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“一国两制”依赖国家整合
发布时间:2017/7/17 9:02:35 作者:田飞龙 点击率[327] 评论[0]

    【出处】微信公众号:清音法思

    【中文关键字】一国两制;国家整合;宪法

    【学科类别】中国宪法

    【写作时间】2017年


      “一国两制”是一项重大宪制创新,在港澳以基本法形式进行了“两制”关系及“一国”内涵的规范构造。“一国两制”初始设计的主要目标在于平稳过渡与回归,关注的焦点是主权重新纳入“一国”范畴,而在治权设计与治理细节上则预留演进磨合空间。

      “一国两制”作为一种宪制安排,必然包含最低限度的主权建构目标,包含着政治共同体同质性与认同方式的制度推进,具体而言就是基本法中“一国”相关规范的制度化以及两制互动整合的国家法指向。与两岸关系所发生的“一中”观念危机相比,港澳治理中的国家主权与认同危机要低得多。特别是澳门治理,在基本法秩序内较好实现了“一国两制”的初衷与观念平衡,体现了“爱国爱澳”,因此张德江委员长早前视察澳门时给予了高度肯定,认为澳门成功的基本经验在于坚持“一国”之本,善用“两制”之利,澳门模式是“一国两制”的优越模式。

      对“一国两制”认识的纠偏

      香港介乎澳门与台湾之间,“一国两制”的制度实验亦介乎某种中间位置。近年来,香港发生了“佔中”和“港独”,出现了逸出基本法秩序轨道的本土分离主义。但香港在具体宪制意义上稳定地成了中国主权体系的一个地方特区,中央及特区政府依据基本法有力地回击了“佔中”与“港独”的宪制挑战,依法治港获得重要进展。因此,香港不可能发展成台湾式的宪制危机,不过与澳门相比,还未达到“爱国爱港”的最优治理形态。由于港澳台的具体歷史、社会与制度差异,“一国两制”在各自地域只能各自形成经验模式,三者有共通原理,也有巨大差异。

      “白皮书”主要针对香港提出,但香港今日面临的政治危机与法理争论有可能在未来澳门的“一国两制”发展中遇到,故深入探讨“白皮书”中的“全面管治权”法理以及据此进行的巩固中央管治权的宪制行动,对于澳门基本法的全面准确实施亦有切近而共通的影响和启发。

      本文的基本观点是:其一,“一国两制”框架下的中央与特区关系是单一制原则的例外,这一宪制选择主要基于国家现代化的国家理性;其二,全面管治权由中央直接管治权与全面监督权构成,其中全面监督权与特区的高度自治权构成系统性的宪制连接,但既往实践偏重“行政主导”下的行政连接,对立法连接和司法连接的制度建构不足;其三,全面管治权不能做偏于“一制化”的简单理解,而应侧重于在全面监督权层面推进制度建设,继续尊重和保障特区高度自治权的规范运作,但也不排除在特区自治权出现“权力失衡”条件下提前介入,进行事先指引,比如人大主动释法。

      对港治理方针长期被简约表述为“‘一国两制’、‘港人治港’、高度自治”,而基本法条文也主要是关于香港特区自治权的具体规范,加之过往香港本地政治意识形态与普通法传统的权威影响,部分人长期习惯于从“高度自治权”角度理解“一国两制”与基本法,而逐步对“一国”内涵及其宪制地位产生模糊化倾向,甚至借助“国防外交论”、“井水不犯河水论”等不甚严谨的政策文宣话语加以观念区隔。

      而“白皮书”试图扭转对“一国两制”与基本法秩序过度偏于“两制”的理解,主要从中央治港权力与责任角度,系统重述了中央在基本法秩序内部的权力属性与具体权能。“白皮书”并未创造任何新的中央管治权,甚至没有提出特别新颖的论述性概念,但香港社会尤其是反对派仍然对此持较为强烈的抵触立场。

      造成法理误解的因素至少包括:其一,既往在基本法法理学的系统性建构上未能充分重视,中央管治权的权力实践亦不够常规化,导致对中央合法权力的误解;其二,香港社会习惯于从自治角度认知基本法,而不大习惯从主权及授权角度认知基本法,对“白皮书”的叙事视角与方式不适应;其三,“白皮书”提出的“单一制法理”模式以及“全面管治权”概念容易遭到望文生义式的解读,这在崇尚自由的香港社会造成了一定的政治文化冲击。

      “全面管治权”作为法理学核心

      “全面管治权”在“白皮书”中一共出现三次,作为架构一种国家视角之基本法法理学的核心概念。但这一概念如何与高度自治及其宪制法理有效对接,以及如何在“一国两制”与基本法的法理纠偏与制度矫正中做到不“矫枉过正”及产生“一制化”倾向,继续保持“两制”合理差异与活力,以继续支撑“一国两制”的国家理性基础,需要我们进行更加细緻的“概念打磨”工作。

      从法理上看,中央採取了一种单一制的解释模式,将高度自治严格解释为授权自治,而排除了这一模式的其他解读,否定了“剩馀权力说”。“一国两制”是具有内在统一性的辩证整体,自治不仅来自于一国授权,而且需要服务于一国的“主权、安全与发展利益”。张德江委员长视察澳门时更提出了具有中国哲学内涵的“体用说”,以“一国”为体,以“两制”为用。

      “一国”原则是全面管治权保护的核心法益。全面管治权法理意在重申和严格保护“一国两制”中的“一国”,具体而言就是“要维护国家主权、安全和发展利益,尊重国家实行的根本制度以及其他制度和原则”。其中,“主权、安全与发展利益”是理解“一国两制”之“一国”法益内涵的关键,这又存在两个层次:其一,消极意义上,香港不成为反国家基地,不出现危及主权与安全的动乱和失序;其二,积极意义上,香港持续成为国家现代化与国际化的正面因素和助推力量。

      “一国两制”依赖国家整合,全面管治权是一个有意义的国家整合概念,其在具体法理内涵与制度配套上的展开将成为未来治港的主旋律之一。


    【作者简介】田飞龙,北京航空航天大学法学院副教授,全国港澳研究会理事,一国两制法律研究中心执行主任,法学博士。

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