其他公共职务;村民会议召集人兼任村民会议主持人;村民会议召集人怠于行使职责时,半数以上村民可以联名推举村民会议临时召集人;临时召集人可以在村民会议上提议罢免原召集人,经出席村民会议人数的半数以上通过,罢免之后,临时召集人自动成为村民会议召集人。村民会议召集人制度的完善是村民会议作为村民自治决策权核心的直接保障。
     
      在通过法律及村民自治章程明确了村民会议的权限范围之后,村民代表会议和村委会等自治机构的权限也相应明确。明确的实体决策权配置体系既是村民自治体系的基本内容,也是村民自治体系得以有序运行和村民进行有序参与的基础。
     
      (二)村民自治的程序制度
     
      如果说村民自治的实体决策权是其“灵魂”,那么程序制度则是其“手脚”——通过便利的“手脚”,村民自治“灵魂”的高贵与创造性才能够得到充分展示和实现。在“参与式民主理论”看来,村民自治的程序设计必须要便利于村民的有效参与、表达、沟通和决定。这里需要区分村民自治中的强形式参与和弱形式参与:强形式参与指村民拥有投票表决权的参与,以村民会议为载体;弱形式参与指村民缺省投票表决权的参与,以村民代表会议和村委会为载体。
     
      在强形式参与的村民会议部分,最后的全体平等投票决定权是重点,必须保障。但为促进理性与高质量的决策,并通过村民的实质性参与实现“参与式民主”期待的教育功能和社区重建功能,协商民主的程序可以引入。为此,我们可以借鉴前面提及的麻柳乡的“八步工作法”经验,因为“八步工作法”即为强形式参与的试验,包含了公决制。在“八步工作法”中,党员干部和村民代表会议程序成为最后的村民公决之前的“协商过程”的重要组成部分。这启示我们,尽管在决策权体系上按事项分权将村民会议、村民代表会议、村委会甚至党支部会议严格分开,但在村民会议的具体程序中,其他自治机构及其议事程序都可以被整合进村民会议的“协商程序”中——即其他会议只协商,不决策,有关方案经协商完善后由村民会议投票表决。这样做的好处在于充分调动村民会议之外的自治机构的积极性,同时也可利用后者的协商程序扩大村民会议程序中村民参与的层次、形式和深度,这些过程都带有村民自我教育和重建社区的丰富价值和意义。除了利用村民会议之外的常设自治机构展开协商程序之外,村民会议还可决定举行村民听证会。如何包钢等在浙江试验的协商民主经验就可以借鉴。他们于2006年先后四次围绕四个重要的公共议题(村庄重建计划;外来人口、社会治安和环境卫生;垃圾处理和公共厕所建设;村庄经济发展),通过随机抽样选出一定的代表,进行讨论,并通过问卷调查的方式探询村民意见,结果所选议题得到了很好的协商,最后的决策也因此被引向理性与高质量的方向。何包钢等人的协商民主试验中,通过吸收外来务工人员参与,以及讨论“新民之家”等问题,已经涉及到未来开放环境下村民自治如何与外部交流以及处理外部人权利的问题,具有积极的意义。虽然就村民会议最后的决策而言,只有村民有投票权,但在投票之前丰富的协商民主过程中,参与却可以不限于村民,只要利益相关就可以。由于明确了村民会议的实体决策权,协商民主理论内部的协商原则与参与原则的紧张实际上已经不存在,协商民主可以更好地为村民会议的高质量参与和决策服务。
     
      在弱形式参与的村民代表会议和村委会部分,由于决策权主体的变化,相应的参与程序可以也会发生一些变化。不过,由于协商民主具有“重协商,轻决策”的形式特征,因此反而具有普适性,可以广泛地应用在不同决策权体制的议事程序之中。上述协商民主的程序在这里仍然可以得到应用。笔者这里关心的是村民在弱形式参与中的权利问题。随着城市化及农村发展,村庄的公共事务会越来越多,而且很多事务虽然属于一般性甚至个别性事务(因而不处于村民会议的议事范围之内),但却可能对个别村民或部分村民的实际利益产生重要影响。在这种情况下,村民获得最基本的参与权显然是必要的。这些程序中并不要求如同村民会议那样高强度的参与,甚至可以没有人参与,但在程序制度设计上必须赋予利益受影响的村民以参与的权利和平台。
     
      (三)村民自治中“参与式民主”的基础性制度
     
      在村民自治中,参与区分为强弱不同的形式。强形式的参与需要村民具有高度责任感和对实际事务的判断能力,因为最后需要他们投票表决。为最终产生有利于自己利益和判断的决定,村民们显然需要事先获得充分的与决策事项有关的信息。村民会议本身是强度很高的政治过程,其中必然涉及复杂利益的博弈,而政治活动显然需要一定的组织中介和机制,所以村级社会组织便显得必要。甚至由于兴趣或职业利益的关系,跨村的村民也可以成立独立的社会组织,在相应的村庄决策中可以通过组织动员的方式进行参与,这样将会使参与更加富有效率和意义。即使是弱形式的参与,及时获得信息及以组织化的方式参与都是使参与富有意义的基础性条件。这里就很自然地涉及到村民自治中“参与式民主”的两项基础性制度,即村务公开和农民的组织化问题。
     
      关于村务公开,以往主要定位在监督功能上,因此仅仅要求事后公开。中办发17号文件尽管仍然主要是从监督角度着眼,但已经要求村务公开向事中和事前扩展。在“参与式民主”理论看来,村务公开具有丰富的“参与式民主”意义。应该将决策事项及其相关信息的事前公开作为村民自治中参与民主的基础性制度和环节进行建设。“信息”是参与的眼睛,对信息的垄断就是对理性与权力的垄断,因此我们需要保障村民知情权,将村务公开与村民参与紧密联系起来。独立的村务公开小组是必要的,其由村民会议选举产生,直接对村民会议负责,有权要求村委会提供与村民会议决策事项相关的一切信息。
     
      关于农民的利益组织化,以往关注最多的是农会问题。在革命时代,我们曾经实现过“一切权力归农会”,那时的农会具有特殊历史条件下的政权组织或自治组织性质。学者们往往从宪法上结社权的角度支持中国农民建立农会,而政府可能担心农会的普遍建立会影响农村稳定和政治控制。其实这样的困局是完全可以化解的。现在要建立的农会,其内涵显然已经很不相同了,不可能再作为基层的政权组织或社会组织(已经存在受控于国家宪法与法律的村民自治系统),而应该是分散的、以兴趣和分化的农业职业为基础的各种协会或组织,类似大型公民社会中的非政府组织。因此,这些村级社会组织的出现不仅不会破坏农村稳定,而且有利于活跃农村生活与文化,为村民自治中的参与民主提供组织化的社会基础。农民的利益组织化应该面向农民具体利益的诉求来讨论,所以,这本不应该再成为一个敏感问题。实证的调查与研究也证实了农民的组织化对于村民自治及农村发展的重要性。
     
      五、结语:中国村民自治走向“参与式民主”时代
     
      村民自治应该是一种共和民主,应该从直接民主原则出发推演整套体系——这既是民主原理的要求,也是立法者一以贯之的政治承诺。但是,由于实践的便利和缺乏对民主的丰富理解,理论研究和制度实践在村民自治20年间逐步偏离直接民主原则,走向了一种“代议民主论”。这种代议民主论在国家层面是优越的,但在微观的村民自治层面却可能与村民自治的直接民主原则发生冲突。更重要的是,“代议民主论”有可能根本性地限缩村民自治作为共和型自治民主模式的正当空间,并导致在理论上无法正确评价对村级建制的行政规划。由于种种历史与文化的限制,如果没有真正的共和型自治民主,中国农村的现代化将不可能获得自主性,只能永远成为城市的附庸。中国农村现代化的突破口因而历史性地落在了政治民主化之上。
     
      我们期待着中国村民自治的“参与式民主”时代!
     


    【作者简介】田飞龙,北京大学法学院宪法与行政法专业2008级博士研究生,北京大学公众参与研究与支持中心助理研究员,本文系作者硕士学位论文的一部分,感谢导师王锡锌教授的理论启发与悉心指导,但文责自负。

    【注释】
    张千帆教授在其新近主编的《新农村建设的制度保障》一书的“前言”中明确提出农村土地制度“可能是新农村制度建设的首要问题”,参见张千帆主编:《新农村建设的制度保障》,法律出版社2007年版,“前言”第3—4页。笔者理解农村土地制度的重要性,但不认为其构成“新农村建设”制度层面的首要问题——一则作为西方产权理论规范前提的土地私有制在中国目前体制下是不可欲的,二则现行土地公有制更加丰富的政治与经济价值还没有被充分地重视和挖掘。真正的首要问题应该是村民自治,它关系到农村的社区整合与农民的组织化,以及整个农村如何在“权力下乡”和“资本下乡”的双重压力下被安全地整合入现代国家体系和现代市场体系的根本性问题。对农村来说,保障交易安全的重要性并不低于一般理解的交易自由,村民自治具有保障农民交易安全的重要功能。
    参见田飞龙:“公法与新农村建设:一个历史性的起点”,载法制网http://www.legaldaily.com.cn/2007fxy/2008-01/17/content_783428.htm 。
    这种滞后是历史发展逻辑的体现,改革最初二十年的最重要任务是实现“经济市场化”,然后才能转入唐德刚“历史三峡”之“政治民主化”和“文化现代化”的阶段,有关分析参见田飞龙:“历史三峡与改革三十年”,《青年文化评论》(电子期刊)2008年第1期,网络版参见“青年文化评论”网站http://www.ycreview.com/node/172 。
    这不是偶然,而是基于两个主要原因:一是农民和农村秩序的大比例存在使得农村急需在转型中优先获得某种暂时的稳定;二是农村历史性地成为整个国家改革的试验场(为城市准备经验,同时由于农村的极端贫困造成了改革的低成本、高收益的历史性空间)。如笔者在下文中的展开,这里的“稳定”和“试验”的内在逻辑将深刻地塑造村民自治的基本形态。
    “试验”可以说是改革时代最热门的关键词,它直接注释了改革的基本逻辑。
    对“以人为本”的化用。
    笔者在下文将这种代议式的国家民主思维概括为村民自治的“代议民主论”。村民自治是从“村委会选举”切入的,虽然笔者未做精确的统计,但就基本可靠的阅读经历来看,二十年来大部分的研究也是围绕村民自治中的选举主题以及由此主题而派生的诸如“两委矛盾”之类的附属问题,更有意思的是,许多地方的村民自治的创新也大多是关于如何选举的。
    如仝志辉提出“后选举时代”的概念,指出村民自治中选举民主的缺陷,但他不是进一步发挥民主的想象力,而是质疑民主本身的有效性,如赞成户代表制等违背现代民主基本原理的做法,参见仝志辉:《后选举时代的村民自治和乡村政治研究》,载于中国(海南)改革发展研究院编:《中国农民组织建设》,中国经济出版社2005年版,第224—227页;
    王禹指出“但村民选举毕竟只是村民自治的一个方面,只研究村民选举中的法律问题,既不足以体现村民自治的全貌,也不足以为村民自治中的农民解答实际问题。”,参见王禹:《我国村民自治研究》,北京大学出版社2004年版,“自序”第4页。
    有关中国农村“参与式民主”试验的介绍与分析,参见何包钢、王春光:《中国乡村协商民主:个案研究》,载《社会学研究》2007年第3期;高新军:《危机管理和后选举治理的成功范例》,载张千帆主编:《新农村建设的制度保障》,法律出版社2007年版,第427—446页。
    这样的内在逻辑具有特殊的历史背景,参见罗平汉:《村民自治史》,福建人民出版社2006年版。
    村民会议向村民代表会议授权过多以至于村民会议处于被“架空”的地位,这一现象已经为一些学者观察到,如詹成付:《中国村民自治的现状和未来的基本走向》,载张明亮主编:《村民自治论坛》(第一辑),中国社会出版社2001年版,第13页。
    王禹:《我国村民自治研究》,北京大学出版社2004年版,第56页。
    对于直接民主“边缘化”的思想与理论原因,詹成付解释为“目前有的同志拿间接民主的经验来裁剪直接民主、拿高层民主的做法去要求基层民主、搬用党在高层民主政治建设中的领导方式和方法于基层民主建设之中,这不符合基层民主实际,也不利于民主实践。”,他进一步提出“分层民主”的概念,强调村民自治要进行民主理论创新。这与笔者本文的基本问题意识和理论判断是一致的。詹成付的研究,参见詹成付:《中国村民自治的现状和未来的基本走向》,载张明亮主编:《村民自治论坛》(第一辑),中国社会出版社2001年版,第18—19页。
    直接选举并非直接民主,或者并非直接民主的本质,因为直接选举仍然是指向一种固定代表议事的机制,而不是村民参与的机制。
    如2007年6月16—17日由华中师范大学中国农村问题研究中心主办的“村民自治与新农村建设暨纪念《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》颁布二十周年国际学术研讨会论文集”中收入的大部分文章仍然是关于如何选举的,较少的文章如高新军、何包钢的论文是关于农村直接民主和协商民主的;另外,如最近出版的张千帆教授主编的《新农村建设的制度保障》一书,其中村民自治是与农村选举放在同一专题下,并且所收入的文章都属于选举研究。
    刚刚结束的十七届三中全会更是将农村改革与现代化问题作为首要问题,并专门做出决议,参见《十七届中央委员会第三次全体会议公报》,新浪网http://news.sina.com.cn/c/2008-10-12/185216440242.shtml。
    孟德斯鸠提出“在民主政治下,爱共和国就是爱民主政治;爱民主政治就是爱平等”,参见孟德斯鸠:《论法的精神》,张雁深译,商务印书馆1976年版,2006年7月北京第1次印刷,第27页。以笔者的理解,平等显然需要生活化的参与来提供。
    金鹏:“后选举治理的成功范例——就麻柳乡‘八步工作法’制度创新专访高新军先生”,载《中国改革》2007年第2期。
    村民会议就相当于“村级共和”范围内的“主权者”,因而需要保持必不可少的根本权力以维持“主权者存在”,授权过多违背主权的基本原理,也违背共和的一般假定。关于主权的基本特性,参见卢梭:《社会契约论》,何兆武译,商务印书馆1980年修订2版,第二卷第一、二章。
    该文件的官方版本及其阅读指南,参见全国村务公开协调小组编著:《健全和完善村务公开和民主管理制度学习读本》,中国青年出版社2004年版。
    田飞龙:《权力的公共性与“参与式”民主社会的形成》,载《公众参与观察》(北京大学公众参与研究与支持中心主办)2007年第4期。
    徐楠:“中国基层民主迈入‘后选举’门槛”,《南方周末》2004年8月12日。
    景跃迁:《行政民主:意义与局限——温岭“民主恳谈会”的启示》,载《浙江社会科学》2003年第1期。
    郭宇宽:“聚焦浙江县级市温岭的‘民主恳谈会’”,载《南风窗》2004年2月18日。
    这是基于党组织的传统权威而进行的设计,具有现实意义。但是,这也可能同时是一个缺点,因为这将导致“民主恳谈会”的启动、运行及其结果在很大程度上并非“民主”而是“党主”。因此,“民主恳谈会”的长效机制应该是实现主持人由党组织向村民代表转移。
    关于浙江“民主恳谈会”的一般情况及其经验总结,参见台州市委宣传部编:《基层民主政治建设:浙江省台州市民主恳谈创新研究》,中国社会科学出版社2003年版。关于浙江“民主恳谈会”的一个协商民主角度的理论分析,参见郎友兴:《商议民主与中国的地方经验:浙江省温岭市的“民主恳谈会”》,载陈剩勇、何包钢主编:《协商民主的发展:协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》,中国社会科学出版社2006年版,第204—216页。
    萧楼:《载体:通向制度抑或回归事件——“民主恳谈”个案与东南沿海的有限政治市场研究》,载《开放时代》第6期。
    所谓“两议三公开一监督”即村民代表议事会、党员议事会、财务公开、政务公开、党务公开和民主监督小组。
    王应有:“村级民主听证会制度的演进、成效和面临的问题”,载陈剩勇、何包钢主编:《协商民主的发展:协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》,中国社会科学出版社2006年版,第243页。
    如2000年7月,浙江省委组织部和省民政厅联合发出《关于印发玉环县推行村级民主听证会经验的通知》。
    王应有:“村级民主听证会制度的演进、成效和面临的问题”,载陈剩勇、何包钢主编:《协商民主的发展:协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》,中国社会科学出版社2006年版,第245——246页。
    即制度并非内部需求的有效表达,而是外部的权力建构,制度经济学认为“外在制度的有效性在很大程度上取决于它们是否与内在演变出来的制度互补。”,参见柯武钢、史漫飞:《制度经济学》,商务印书馆2004年版,第36页。
    王应有:“村级民主听证会制度的演进、成效和面临的问题”,载陈剩勇、何包钢主编:《协商民主的发展:协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》,中国社会科学出版社2006年版,第251—252页。
    关于扁屿村的经验及其分析,参见何包钢、王春光:《中国乡村协商民主:个案研究》,载《社会学研究》2007年第3期。
    何包钢、王春光:《中国乡村协商民主:个案研究》,载《社会学研究》2007年第3期。
    何包钢、王春光:《中国乡村协商民主:个案研究》,载《社会学研究》2007年第3期。
    关于麻柳乡制度创新之前更加详细的情况,参见高新军:《危机管理和后选举治理的成功范例》,载张千帆主编:《新农村建设的制度保障》,法律出版社2007年版,第428—431页。
    转引自高新军:“危机管理和后选举治理的成功范例”,载张千帆主编:《新农村建设的制度保障》,法律出版社2007年版,第433—434页。
    转引自高新军:“危机管理和后选举治理的成功范例”,载张千帆主编:《新农村建设的制度保障》,法律出版社2007年版,第441页。
    这是美国学者巴伯对精英民主排斥大众参与的批评,参见卡罗尔·佩特曼:《参与和民主理论》,陈尧译,上海人民出版社2006年版,“推荐序言”,第10页。
    同上注。
    关于法学界对村民自治的研究状况,王禹博士有过细致的考察与整理,参见王禹:《我国村民自治研究》,北京大学出版社2004年版,第10—17页。但王禹博士本身对于这种以选举为中心进而导向“代议民主论”的村民自治研究模式缺乏原理性反思,只是就其中的具体制度与问题进一步深入研究,
    熊伟:《制定〈村民委员会选举法〉,改革和完善我国村民自治组织制度》,载中国(海南)改革发展研究院编:《中国农民组织建设》,中国经济出版社2005年版,第458页。
    关于熊伟的《村民委员会选举法》的基本内容,参见熊伟:《制定〈村民委员会选举法〉,改革和完善我国村民自治组织制度》,载中国(海南)改革发展研究院编:《中国农民组织建设》,中国经济出版社2005年版,第458—461页。
    笔者曾与熊伟就村民自治问题单独讨论过,作为法学研究者的“原理性敏感”与作为实践推动者的“问题化倾向”得到凸显,这或许可以算作一种分工。但笔者与熊伟的基本共识在于,现行的村民自治理论研究和制度实践都还远远不够,不能够使法律规定的民主权利真正得到落实。
    仝志辉:《后选举时代的村民自治和乡村政治研究》,载于中国(海南)改革发展研究院编:《中国农民组织建设》,中国经济出版社2005年版,第225页。
    同上注,第225页。
    同上注,第226页。
    同上注,第226页。
    有关介绍及研究参见金鹏:“后选举治理的成功范例——就麻柳乡‘八步工作法’制度创新专访高新军先生”,载《中国改革》2007年第2期;高新军:“危机管理和后选举治理的成功范例”,载张千帆主编:《新农村建设的制度保障》,法律出版社2007年版,第425—446页;高新军:《美国地方政府治理:案例调查与制度研究》,西北大学出版社2005年版。
    何包钢曾与陈剩勇一起主编过协商民主的论文集,其中所收集的文章较为全面地体现了研究者对中国农村基层协商民主的研究状况与水平,参见陈剩勇、何包钢:《协商民主的发展:协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》,中国社会科学出版社2006年版;何包钢参与的扁屿村试验及其分析,参见何包钢、王春光:“中国乡村协商民主:个案研究”,载《社会学研究》2007年第3期。
    王锡锌教授关于行政过程公众参与的理论与制度体系在其专著中有详尽的论述,参见王锡锌:《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》,中国民主法制出版社2007年版。
    注意,这里的机关与村委会、村民代表会议之类的机关具有根本的不同,它是成员直接参与议事和决定的一种组织形式。
    熊伟:《村民自治的制度创新——村委会选举与“二次法”》,载张千帆主编:《新农村建设的制度保障》,法律出版社2007年版,“附录”,第490页。
    这种情况的出现有很多原因,比如村委会控制等。
    何包钢、王春光:《中国乡村协商民主:个案研究》,载《社会学研究》2007年第3期。
    笔者这里的判断受到王锡锌教授的启发,他在研究行政过程的公众参与时明确地将信息公开和利益组织化作为两项基础性制度,参见王锡锌:《公众参与和行政过程——一个理念和制度分析的框架》,中国民主法制出版社2007年版,第二、三章。
    王习明:《中国农村的NGO与乡村治理——基于湖北洪湖渔场老年协会实验的研究》,载中国(海南)改革发展研究院编:《中国农民组织建设》,中国经济出版社2005年版,第430—437页。

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