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《新农村建设的制度保障》学术研讨会综述
发布时间:2008/1/20 19:16:00 作者:田飞龙 点击率[1297] 评论[0]

    【出处】本文作者系北京大学法学院宪法与行政法专业硕士研究生

    【学科类别】中国宪法

    【写作时间】2008年


    2005年12月14日下午2点,由北京大学宪法与行政法研究中心(以下称“研究中心”)和中律原咨询有限公司(以下称“中律原公司”)合作举办的《新农村建设的制度保障》研讨会在北大英杰交流中心第四会议室开幕。此次研讨会是对北京大学宪法与行政法研究中心2005年度“农村宪政与行政法治”研讨会的一个回应,同时也是为了推出以2005年度研讨会论文集为基础出版的新书《新农村建设的制度保障》而作的说明会。该书由法律出版社2007年底出版,是学界第一本系统研究新农村建设制度保障体系若干问题的重要学术著作,对于总结和开拓针对农村问题的公法学研究具有重要的价值。此外,本专题之连续研讨还得到美国乔治华盛顿大学的支持。 

      会议首先由研究中心常务副主任张千帆教授作主持发言。张教授首先对于与会者的参会和中律原公司、乔治华盛顿大学的支持表示感谢,介绍了新出版的《新农村建设的制度保障》一书,接着对于两年来中国在农村问题上的政策和制度进步表示肯定,如废除农业税、固定农作物补贴以及十七大提出的城乡选举权平等和城乡经济社会一元化发展的政治规划,但同时对于农村改革重经济权利轻政治权利、重补贴轻自主以及农民获得普遍公民权的步骤迟缓等问题提出了合理的批评和展望。接着,研究中心主任姜明安教授发言,他称此次研讨会是作为05年会议的一个“副会”,在这两年之间,甚至从2003年开始,“胡温新政”的民生取向对于三农问题作出了重要贡献,农村的民生问题在一定程度上得到了显著改善,但是农村的政治问题,特别是农民的政治权利、农村的宪政与行政法治问题,仍然没有得到实质性的突破,需要继续讨论和推进。姜教授提醒我们思考农村问题必须注意到中国城市化背景的影响。对于热议的农村土地问题,姜教授对于新出现的“私有化”呼声及“小产权房”问题表示了自己的看法,一方面表示理解这些呼声及实际做法背后的可能需求及合理性,同时对于其合法性表示疑问,并重点指出了保护耕地的政策问题。姜教授表示,农村土地开发问题与耕地保护问题要统筹考虑,合理解决。会议的赞助方中律原公司总裁张乐伦女士对此次研讨会表示了祝贺,并表达了对于中国农村法律状况的关注,以及对相关实证调查的支持态度。 

      会议接着进入了专题研讨阶段,主要分理论和制度两个部分,但在实际讨论中常发生相互交叉的情形,这证明了中国农村问题的复杂性及学者关注现实制度实践的态度。 

      上半场首先由郭道晖教授发言,主要讲了三个问题。郭教授给我们展示了转给他的两份材料,即所谓的“第二次土地革命”的两次地方性实践,具体做法是地方的农民宣布收回土地所有权并将之平均分配给农民,本质上是将现在的农民土地的集体所有制转变为农民个人所有制。这是一种明显违法(甚至违宪)的行为,但郭老表示法学家应该深入研究问题,而不是简单地满足于表面合法性的判断。对于这种“私有化”的地方实践如何评价?其反映了现在农村的何种实际需求?该类需求是否合理及正当?该类需求是否长期被忽视以及是否能够通过其他更接近“合法”的制度安排得以解决?郭老还指出了我们国家制度变革的一般特点,即地方试验先行,这种模式一定程度上也是中国制度创造性的产出途径。那么,就像1978年前后的“包产到户”一样,此次“分田到户”的命运如何,郭老觉得是农村问题研究中必须加以关注和深化的问题。郭老谈的第二个问题涉及到代表构成问题,所谓“农民代表非农民”、“工人代表非工人”、“企业家和官员到处代表”的问题。郭老对这种“名不符实”的现象提出了一定的批评。与此相关的是,郭老对于城乡选举权平等问题上的“1/4条款”有不同意见,对于“一步到位”实现城乡选举权平等化表示慎重,避免出现“农民人代会”,认为选举权平等化是一个值得追求的目标,但是不能操之过急,应该与中国城乡的发展相适应,要建立在城乡社会结构平衡的基础之上。这种慎重态度与十七大报告之“逐步”的节奏设定是一致的,尽管在学界看来可能显得保守,但也可能包含了更多的合理性成分。郭老谈的最后一个问题是改革的动力问题,他认为仍然是农民,无论是历史上的成本承担,还是现实的制度创新。接着,中国政法大学的王建勋副教授从自由主义的角度谈了对于中国农村问题的见解。他认为需要追问中国农村土地制度本身的现实正义性,并由哈耶克“自发秩序”原理推导出中国农村宪政实践优先于国家正式制度安排的结论。在此意义上,所谓土地产权的激进改革或者“小产权房”的问题似乎可以通过“自发秩序”得以正当化。他进一步建议农民直接获得土地所有权,从而享有土地经营和交易的自由选择权。对于村民自治,他认为应该反思中央统一立法规划的思路,应该真正回到“自治”的思路上,赋予农民以自治意义上的“立宪权”,自主安排村民自治的基本制度架构及运行程序。作为农村宪政的重要环节,他还明确提出了农村结社自由的问题。来自社科院的刘海波对于“自发秩序”的理论在中国农村问题上的适用性提出了质疑,从而形成了本次研讨会的第一个正式意义上的交锋。刘海波认为思考农村问题不能简单地借助自由主义的给定概念,特别不能诉诸原子化的自由主义,而应该创造性地提出中国农村改革的法律与政策概念,例如在户籍制度问题上,可能不是简单地“公民化”,而是根据农村土地集体所有的制度现实及农民的成员资格,设定针对农民的双重身份制度,即作为公民享受与城市人平等的权利,作为村民享受农村集体成员权利。至于由于人口流动带来的权利平等问题,可通过权利的合理限制及流动人口的自由选择,在制度上予以解决。这样才能避免以简单的“公民权”替代可能具有更实际意义的“集体成员权”,导致农民大量“流离失所”、依赖国家救济的情况。另外,对于土地收益分配的问题,刘海波认为不能简单地私有化,并依据民法原理将所有的收益都归于农民,而是实行多元化的分配层次及比例。这根源于对农村土地的集体性质及社会保障性质的基本认知。 

      中央编译局的高新军研究员对于法学的“理想模式”提出了含蓄的批评,他表达了一种制度性而非理论性的思维方式,即讨论问题要建立在相关制度的现实可能性基础之上,因而私有化的土地改革可能并不现实。此外,他对于目前的以“行政思维”塑造村民自治的做法提出了批评,认为行政规划和并村联组架空了村民自治的空间,因而提倡在行政村之下以自然村为基础发展农村社区的设想。他对于目前村民自治中重选举轻参与的思路也提出疑问,认为忽视了村民丰富的管理参与和农村社区的合理发展,村民自治将缺乏最基本的社区基础和村民基础。在方法上,高新军研究员尤其强调田野调查。致力于村级民主研究的何包钢教授同样强调了方法问题,强调研究与调查相结合。他以研讨会为例,认为应该按主题邀请各个社会阶层的代表,并分组讨论,然后再合议。他的方法在浙江温岭已展开实践,其基本思路是公众参与和社区会议模式。巧合的是,本次研讨会恰好邀请到了北京市房山区大石窝镇的一位村委会主任王华,他曾经被镇政府非法罢免,但通过村民选举又两次当选。他在本次研讨会上简要介绍了所在村的各种实际问题,给我们一个直观的印象。来自中央民族大学的熊文钊教授对于郭道晖教授关于“1/4条款”的观点提出了不同意见,认为应该根据选举权平等原则一步到位实现改革目标,并认为这种改革实际涉及的主要是县以下直接选举的人代会,对于县以上间接选举而言,“农民人代会”实际上是不可能的。冯兴元教授根据“竞争性政府”理论推演出针对中国村民自治的“竞争性组织”理论,并提出应该重视农村的非正式制度的研究,重视文化传统的保护及其制度意义。 

      下半场由张乐伦女士主持,主要是关于新农村建设的制度实践问题。首先由新启蒙公民参与立法研究所所长熊伟发言。熊伟长期推动村民自治立法完善和制度实践,在这方面具有丰富的经验。熊伟首先对自己最近整理的十届全国人大代表的提案情况作了介绍,在十届人大一共五次会议中,近3000名代表中有1800多名代表五年来没有自主提出任何一个议案,这确实反映了我国人大制度的某些根本缺陷,从而造成“代表不议事、不提案”的尴尬现实。“代表专职化”本身也是针对这一现实。熊伟谈的第二个问题是人大代表的构成问题,这个问题在郭道晖教授的发言中也明确提到。确实,现代选举理论并不支持身份代表制,但那有一个基本的制度前提,即代表专职化。我国恰恰处于代表兼职化的阶段,职业利益和阶层利益本身对于代表意见具有极大的影响力,因此一方面我们需要推动代表专职化,另一方面在代表专职化没有基本完成之前,还是需要强调身份代表制,以保障工人、农民等弱势群体能够真正有自己的代表,从而有将自己的意见和利益传达到中央议会的正式制度管道。为此目标,熊伟计划推动建立人大代表构成情况公示制度。熊伟还认为我们现在的新农村建设缺乏整体性的思路,因而常常是“头痛医头、脚痛医脚”,他提出了自己的整体性设想——以村民自治为基础、乡镇人大代表选举为突破口、提高乡镇政府的执政能力(合法性)。为促进农村建设,他还倡议启动新农村建设的大型国债发行计划和人才培养计划。接着发言的是李元庆,他明确指出新农村建设是一个城乡关系问题,要从发展权和选择权的角度切入相关研究。黄建军副教授认为人大代表中需要更多的农民代表,但农民代表不一定是农民,问题的关键在于保障选举过程的真实和自由,促进选举民主。如果选举过程是真实有效的,那么无论农民选举出的人是何种具体身份,都不影响农民监督其代表表达自己的利益。当然,这是选举民主理论的一种正常状态,但在系统性的选举民主难以保障的情况下,身份代表制尽管有很多缺陷,是否具有某种过渡价值,值得深入研究。实践常常不能假设制度前提,而是创造制度前提,这是理论研究与制度实践之间的可能偏差。另有参会代表也表示身份代表制并不太重要。邓正来教授侧重研究方法的检讨和总体性思路的哲学启示,他认为目前的研究对农村“非正式制度”存在严重忽视,具体表现在对于现有制度的有效性缺乏可靠评估就简单地跃迁到一种新的正式制度的想象和建构之上,以及对于正式制度和非正式制度的关系缺乏问题意识和处理能力。邓教授同时对于研究中的“讲故事”模式提出批评,认为必须超越局部性的经验思考总体性的关于中国农村何种生活为善的问题。邓教授同时强调非正式制度和总体性研究思路,表面存在紧张,但抓紧了一个核心,即“中国性”,以及注意到了实证研究与体系思考的辩证统一性。陈云生教授认为中国农村问题的本质是一个宪政问题,其历史根源在于城乡二元结构,并提出了诸如永佃权的主张,以及通过立宪主义和常规政治途径解决农村问题的概括性思路。北京大学法学院的博士后研究人员黄卉在最后的补充发言中针对社会学方法及政治哲学方法对法学不同程度的影响,提出了法学专业性的问题,并强调法学家的专业意识和处理问题的本分尺度,这可以看作本场研讨会就方法论问题的再次交锋。 

      会议最后由张千帆教授总结。张教授在总结中对于本次研讨会表示基本满意,对于尚未讨论或未充分展开的问题作了补充性的解释。 

      本次研讨会提出了新农村建设的若干重要问题,如土地改革问题、农民身份改革问题、城乡选举权平等及城乡经济社会一体化发展问题、人大代表身份制及选举民主问题、人大代表构成问题,以及方法论问题等。值得指出的是,会上已经产生了一定程度的交锋和辩论,尽管还不够充分和深刻(可能限于时间),但是却引发了一些新的问题,特别是两年来从中央政策到地方实践都发生了巨大的变化,这些变化为关心中国农村宪政与行政法治的公法学者及其他社会科学领域的学者所敏锐地捕捉到,这是一种非常良好的知识人品格。关注现实、深入研究、稳妥建议,我们相信本次研讨会及新书《新农村建设的制度保障》会是一个走向和谐社会背景下农村宪政与行政法治的历史性起点。 

      

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