消费者保护社会共治重在实施
2016/11/14 9:19:38  点击率[52]  评论[0]
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    【学科类别】消费者权益保护法与产品质量法
    【出处】《中国社会科学报》2016年11月9日第1084期
    【写作时间】2016年
    【中文关键字】消费者保护;社会共治
    【全文】

      消费者保护事关民生之本,是当下中国所面临的重大社会问题和法治问题之一。社会主义市场经济建立以来,中国一直致力于实现消费者保护并完善相关法律文本。从多年实践看,如何对消费者实现充分保护始终是一个难题。为应对这一难题,消费者法在不断完善与回应,其中值得称道的是社会共治原则。近年来,对消费者保护特别强调突破传统的一元治理模式,实现多元社会共治,这是我国社会实践的要求与制度创新。
     
      消费者保护社会共治的法律表达
     
      以法治为基础的多元主体共同治理,是我国社会治理实践探索的经验总结。在消费者保护领域,社会共同治理原则在1993年《消费者权益保护法》中就已规定,分别体现在第5、6、26—33条,2013年《消费者权益保护法》修改再次予以强调。2016年8月,国家工商行政管理总局代国务院起草了《消费者权益保护法实施条例(征求意见稿)》并向社会公布,其中第3—5条、第40—49条,围绕社会共治原则,多层面、多角度进行阐释,包括主体体系、行为体系和责任体系等等,通过明确“保护消费者的合法权益是全社会的共同责任”,以实现“政府—经营者—社会”的消费者保护共治格局。从历次法律文本中社会共治原则所在章目的名称看,《实施条例(征求意见稿)》突破了以往仅仅以消费者组织为社会力量的看法,着重以对消费者的行政保护和社会保护为两翼实现共治格局,这可谓是官方对社会力量的一种再认识与再解读。
     
      概括地理解消费者保护的社会共治并无难度,即各级人民政府及有关部门、消费者组织、行业组织和大众传媒是共治主体,共同发挥作用,形成共治格局,消费者保护目标可期实现。值得关注的是,社会共治原则虽在1993年法律文本中就已规定,但一直以来并没有得到有效实施。究其性质,它并非一般意义上的宣示性或原则性的条款,而是需要落实与实施的条款。消费者保护是一个社会系统工程,市场、政府、消费者与社会之间存在利益博弈,作为系统工程,任何一环出现问题,就可能无法实现消费者保护的目标,因此,社会共治意在激活每一个环节,对其强调实施与落实将成为应对消费者保护难题的新进路。
     
      社会共治原则的法治成因
     
      社会共治虽来自于政策层面,但将该政策予以规则化与法治化也具有必然性。从中国消费者保护法自身的发展实践看,《消费者权益保护法》制定时所依赖的公权规制路径日渐式微,消费者权利在实践中也难以实现,经营者往往并不履行义务又缺乏监管,其他社会主体包括社会监督主体的作用并未被激活,这使得社会共治的再强调具有必要性。
     
      首先是传统“管制法”的失灵。中国消费者权益保护法自产生之初就与西方发达国家的消费者法的路径不同,欧美国家消费者法的产生是建立在私权已然充分发展、私主体具有充分的权利意识的基础上,而中国消费者法产生在私主体并未充分发育、私权并未得到充分发展的背景下,法律规则多是遵循“管制法”的路径,以行政管理为基本手段,保障消费者权益。中国对消费者的保护也历史性地形成了对公权力管制的路径依赖,然而近三十年的实践表明,保护效果并不尽如人意。
     
      一方面,近年来在与市场经济相关领域中,以政府为代表的“一元治理”模式已经呈现出“内卷化”趋势,即内部不断扩张和精细化,但却并未带来治理绩效的明显改善。另一方面,近些年发生诸多侵害消费者权益的事件,导致公众对公权力并不信任,公众参与度低,消费者往往被排斥在立法、执法与社会监督之外。同时,除具有半官方性质的消费者组织之外,其他的社会组织几乎没有任何培育,官方与消费者之间缺乏一定的缓冲地带。这些使得在公法主导的治理模式失灵的情况下,寻求其他主体或机制的参与和激活成为必然要求。
     
      其次是消费者权利落空与经营者义务泛化。中国作为经济后发和法治后发的国家,法律文本通常可以借鉴西方发达国家,因此立法技术和法律规则在形式上并不落后,消费者法也不例外。但是在消费者法的法律文本与预期效果之间却存在一个难以逾越的鸿沟——法律实施。因此,与其说中国的消费者保护是一个法律不断完善的过程,不如说归根究底还是一个法律实施的问题。将中国的消费者法与民法法律体系发展相对比,《消费者权益保护法》产生于1993年,而一系列重要的民法规范比如合同法等均在其之后制定,消费者法事实上并非是从民法中分离,而是遵循了“管制法”的路径。消费者的九大权利在1993年《消费者权益保护法》中确立,2013年修法之时再次重申和加强这些权利,但是这些权利在实践中却往往无法得到保护。
     
      消费者法中的另一重要主体——经营者也存在较多问题。一是经营者信用缺失和缺乏契约精神,已然成为当下市场经济中的普遍现象,经营者义务的不履行导致消费者权利实现往往落空。二是经营者义务泛化,成文法仅仅规定了一些过于原则化的义务,导致司法实践中对经营者的行为认定存在困难。比如,实践中欺诈行为的认定标准就较难把握,消费者举证困难,导致消费者权利无法得到较好保护。
     
      最后是社会其他主体元素未被激活。社会共治并不意味着要无限扩大参与主体,而是尽可能地激发并未发挥应有作用的法律制度的功能,激活应当参与消费者保护的相关主体,这样才能使“社会共治”成为可能并具有可行性。根据消费者保护实践,应当积极发挥作用的主体包括消费者、经营者、政府、消费者组织(包括消费者协会、消费者委员会、消费者权益保护委员会等)、行业组织(包括行业协会和商会等)、大众传媒等等。消费者组织、行业组织和大众传媒等作为重要的社会力量,在此前很长时期都并未充分发挥作用,因此也使得社会共治成为必要。
     
      消费者保护社会共治的实践进路
     
      社会共治在于倾全社会之力应对共同的难题,但也可能会产生多个主体相互推诿和主体之间责任不明确的现象,从而使社会共治可能陷入实施落空的窠臼。社会共治原则在消费者保护法律系统中并非仅具有宣示意义,而重在实施。
     
      一是经营者义务的细化与履行。消费者和经营者是社会共治的核心和基础主体。事实上,相较于创设新制度或新模式,加强现有法律规则的细化和实施成本更低,也相对更加容易取得预期效果。在《实施条例(征求意见稿)》中,经营者的义务以列举、有针对性的方式对传统行业以及新兴行业进行明确规定,比如附赠商业或服务、商业特许经营、预收款经营者、网络交易平台经营者和市场及场地出租方等等。当然,法律文本上的义务更要注重实施履行,如此才能充分保护消费者。
     
      二是政府治理的落实到位。在消费者保护法中,政府的地位相较经营者而言虽然是第二位的,但其监管的落实到位无疑是保障消费者权益的重要盾牌。无论是《消费者权益保护法》还是《实施条例(征求意见稿)》,都反复在强调国家对消费者权益的行政保护,包括研究、制定消费者合法权益保护的措施,推进商品和服务业标准化建设,规范市场秩序,开展消费者教育等等。从过往的实践来看,政府治理虽然在推进,但自身职责落实也并未完全到位,因此,社会共治也同时要实现“内化”,每个主体都应当落实自身职责,自身义务的完全履行才是共治的基础。
     
      三是社会力量的充分发挥。消费者协会作为最重要与最核心的社会力量,其在中国近年来的消费者保护中起到了重要作用,但也并未实现预期作用。消费者法及相关法律法规中均对消费者协会的公益性职责予以强调,尤其是应当力担公益诉讼的重任,最高人民法院也于2016年4月公布了消费民事公益诉讼案件的司法解释,这对消费者权益的实现起到了重要的保驾护航作用。同时,行业协会、商会等社会组织也是规范经营者行为的重要力量,只有经营者行为得到良好规范,消费者的权利才能实现。大众传媒近些年成为消费者保护与维权的重要途径,在社会共治中,大众传媒更要充分发挥作用,正确引导消费者、做好舆论监督。

    【作者简介】
    姚佳,单位为中国社会科学院法学研究所。

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