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权力的公共性与“参与式民主社会”的形成
发布时间:2007/10/21 22:15:00 作者:田飞龙 点击率[2026] 评论[0]

    【学科类别】中国宪法

    【写作时间】2007年


    十七大注定的是一个结论,但更重要的是一个开始。在冒昧解读报告正文之前,我们必须先觅寻到一副历史的眼镜。
       如果我们稍具历史眼光,便很容易发现1840年以来的社会变迁与以往的不同。以往的王朝更替往往起因于内部暴政,新王朝奠基之后往往采取轻徭薄赋、修养生息的基本国策,但在政治体制和社会目标上较多保守。1840年以来则不同,政权更替受到外来侵略的深刻影响,文化根基受挫,故需要重建的就不仅是一个新的政权形式,还包括一种新的社会和新的文化。于是,中国的整个现代化必然超越政治革命,而同时包含了深刻的社会革命与文化革命。在这百年屈辱、半百年复兴的整体历史过程中,对权力公共性的认识和个体意志的尊重逐渐成为中国一切现代化事业的观念基础。
      于是,十七大报告中具体承认了权力的公共性。在报告第六部分“坚定不移发展社会主义民主”的第四段,有这样一句话“坚持国家一切权力属于人民,从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”这样的表述似乎早已出现在1982年宪法之中,但十七大报告的贡献在于将其中的民主与共和精神具体化了,即“从各个层次、各个领域扩大公民有序的政治参与”。这是一种很重要的变化,它表明作为抽象政治概念的“人民”开始获得能动的生命,开始解脱“神圣”的束缚,在“各个层次、各个领域”参与到具体的涉及自身利益和公共利益的政治法律过程中去。权力的公共性不仅可以用来解释一切现代国家的合法性基础,还可以直接推导出公民的参与权。这是一个在现代逐渐兴起的“参与式民主”,它建立在对代议制民主局限性的深刻认识之上,主张在广泛的国家与社会治理中引入公众参与的机制,让利益相关的主体在一个既定的法律程序框架内进行利益与意见的沟通、对话、表达与决定,使国家与社会决策获得一个更加丰富的信息基础和更加理性化的结果预期。这也是“中华人民共和国”中“共和”二字的核心内涵。
       因此,十七大报告立足的“权力的公共性”的具体化指向,实际上是为了建立一个“参与式民主社会”,使人民真正实现“当家作主”,使社会主义民主更加丰富和实质地发展。作为一个民主范畴的行动纲领,十七大报告具体提供了建设“参与式民主社会”的基本思路,这集中体现在报告第六部分第(一)项:“要健全民主制度,丰富民主形式、拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”“推进决策科学化、民主化,完善决策信息和智力支持系统,增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”同时,在同一部分第(五)项明确提出了行政管理体制改革“决策科学”的目标。值得注意的是,这里指涉的“社会主义民主”具有丰富的内涵,既包括基本的代议民主(即人民代表大会制度)的完善,也包括以公共政策过程为中心的“参与式民主”的创新和实践。“参与式民主”即为社会主义民主形式丰富化的表现,也是决策科学化的内在要求,更是“参与式民主社会”形成的基本机制。报告明确要求在制定法律法规和公共政策过程中增强决策透明度和公众参与度,并建立听取意见制度。这里实际包括了议会立法过程的参与民主和行政过程的参与民主两个基本方面。由于议会立法过程的代议特征及其基本程序逻辑,公众参与主要起到信息收集和民意调查的功能,对立法的直接影响有限,更大的影响还需依赖选举民主。但行政过程中公众参与却存在巨大的空间和价值。
       由于现代社会发展的复杂性,代议机构没有能力回应社会丰富的法律和权利需求,以及无法为日益复杂和技术化的现代行政提供具体指令。在此背景下,代议民主的局限性凸显,其只能完成基本的法律制定,而不得不把大量的立法权力授予行政机关行使。同时,传统的司法也无力应对日益增加的大量社会纠纷,司法权也出现向行政机关“委任”的趋势。于是,现代民主体系便在代议民主之外创生了以“利益代表”为模型的参与式民主。行政自由裁量权大量存在的基本社会事实,以及立法权与司法权向行政机关部分转移的法律事实,使得传统“执行性”的行政过程日益具有了政治过程的基本要素和特征。行政过程的政治化客观上需要将权利元素特别是程序权利元素同时引入,以造成行政过程中“权利制约权力”的新格局和平衡状态。尽管我们的代议民主还不成熟,行政系统也没有完成现代转型,但我们整体现代化过程所遭遇的基本问题与西方是同质的。而且,正因为代议立法的不成熟、司法的不成熟,客观上要求我们在一个相当的时期还不能把民主与法治的全部希望都寄托在这两大权力系统之上。也因此,“参与式民主”在中国要解决的核心问题就自然地指向行政过程的民主化。有序和有效的公众参与,不仅提供行政过程的合法性,而且提供行政的效率和质量。十七大报告关于参与民主和公共决策的科学逻辑正可以通过现代民主的基本原理得到证明。
       纲领和原理之后,重要的是具体的制度建构及行动。“参与式民主社会”需要一些基本的制度条件。作为参与的基础性制度,政府信息公开和社会的利益组织化必须逐步得到实现。《政府信息公开条例》的出台,表明了一种阳光政府和透明政府的可能性。借助与决策有关的丰富的信息,理性的公众在参与中将获得更有效的思考和选择,参与将更富有意义。为解决利益代表公平性的问题,社会各阶层的组织化权利和程度应该得到法律的承认和提升。在复杂交涉和利益博弈的社会,个人的参与能力有很大局限,组织化的参与可以弥补特定弱势群体的知识与行动能力的历史性欠缺。在诸多的弱势群体中,农民及具有农民身份的农民工在国家民主和城市民主过程的参与能力一直较弱,重要的原因就是其组织化程度很低,而且组织过程遭遇体制性障碍。就像城市在政府之外存在民众团体一样,农民也应该在村委会及乡政府之外有自己的利益组织。十七大报告明确提出了城乡选举权平等化和城乡经济社会一元化发展的目标,这正要求农民在组织化水平和政治参与程度上需要逐步与城市接近。组织平等和参与平等对于整体上推进中国的政治平等具有深远意义。我们知道,声音本身就是力量,这种力量就来自组织化。在参与的基础性制度之上,我们还需要建立参与的程序性制度,即十七大报告“有序参与”的要求。提供法律上的程序制度,一是将公民的程序参与权利以法律的形式确定下来,在法律上为公众的参与“充权”;二是保证参与的理性化和有效性,使得信息和利益交涉能够有一个集中表达的形式,避免信息性障碍导致参与受挫。就行政过程而言,我们需要制定一部《行政程序法》,以法典化的形式将我国改革开放以来各地丰富的公众参与经验、各部门行政法规定的行政程序的共同制度、理论上成熟的行政程序的基本原则、行政程序“最低限度”的公正标准、行政程序责任制度及司法审查基本标准等作出通则性规定。同时,考虑到中国行政传统的悠久历史及各地区之间的不平衡,法典不宜规定过细,需要给地方留出“最低限度”公正标准之上的制度学习、实验、创新和竞争空间。此外,司法审查的强化对于参与式民主具有重要的保障意义。行政过程的公众参与建设对于实现十七大的“扩大社会主义民主”、“扩大有序政治参与”、促进“决策科学化”和行政系统的现代化改造具有探索性和示范性的意义。如果实践可行,公众参与的基本理念和制度将可以扩展至丰富的基层民主、校园治理、小区治理等领域,从而使中国的民主更具丰富性、建设性和系统性。
       当然,我无意排除或贬低十七大报告在民主体系上对于选举民主和代议民主的重视,而是着意指出在转型社会和现代行政国家双重约束下,参与式民主对于扩展民主形式、丰富民主内涵及推进社会和谐中的独特作用。社会和谐依赖于社会创新与社会发展,而后者又依赖于个人人格的的社会尊重与社会展示。这样便可激活个体长久低迷的主体意识和创造精神,使其以参与的形式贡献于中国的政治与社会发展,并在相应的过程中获得自我实现。在观念上,社会发展依赖于每一个个体的意识自觉和自我实现,最能体现和促进个体自觉与自我实现的正式一个开放、宽容和理性的“参与式民主社会”。在制度上,公众参与的制度化及其经验积累首先需要行政过程的程序化改造,这是“参与式民主社会”建设的要害之处。
       从“权力的公共性”到“参与式民主社会”,十七大报告为我们描绘出了完整的理论逻辑和目标蓝图。十七大是对中国近代史过程民主认识的一个系统总结,也是对社会主义民主新阶段发展的框架规划。我们的共和国历经认识和实践的坎坷,终于可以自豪地宣布真正站立在“权力的公共性”基础之上,开始“参与式民主社会”的正式制度进程和社会进程。
      

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