浅析行政立法的成本与效益
2016/10/9 11:14:37  点击率[424]  评论[0]
【法宝引证码】
    【学科类别】行政法学
    【出处】本网首发
    【写作时间】2016年
    【中文摘要】法经济学的理论与方法对当前我国的行政立法成本与效益分析具有重要意义。通过成本与效益分析方法发掘现存行政法规规章中的缺陷与不足,充分利用现有的立法资源在保障公平提高效益的基础上建构适应经济发展和社会进步的行政法秩序。并希望通过这种分析方法实现行政立法低成本、高效益的立法目的。
    【中文关键字】行政立法;经济方法;成本分析;效益分析
    【全文】

      长期以来,我国行政立法被计划经济时代形成的思维所限制,将行政立法活动视为行政机关系统内部的行为。这一错误的理念歪曲了权利与义务的关系,导致层出不穷的不良后果。例如,为了控制空气污染提高空气质量,北京市政府决定对汽车的尾气排放装置进行系统性改造。这一抽象行政行为的对象是市区及周边20万辆机动车,每辆车平均需花费3000元,社会成本就是6亿元。即使有好的初衷,但这一举措实施的结果却是车主、车场、修理厂各方都怨声载道。巨额的社会成本支出后,立法所希望改善北京空气质量的愿景并没有实现。如果在行政立法时就有严格的成本评估机制与控制方法,用这同样的6亿元社会投入完全可以创新社会管理方式如提高城市的绿化面积等更高效率地提高环境质量。由此可见,当前我国的行政立法理论亟需反思。

      著名的法经济学研究者钱弘道先生盛赞经济分析,认为这种方法富有解释力与改进力,它能够解释人类所有的活动与行为。与传统的法学相比,经济分析法学作为一种新兴理论其最大的特征在于将法律过程看成一个经济的过程。在法律这个模拟的市场里,各方主体的各项活动都是依据经济人的理性选择与次优选择规则进行的。政策与法律作为隐性的价格,成为主体行为作出与否的重要准则。以此为基础,在经济过程中,效益既是法律所最求的价值目标之一,也是判断法律制度优劣并进行取舍的标准之一。在一个资源相对稀缺的世界里,浪费资源是一种备受谴责的不道德行为,因而法律也不是越多越好,有法总比无法好的观点应当被抛弃,无法有时却比有法好的主张应当被适当地被接受,原因在于一部十分超前的立法因不具备被执行的条件而浪费了立法的各项资源。{1}不仅如此,法律得不到严格的遵守会严重伤害人们对法律已有的感情,而由此产生的负面代价的非常高昂的。

      法经济学集法学与经济学之大成率先倡导对法律的规则效果进行规范性与实证性分析,用经济学上的成本与效益理论的理性价值去发掘行政法规规章中的缺陷与不足,在提高效益的基础上完善社会发展所必备的法律体系。从客观上讲法经济学批驳了法学理论研究领域某些关于公平正义的论断,它意在表明必要的时候可以适度放弃某些非经济性的关于公平正义的思想,使行政法规规章成为一种以经济性为衡量依据的推论。对行政立法进行经济分析是指运用经济学的基本理论、原则与方法对行政立法这一现象进行分析,借助成本与效益的理论提高行政法规规章的效益。毋庸置疑,这一研究是对行政立法理论的一种基础性与系统性的构建,这种研究方法将为行政立法的科学性进步带来了一个难得的发展契机。

      一、行政立法成本与效益分析的基础理论(一)命题历史沿革1940年,美国学者卡尔德与希克斯提出了成本与效益分析的理论。随着经济学领域成本与效益分析理论的深入发展,这一理论逐步渗透到立法活动当中。20世纪60年代,美国率先将成本与效益分析理论应用于立法过程。美国国会通过立法要求:“行政部门提交的法律草案,须同时提出立法论证报告,且经过成本收益比较分析程序并由联邦预算局审核,方可提交国会讨论通过。”{2}进入21世纪,这一理论在我国行政立法实践中有了初步体现。2004年3月22日,国务院《全面推进依法行政实施纲要》中明确提出:“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本,还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”{3}为不断提高行政立法工作质量,提高立法的科学性与民主性,2011年苏州市政府法制办下发《关于开展立法成本效益分析的指导意见》,明确规定了行政立法成本效益分析的基本涵义、主要内容、程序与报告的各方面比较细致的要求。行政立法效益评估方法在我国行政管理与社会治理中正扮演着越来越重要的角色。

      (二)基础概念释明在经济学看来,立法就是最大化的或尽可能地降低私人合作失败所导致的损失,主要目的是通过立法来消除私人间合作的障碍,实现社会财富的最大化。行政立法是指享有行政法规规章制定权的国务院及各部委和地方人民政府,依法制定、颁布具有法律约束力的行为规则活动时,对法规规章的制定成本与立法收益进行制度设计和实证性践行的过程。{4}以此为前提,在法律的经济分析视角下的行政立法,就是对政府活动和社会个体的行为与损益进行规范性论证和实证性践行的过程,通过行政立法减少交易成本是顶层设计的重要使命。

      (三)基本内涵思辨传统的行政立法理论从整体出发研究立法内容的合法性与合理性,这是一种定性分析。行政立法的理论研究从定性分析转而走向定量分析,这是经济分析法学派的成本与效益理论给行政立法研究提供的全新视角。通过对经济学基础理论的借鉴,在行政立法的过程中进行成本与效益的分析,作出科学有效的行政立法决策,在资源弥足珍贵、稀缺性矛盾尤为凸显的今天,其意义极为重大。

      诚如上文所言,行政立法不仅是一种制定和修改行政法规规章的的活动,同时也是一种经济行为。立法过程及之后的法律实施过程都需要耗费一定的成本,付出必要的代价。{5}行政立法成本是指行政立法机关在行政法规规章的制定与实施过程中支出的全部费用,包括行政立法过程自身所需要支付的成本以及行政法规规章在执行过程中所必须支付的成本。在行政立法实践中,行政立法的成本主要包括行政立法机制成本、行政立法实施成本以及行政立法监督成本。经济学意义上的效益是指收益扣除投入成本的剩余部分。因而行政立法效益是行政立法收益除去行政立法成本所得的净收益,也即行政立法在现实生活中合乎目的的有效部分,它突出的体现行政立法的实然价值与应然价值的重合与差异。{6}在行政立法上,行政立法的成本与效益又具有独特的关系。

      1.行政立法效益与成本的经济性与非经济性通常来说,经济学上所讲的成本和效益是可以通过数学方法精确计算并以一定得数量指标体现出来。然而与经济学不同的是在行政立法实践中,虽然行政立法的效益与成本带有一定得经济学属性,但是行政立法也有自身特有的价值是不能通过数量关系来精确计算的。对于行政立法所产生的效益,有些情况下行政法规规章并不能产生很好的经济效益,却能增加了社会效益,极大地推动了社会的发展与进步。至于行政立法成本,其中的一部分内容也是无法用经济数量来表示的。

      2.行政立法成本与效益之间的数量关系行政立法成本与效益之间的数量关系表现为行政立法的产出效益和实现效益与行政立法成本之间的关系。当立法收益(立法的产出收益与立法的实现收益之和)不变时,立法成本越大,立法效益就越小;立法成本越小,立法效益就越大。{7}所以,一部行政法规规章的制定与实施应该经过科学的论证与设计,增加行政立法收益,减少行政立法成本,争取提高行政立法效益。

      (四)分析方法探究经济分析法学的分析方法繁多,对行政法规规章进行经济分析在此强调两种基本的方法,即规范性经济分析与实证性经济分析。规范性的经济分析是以经济学的某些基础理论和原则对行政法规规章进行定性的分析,这一类分析方法富于哲理分析理论性比较强;实证性经济分析是指利用数学领域的基本工具譬如几何、代数等常用的方法,对行政法规规章进行定量分析,这一分析方法具有直观性,具体明确。两种方法相辅相成,共同服务于对行政立法进行经济分析。

      规范分析涉及道德评价与价值判断,其依赖一定的价值标准对某一事物作出分析。在法经济学领域以经济效益作为判断标准,即行政立法的影响或者结果是否符合帕累托“最适宜状态”或者“卡尔德—希克斯准则”,即行政法规规章在设计资源配置方案时没有使任何人情况变差而使得至少一个人的情况变好。行政立法的规范性经济分析方法是建立在主观与个人判断基础之上的,它以经济效益这一最高标准来考量某一行政法规规章被通过、某一国家政策通过、某一交易完成时,从受法律政策或者交易影响的相对人的角度来看他们是否因此获益更多,社会资源配置是否更为科学有效,社会财富总量是否得以增值。这一分析方法旨在指出:法律应该有益于经济效益的最大化。因而,这一方法无疑是对行政法规规章作出的一种价值判断,在保证公平正义的基础上意在表明法律应当具有效率性。

      相对于规范性经济分析来说,行政法规规章的实证性经济分析具有较强的技术性与直观性。它不仅需要有规范性的指导思想,更为重要的是将具体的法律与经济问题数量化,使行政立法的经济分析更为精确,具有更强的实用价值和操作性。譬如在侵权行为法领域,美国法官汉德就曾在界定过失侵权行为责任时提出了一个著名的数学公式。通过以规范性经济分析引导行政立法,在执法和司法实践中引导执法者和司法者在处理个案时,必须以实现个案效益最大化为目标,并且要更好地引导行政法对人未来的的行为。

      二、行政立法成本与效益分析的必然性和可行性(一)行政立法成本与效益分析的必然性在洛克看来行政立法是一种祸害但我们不得不容忍;哈耶克同样认为行政立法是所有人类最好发明中最坏的一种。然而,行政机关行使的立法权限只能是从属的、派生的,我们在此关注的是行政立法权的合理运用。对行政立法进行成本与效益分析是法经济学最基本的分析方法,也是法作为人类最原始的理性思维表征的方式,{8}将这一理论作为一种技术手段对管控我国的行政立法具有必然性。

      1.行政立法需要以内部控制的强化来弥补外部控制的软弱为了保证国家权力机关作为主要立法者的地位,行政立法权的行使必须要接受立法机关的监督和制约。然而在我国立法理论与实践中,除法律保留事项外,行政立法权的行使无需法律的特别授权。我国实行人民代表大会制度自然排除了三权分立原则的适用,并不承认人民法院对行政立法具有司法审查权,那么对行政立法的外部控制仅剩下《立法法》第87、88、89条规定的行政法规和地方政府规章向同级人大常委会的备案制度。但是这种备案制度又极不完整没有更为具体细致的规定,其对象仅仅局限于行政法规和地方政府规章,其内容仅限于权限与程序是否符合上位法的审查。与此同时,在备案实践中各级权力机关的人手不足并且缺乏监督机制以规制备案和审查行为。如此这般宪法性法律《立法法》所规定的备案与审查机制常常只能流于形式缺乏实效,行政立法的弊病由此而生。

      2.行政立法需要以科学性弥补民主性的不足行政立法与人大立法所涉及的对象明显不同,出于提高效率的考虑行政立法只能牺牲人大立法的那种民主参与的精神,各级行政机关忽视程序的公正性并且缺乏完善的利益协调机制。即便行政机关在行政立法实践中常常会通过各种渠道与途径汇集民意以协调各方利益,但是在法律上行政机关对此并不负有强制性的义务,一旦行政机关终结了利益协商的渠道,任何行政体制外的主体都将无法追究行政机关的责任。从这个意义上讲公众的立法参与度取决于行政立法机关单方面的意志,这就必然导致行政立法相对于人大立法其民主性大打折扣、公正性颇受质疑的弊病。为此,一方面在顶层设计上进行制度设计提高民众的行政立法的参与热情,另一方面将成本与效益分析理论运用到行政立法实践中。在行政立法的过程中引入成本分析,可以促进行政机关主动收集有关信息、展开民意调查、预测行政法草案的运行实效,提高行政立法的科学性,弥补其民主性不足的缺陷,有力地遏制行政立法过程中的随意性,让那些打着公共利益的旗号,维护部门与个人利益,不考虑相对人和利害关系人主体利益的行政立法行为无所遁形。

      3.成本与效益分析平衡了行政立法中的信息不对称行政立法过程中最大的问题就是信息不对称。如果行政主体与行政相对人在信息资源上优势相当,各方利益主体完全可以进行自主的利益交换,这样行政立法中所暴露出的各种问题与矛盾就迎刃而解了。而事实上,在行政立法实践中,行政法规规章的制定机关相对于一般社会公众具有绝对的信息资源优势。这种不均衡的态势可以通过行政成本分析报告披露制度予以打破。在行政立法程序中,一旦各利益相关方能够确切地掌握各方面的信息,一般公众与备案审查机关就可以了解与本法有关的基本情况,进而准确地作出自己的判断,以监督行政立法的合理性与成熟性。一个理性的政府、一个以发展作为工作重心的政府,非常有必要对自己的行为进行成本的评估,自我约束以更好地履行促进经济发展和管理社会的职责。

      (二)行政立法成本与效益分析的可行性行政立法的成本与效益分析理论的科学性决定了运用经济学的观点对行政立法活动进行规范性与实证性的分析, 并不是一种单方面的主观意愿。

      1.在逻辑上法学与经济学理论具的一致性经济分析法学派学者波斯纳认为,以经济逻辑为出发点,经济学家可以演绎出一套符合普通法本质精神的法律原则,并能将这些原则与普通法的实际原则进行对比。这些实际原则的大多数与经济学理论的涵义的接近度是许可的,因此也是形式上有效的。{9}法律的逻辑经过考证实际上也是经济学的逻辑。独具特色的是在我国部门法体系中,经济法就是以特定的经济关系的内容和形式为研究对象的法律。

      2.在价值观上法律与经济学理论存在着部分的重合就同一个法律规则的研究来说,传统理论倾向于认为法学家研究的是公平正义而经济学家研究的是经济效益,从一定意义上讲这就体现着法学与经济学的研究方法的侧重点不尽相同。但在经济分析法学来看,从成本与效益的理论为出发点法律所要达到的目的很大程度上与经济学的要旨是相一致的。如果有人被迫支付并非旨在促进他的利益,甚或与他的利益恰恰相反的活动的成本,这就是一种露骨的不公。从上文的论证中可以发现,无论是经济方法还是法律方法都是以实现资源配置效率最大化实现社会财富的总体增值为最终目标。法律与经济学在价值观上具有共同之处。

      3.行政立法活动符合成本与效益分析理论的适用条件对行政立法活动进行经济学分析,主要依据“经济人假定”、“有限理性假定”和“主体需求偏好多样性的假定”等基本经济学原理。{10}以这一系列被经济学理论研究被视为当然的命题为逻辑出发,行政立法的理论研究者可以借助经济学的逻辑确定其他的基本事实,并结合行政法学与立法学的理论形成关于行政立法成本与效益分析的一套完整的理论体系。

      三、我国行政立法活动的现状随着社会主义法律体系的逐渐完善,社会主义法治事业的蓬勃发展,法律精神日益为人们所接受。《立法法》等相关法律法规相继颁布,行政法规规章在质量上有了一定得保障。但是,行政立法在实践中依然存在着很多难题与障碍。行政法规规章的数量爆炸式地增长,对行政立法成本与效益缺乏科学精准的量化分析,行政立法的完善与发展任重道远。

      (一)行政立法成本急剧增加随着经济的长足发展,社会分工越来越细密,公共事务日趋专业化,公共管理的技术性与复杂性交织。这就导致社会公共管理的科学性与时效性是传统立法模式所难以应付的,行政立法成为一国立法的主流。改革开放以来,我国的行政立法进入一个高速发展的时期。各级政府部门以立法万能主义为宗旨,一旦某一领域暴露出问题动辄归咎于法律制度的不完善,采取制定法律和行政法规的处置办法,从而导致行政法体系超量供给,其代价之沉重远远超出了国家机关与社会公众的一般支付力与承载力。2010年在第十一届全国人大会第三次会议上全国人大常委会委员长吴邦国指出,截止2009年底,我国现行有效行政法规690多件、地方性法规8800多件。行政法渊源占法律体系总量的95%以上,其数量之巨、范围之广规制着社会生活的各个领域。日益膨胀的行政法规规章数量必然带来急剧增加的行政立法成本。行政立法机构运转及其工作人员的全部费用、收集有关立法信息与资料以及形成草案的费用、审议草案与修改文本的费用、制作法律文本的费用、公布与传播行政法规规章的费用、立法的机会成本等一系列立法过程中所不可避免的开支将急剧攀升,成本国家财政支出的一大负担。

      (二)行政执法成本逐年攀高行政法体系膨胀的必然带来各级政府的行政执法成本日益加重,各级政府不得不增设执法机构比如各种类型的“办公室”并增加执法人员,这就导致行政部门臃肿不堪。再者,随着行政法规规章海量的增长,彼此之间的矛盾冲突越来越严重。新、旧行政法之间的“摩擦成本”增加;随着执法机构的增加,彼此之间的协调难度越来越大,“扯皮成本”增加;随着行政法对经济社会的管制增多,政府与企业、公民之间效益冲突也随之加剧,政府不得不应付越来越多的行政复议、行政诉讼、上访以及重大群体性事件;随着行政管理事务的复杂化,政府内部监管的疏漏也越来越多,公共资源的浪费和不合理运用得不到及时遏制。{11}

      (三)社会守法成本越来越高在当前的公共服务管理体制之下,行政规制占据主流地位。行政法规规章在对经济和社会的管制过程中必然为公民、企业等行政相对人制定了大量的义务性规范,这也就决定了公民、企业等行政相对人必然要为行政法规规章所规定的义务支付高昂的对价。这种对价往往超出了一般主体的承受范围。相对人履行行政法规规章所确定的积极义务必然带来人力、物力和财力等经济成本的直接支出;作为行政相对人的企业履行行政法规规章的消极义务,可能因之失去商业契机或者增加非生产经营性支出。因而,行政法规规章的过度干涉必然会对经济活动的正常秩序产生不良影响,增加社会总成本。过重的守法成本将会严重削弱中小企业的市场竞争力,在激烈的市场竞争中将会逐渐被淘汰,影响国民经济的长远发展。

      事实上,即便付出如此沉重的行政立法成本,但并没有取得很好的行政立法效益。实践中的行政法并没有像传统行政法理论所假设的那样自动代表社会公共利益。与之相反,当前的行政立法模式还存在着比较大得问题。数量繁多、内容泛滥、简单粗糙,不仅消耗了大量的政府成本与社会成本,而且部分行政部门借助行政法规规章的制定权争权夺利强化部门利益。在社会公共利益的幌子下,行政法规规章沦为某些行政部门与权力寻租者的利益分配机制。这就带来了一系列的恶劣影响,不仅阻碍了经济的发展增加社会负担,还扭曲了资源配置方式。从西方国家的历史经验来看,以行政法律法规规制社会管理的成本是十分巨大的。在体制转轨期间,这种现象尤为严重。

      四、提高我国行政立法效益的对策(一)明确行政立法的基本原则当前我国的国情决定了它的各种利益关系是特别复杂的,在行政立法的过程中必须正确处理好公平正义与经济效益的关系。在保障公平正义的基础上最大限度地提高我国行政立法的效益是行政立法成本与效益分析理论的使命与归宿。在明确了这一基本原则之后,可以通过以下措施提高我国的行政立法效益。

      (二)调控行政法规规章的供给总量工欲善其事必先利其器,实现行政立法效益的最大化必须具备相应的前提条件,而确定适当的法律供给量正是提高行政立法效益的基础性要素。调研弄清社会各方面到底需要哪一方面的行政法规规章,发掘具备支付力要求的法律需求。在行政法治的蓝图下减少非必须的行政立法成本以大幅提高行政法规规章的经济与社会效益,发挥行政法规规章的积极效用。

      (三)协调各行政立法主体的立法权限对于我国各行政主体的立法权限,《立法法》与相关法律法规都有一定的规定。在这些已有法律资源的基础上,我们要着重做好以下两个方面的工作。第一,协调好中央与地方之间的行政立法权限。在地方行政立法服从中央行政立法的前提下,地方应当根据当地的实际情况进行行政立法。在不违背上位法的情况下可以先行尝试,待中央统一立法时机成熟后,实现中央统一立法。与此同时,在行政系统内部的监督上,完善上级行政机关对下级行政机关立法的备案审查制度,实现行政法规规章体系的整体性与协调性。第二,在同一层级的不同行政机关之间,明确立法权限与范围。在我国行政立法实践中,常常出现同一层级的具有行政立法权限的立法机关重复立法、越权立法、争权立法。这在今后的行政立法过程中应当极力避免,节省立法资源。并且,在立法的过程中还应当充分考虑到行政相对人的合法合理的诉求以增加新制定的行政法规规章的接受度与执行度,实现民主立法与科学立法的要求。

      (四)将经济分析法学引入到我国行政立法中虽然法律的成本与效益分析理论本身还存在着很多的缺点与不足,在意识形态和思想道德领域的问题分析还不是很完备,且过分注重经济因素的分析而忽略分析非经济因素,这就非常容易导致政策法规缺乏确定性。但随着我国社会主义市场经济的快速发展,成本与效益分析的方法对理解法律法规政策提供了全新的理论与实践框架。在很多情况下,国家各个机关应当以提高效率为原则分配权力与义务。在行政法治的进程中最大限度地减少成本与代价,更好地实现行政立法的立法目的,这是现代法治国行政立法的必然要求。而成本与效益分析作为法经济学理论的典型代表极大地推动了我国行政法治的发展进程。

      (五)将科学有效的成本与效益评估方法引入到行政立法过程当中行政立法成本与效益具体的核算与评估是一项专业性极强的复杂工作,经济分析方法的选择对行政立法成本与效益分析有着至关重要的作用。在经济学上,成本与效益评估方法得到了广泛的应用并取得了很到的效果。它的基本原理是分别以货币为统一的计量单位计算方案支出的各种社会成本和可能获得的收益,在量上分析比较以权衡利弊得失。按照货币化分析、其他量化分析、定性分析这样的先后顺序进行分析是行政立法成本与效益评估的基本原则。有些效益较为明显,可以直接估算,有些效益可能要等到数年以后才体现出来,有些效益可能难以量化,但法律要求尽可能用数量分析等量化方法给予说明。{12}对行政立法进行经济分析能增加行政法规规章制定全过程的透明性,用来比较各种监管方案,从整体上增加对行政立法监管的效益。对此,西方国家已经走到了行政立法效益评估的前面,从这种评估方法的实际运行效果来看,还是卓有成效的。

      (六)在行政立法中合理规范地应用成本与效益分析理论虽然成本与效益分析包罗万象但却不是无所不能的,在关系国计民生的国家安全、政治权利以及食品药品安全等方面以数学关系为支撑的成本与效益分析也无能为力。这些作为特例并不能排除其他领域的行政法规规章的制定适用成本与效益的分析,如在经济管理、资源利用和环境保护方面就应当以经济效益为导向进行成本与效益分析。对于资源的配置以及产品的使用,通过行政立法已经不可能使得一个主体收益而使另一个主体受损从而达到帕特累托最优状态这一成本与效益的绝对标准。判断一项行政立法的效益达到最佳状态的依据正是这一标准。除了这个评价标准以外,行政立法的成本与效益分析还需要很多评价方法和技术支撑,这些可以借鉴西方的实践经验,实现我国行政立法效益的最大化,促进社会进步。

      面对“我们需要的行政法是什么样子的”这样一个穿越时空的追问,我们不可能提出一个主宰性的理论在永无止境的实践发展过程中在不断变化的现实世界的说明力与逻辑体系的严密性之间取得完美的平衡。我们只能在我们所处的时代保有理性的思考并作出有限的回答。本文并非是以经济术语完全取代法律方法,而是以一种新鲜的思路引入行政立法的研究当中,将成本与效益分析理论作为其他行政法研究方法的补充,平衡行政立法理论自身的说服力与逻辑严密性之间的关系。降低行政立法的成本是十分重要的,这在行政立法的成本与效益分析中是一目了然的。与此同时,我们在注意行政法规规章的经济效益的同时不能完全无视它的其他效益,在降低经济成本的同时最大限度的实现法的公平正义的价值。行政法理论发展到现在,它有一个突出贡献正在于对行政立法的过程实现成本与效益的分析,以法治方式和经济思维提高现代公共管理的科学性,保证我国行政法规规章最大限度地服务于国民经济与社会事业的发展,实现民族的振兴。

    【作者简介】
    刘小芝,单位为如皋市人民法院。
    【注释】

    【参考文献】
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